四 对服务业改革“中国模式”的评析

（一）服务业改革“中国模式”成就非凡

1．改革释放了服务业发展动力，服务业形成了持续快速增长态势

根据《2015年国民经济和社会发展统计公报》，全年国内生产总值744127亿元，比上年增长6.7%。其中，第一产业增加值63671亿元，增长3.3%；第二产业增加值296236亿元，增长6.1%；第三产业增加值384221亿元，增长7.8%。第三产业增加值比重为51.6%，比上年提高1.4个百分点，这也是中国有史以来服务业占比最高的年份。按全年平均汇率计算，服务业增加值超过55000亿美元，居全球第二。跟1978年比，我国服务业占比上升了差不多30个百分点，年均增加0.75个百分点，也是三次产业中唯一一个产值占比持续保持增长的行业。按照可比价格计算，我国服务业增加值在过去的38年里增长了近40倍，年均增长10%以上。

2．服务业成为吸纳就业的主力军和社会稳定器

从就业看，2014年，我国服务业就业人员达到31364万人，占40.6%，保持着我国第一大就业部门的地位。而从全球看，2014年，全球服务业就业占比达到51%。而发达国家为71%，中等收入国家为44%，中高收入国家为50%。从近几年的就业吸纳能力看，自2013年开始，服务业吸纳的就业人数都超过了1000万人，不但吸纳了每年的新增就业人数，而且还吸纳着农业与工业的转移人数。成为解决就业问题的绝对主力，也成为不可或缺的社会稳定器。

3．服务业的国际地位和影响力持续提升

从全球比较看，2014年，全球服务业增加值约为549622亿美元，我国为49783亿美元，占全球的份额约为9%。同期，我国GDP占比约为13.3%。我国服务业占比仍低于GDP的占比。从长期增长的角度看，近年来，我国服务业的国际地位也有很大的提升。1978年时，我国服务业在全球的占比不到1%，到2000年我国服务业占全球份额上升为2%，到2014年，增长到了9%, 14年间增长了7个百分点，相当于每年增长0.5个百分点。

4．服务业市场化水平不断提升，吸引外资的能力不断增强

经过多年的改革，我国服务业市场化水平持续提升，绝大部分服务领域都实现了市场化定价。在市场主体中，民营经济、个体经济也占据了服务业市场主体的绝大多数。在市场准入方面，随着银行等金融部门的全面开放，使服务业的市场准入门槛有所降低，这也提升了服务业的市场化程度。从外资利用的规模看，2014年我国实际利用外商直接投资规模已经超越美国，成为世界上最大的FDI（外商直接投资）流入国。利用外资，我们不仅要看到它总量上的急剧增长，更要看到结构上的喜人变化。2011年，我国服务业利用外资首次超过第二产业。2014年，制造业实际使用外资金额2452.5亿元人民币（399.4亿美元），同比下降12.3%，在全国总量中的比重为33.4%；服务业实际使用外资金额4068.1亿元人民币（662.4亿美元），同比增长12.5%，在总量中的比重为53.9%。全国设立非金融外商投资企业23778家，比上年增长4.4%，其中，设立非金融服务业外商投资企业达13925家，增速为11.12%，占全部设立的非金融外商投资企业的比重达58.56%, 2016年中国实际使用外资（FDI）8132.2亿元人民币，同比增长4.1%（未含银行、证券、保险领域数据），服务业利用外资占比超过60%。这意味着我国吸引外资以制造业为主的格局向以服务业为主转变，可以说，利用外资进入名副其实的“服务经济时代”（夏杰长、倪红福，2016）。

（二）不断完善服务业改革的“中国模式”

但是，服务业改革“中国模式”的独特之处在于，在改革过程中，不但缺乏目标模式与清晰的理念，而且，改革本身被当作一种解决问题的工具。这样，中国服务业改革既取得了举世瞩目的成就，也遗留了诸多问题，需要不断完善。

1．服务业改革过程中，相关政策措施并不配套，使改革难以深入“深水区”

