第一节 中国首部卫生应急法规——《突发公共卫生事件应急条例》

一、《突发公共卫生事件应急条例》的诞生

2002年11月广东佛山开始出现SARS病例，2003年初SARS在广东省内开始流行。此后，广西、山西、北京等省、自治区、直辖市也相继发生SARS疫情，且受感染省份呈持续迅速扩大的趋势。这场突如其来的疫情严重地威胁着人民群众的身体健康和生命安全，也影响着中国的经济发展、社会稳定和国际交往。面对日益严峻的SARS疫情，党中央、国务院明确提出“沉着应对、措施果断、依靠科学、有效防治、加强合作、完善机制”的工作方针，果断采取了一系列重大决策和部署。2003年4月2日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，强调抓紧建立国家应对突发公共卫生事件的应急处理机制，其中核心内容之一就是抓紧制定《突发公共卫生事件应急条例》( 本章下文简称“《条例》”)，将抗击SARS等突发公共卫生事件的应急处理工作尽快纳入法制化轨道。

《条例》是一项非常时期的特别立法，它承载着极为重要的历史使命。一方面，它要解决当时正在进行的SARS应对工作中缺乏法律依据的紧迫问题，为各项处置工作提供法律指16引和保障，另一方面它也将作为中国卫生应急法律体系建设的开篇之举，为建成严谨规范的卫生应急法律体系奠定基石。从2003年4月14日国务院常务会议决定制定《条例》到2003年5月9日，国务院总理温家宝签署第376号国务院令公布《条例》并宣布《条例》自公布之日起施行，仅仅历时25天。作为法律工具，《条例》顺应了实时发展的SARS疫情的紧迫需要，作为立法成果，它也秉承了严谨、科学的立法原则。《条例》是非常时期特别立法的一个范例，在中国应急立法历史上具有里程碑的意义。

《条例》的出台标志着中国第一部专门应对突发公共卫生事件的行政法规诞生了，它也是中国当时应对突发公共卫生事件法律效力最高的规范。《条例》的诞生标志着中国突发公共卫生事件应急机制核心内容被确立下来，标志着中国卫生应急工作走上了法制化轨道，这在中国公共卫生事业发展道路上具有里程碑的意义。《条例》是依照《传染病防治法》的规定，特别是针对2003年防治SARS工作中暴露出的突出问题制定的。《条例》着重解决了突发公共卫生事件应急处理工作中存在的信息渠道不畅、信息统计不准、应急反应不快、应急准备不足等问题，旨在建立统一、高效、具有权威性的突发公共卫生事件应急处理机制。

二、《突发公共卫生事件应急条例》主要内容

《条例》共有六章五十四条，六章分别为总则、预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理、法律责任、附则。《条例》以对突发公共卫生事件的预防与处置过程为逻辑顺序安排章节，就事件发生前的预防与准备、事件发生时的报告与信息发布以及事件发生后的处置行动作出了明确规定，同时《条例》在法律责任一章中对于违反突发公共卫生事件预防与处置法律规范的行为，明确了承担法律后果的形式和内容。《条例》的内容构建起中国突发公共卫生事件应对工作的基本架构，明确了“预防为主、平战结合”的突发事件应对方针，对卫生应急工作所涉及的“突发公共卫生事件”等核心概念予以清晰界定，确立了组织指挥、信息报告、信息发布、联防联控等应对制度，是建设和完善突发公共卫生事件应急处置体系的重要法律依据。

（一）确定了突发公共卫生事件应对的方针和原则

《条例》第五条对突发公共卫生事件处置的方针和原则做了具体规定，即突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。

“预防为主”一直以来都是中国公共卫生事业遵循的基本方针，因此也理所当然地应当成为突发公共卫生事件应对工作的基本方针。“未雨绸缪、防患于未然”被越来越多的实践证实是最具成本效益的公共卫生风险应对策略，国际社会越来越认同在预防阶段的重视与投入具有重要的意义，WHO总干事陈冯富珍博士曾在2012年第65届世界卫生大会的发言中强调今后WHO将把70%的投入放在预防环节，而将30%的投入放于应对环节，而在过去很长一段时间内这个比例是颠倒过来的。同理，对于各国突发公共卫生事件应对工作而言，预防环节工作质量的高低对整体应对工作具有决定性意义，因此强调“预防为主、常备不懈”作为突发公共卫生事件应对的基本方针十分必要。

“统一领导、分级负责”是突发公共卫生事件处置工作组织指挥的基本原则，突发事件具有综合性，因此需要在政府的统一指挥下，整合政府各部门的力量，有序协调地参与事件处置。各级政府在处置中的领导地位无可替代，只有在其统一指挥下，才能充分调动卫生、交通、民政、质检、工商、公安等多个部门的力量共同投入应对工作中。与此同时，根据突发公共卫生事件的分级分别确定不同层级的政府作为领导处置工作的主体，对于科学合理组织应对力量具有重要意义，因此“分级负责”被确定为突发公共卫生事件处置的原则之一。

反应迅速、措施得力、协调配合是突发公共卫生事件处置是否能获得成功的关键点，因此在处置原则中明确了应当“反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作”。

（二）界定突发公共卫生事件的定义

《条例》在总则部分第二条对“突发公共卫生事件”的概念进行了明确定义：本条例所称突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

在《条例》出台之前，“突发公共卫生事件”、“突发事件”等概念和称谓在中国并不普遍，以往一般是根据事件的具体性质将其称之为“传染病疫情”、“食物中毒”、“职业中毒”等，在应对上也是根据事件的具体性质采取各自相应的具体措施。然而近年来，由于突发事件具有突然发生猝不及防、影响面大、容易给人群造成生命和财产重大损失等特性，越来越多地引起各国的关注和重视。特别是美国9.11事件发生后，以美国为代表的一些国家在建立和加强突发事件的应急处置机制中投入了大量资金和力量，对包括突发公共卫生事件在内的突发公共事件的预防与应对给予了前所未有的关注和重视。对于SARS这类新发传染病，