在1978年开始改革之后，对服务业改革主要是以边际增量推动存量的方式进行，而增量的生长，其主要动因是解决当时的就业问题。这个背景下成长起来的服务业，天然缺乏正规化基因，无法形成向上突破的力量。这样导致了我国服务业竞争力长期较为低下。从政府政策的视角看，由于服务业改革“种瓜得豆”的模式，使监管体系无法适时构建。托尼·赛奇（2004）指出，“改革开始前的1978年，政府几乎控制了服务部门的所有产出。当时，没有独立的财政和银行部门，它们仅仅充当政府的出纳员。向更少的行政干预转变，减少对服务的直接供给和管理会使治理变得更复杂，而远不是更容易。中国政府已经给其陈旧的垄断功能增加了新的规制角色，它的功能比过去更为广泛复杂”。因此，在服务业从边际上成长起来之后，除了在所有制认可等方面给予一定的政策之外，对服务业这种新的生产力的管制，就成为政府的一个重大课题，但是，在如何管制、治理等诸多方面，政府并没有及时制定出相应的措施，使服务业发展体制一直没有能够很好地建立起来。

2．由于把服务业改革作为一种工具，而缺乏服务业发展的长期战略，导致服务业发展过程中出现了诸多偏差

例如，我国缺乏建立服务业体系的概念，对种类繁多的服务业在国民经济中的作用缺乏清醒的认知，导致某些关键性服务领域发展不足，给国民经济持续发展以及国家经济安全带来了诸多隐患。例如，一些关键性服务业发展不充分，会导致国家经济信息以“合法”的方式泄露。例如，在审计、资信评级等与金融相关的核心服务方面，普华永道中天、德勤华永、安永华明、毕马威等基本垄断了我国高端核心审计服务。美国信用评级机构已控制我国2/3的信用评级市场。这使我国在国际竞争中处于被动地位，不利于我国企业从产业链低端向高端进化，并对我国各个关键产业的基本安全都带来不利影响。在国家发展战略方面，也缺乏服务业与其他产业联动、服务业改革与其他改革联动的思路。例如，我国生产性服务业与制造业联动不够，使跨国公司把高创新率、高附加值和高进入壁垒的核心部件的生产保留在发达国家内部，而将惯例化的、低附加值的、几乎没有进入壁垒的和劳动密集型的非核心部件的加工、制造和组装环节转移到中国，一些与生产直接相关的战略性资源（尤其是软性战略性资源，如品牌、文化、科技、金融）无法在中国本土生长，中国制造仍不能通过生产性服务业的发展而快速提升。又如，由于科技服务业不发达，使其对生产的支撑作用也没有完全发挥出来。以科技创新能力为例，虽然近年来我国研发设计能力有较大幅度的提升，但是，到2015年，我国国家创新能力排名仍居于第18位，与我国经济实力、国际地位等并不相称。

3．纯目的论使改革过程中对服务的性质缺乏认知，导致了诸多偏差

以20世纪90年代推进的以市场化与价格自由化为特征的服务业改革为例，在市场化过程中，缺乏对市场主体的培育过程，导致很多服务企业本质上成为政府部门的附庸。例如，在20世纪90年代市场化改革的口号下，以及出于缓解财政压力的考虑，很多党政机关积极兴办服务业实体进行“创收”。据当时的研究文献，在20世纪90年代，党政机关直接或间接介入市场经营活动的规模不断扩大。大量党政机关下属事业单位兴办公司。据统计，当时发展迅速的各类市场中介组织多数也在政府职能部门属下。机关内的后勤部门对外经营，由于将房租等成本计入政府机关的支出之中，导致了与市场其他主体的不公平竞争。而且，在当时的政治环境下，各类经济实体还广泛接受社会上经济组织的“挂靠”，从中收取“管理费”。1993年国家出台了一系列“脱钩”的规定，但未起到明显作用。1993年上半年统计，党政机关所办公司占新办公司数的15%。1992年至1996年，仅全国工会系统经营性企事业单位即由8952家增至63100家，年营业收入已达501亿元。这种党政机关所办的企业，其实质是培植寄生性经济。再一个原因是利用权力逃避税收。“创收”中还衍生出一种“浪费型”运行机制：权力部门以权生事，以事生钱，不惜耗费大量人力物力财力为本单位谋利，其社会成本与单位收益根本不成比例。允许机关和行政事业单位“创收”，是改革中对旧体制惯性的一种缓冲，这也是服务业改革过程中，过于强调缓解财政压力目标的一个副产品。

还有一个情况就是，在市场化的口号下，很多公益部门商业化运营。在当时的背景下，公益部门的商业运行和行政单位创收一样，都不是社会化分工自然进程，而是基于减轻改革阻力的政策安排，或为减轻财政负担，或为安置单位冗员。它们很少在市场竞争中独自承担风险。这类经营活动倾向于获取行业特权，包括特许经营、自行定价、转移风险、税费优惠等。它们的活跃并不刺激经济效率，反而加剧体制摩擦。

4．面对国际竞争时，对竞争力的培育与产业发展的认知出现偏差，难以破除服务业的行政垄断

如何培育竞争力，显然是一个大的问题。在国际竞争压力下，我国服务业改革的一个重要方向应该是利用我国庞大的市场基础，培育一批具有强大竞争力的市场主体。但是，在市场主体培育方面，政策的整合度不够。例如，生产性服务业发展，依赖于生产迂回程度的扩大，即生产流程的资本化，或如哈耶克所说的生产结构的资本化，因此，制造业对生产性服务业的需求比重取决于制造业的资本密集程度，资本密集程度越高的制造业对生产性服务业的需求比重越大。例如，我国的资本密集型制造业，尤其是高端设备制造业，大多依赖于进口。而且，大量的政策优惠都支持技术含量高、资本密集度高的设备进口。加工贸易生产企业进口机器设备则是完全免税的，则相应鼓励了设备的进口。这对我国生产性服务业发展形成了不利影响。

又如，市场主体的培育，应先开放国内竞争，提升主体的活力，而不是以行政垄断等方式，人为制造出一批大而不强的市场主体（夏杰长、刘诚，2017）。例如，我国仍有部分服务业垄断严重。如金融、铁路、民航等就是典型的行政垄断行业。这些行业找各种借口排斥相关竞争者公平进入，影响了服务供给和效率。在一些行业，虽然通过改革，使行政垄断得以破除，但实际上其他竞争进入的隐性限制仍然存在。以检测检验为例，虽然国有检测检验机构已经脱钩，但是民营资本在市场上的占比仍然非常低。而且，政府部门还人为地制造服务业的市场准入门槛，使这些行业的可进入性很差。以节能环保服务业为例，虽然对环保服务的相关市场准入已经放开，但是隐形的门槛还是存在。融资租赁行业的市场准入行政许可仍然客观存在。

5．部分公共服务、准公共服务及民生服务市场化改革及其配套措施改革方面不协调，这些领域改革很难深入推进

纯目的论的服务业改革模式，对于解决当时面临的一些紧急问题，具有重大的价值。而且，也应该看到，我国服务业改革为1978年以后就业问题解决、1990年以后的财政压力缓解等方面做出了巨大的贡献。但是，过于强调服务业改革作为一种解决问题的手段，不注重改革措施的配套性，很容易使服务业改革陷入长期困境之中。以我国的房地产改革为例，在20世纪90年代开始的房地产改革，其最初出发点是为了减小国家对城市居民住宅的补贴。由于房地产市场的极度自由化与政府对土地的绝对垄断，使政府将土地作为财政收入的主要来源渠道，产生当前中国积重难返的土地财政问题。这个问题产生的本质不是房地产业的市场化，而是政府对土地绝对垄断之后土地供给不足，人为制造短缺而产生的。而医疗体制改革，在20世纪90年代进行市场化改革试点之后，政府并没有承担起建立医疗保障体制的责任，在改革失败之后，将罪过推到市场化的头上，使医疗体制改革完全推倒市场化的机制重来，而这种回到“政府主办”的思路虽然明显是一种倒退，但是，由于市场化改革已成禁区，只能在错误的道路上越走越远。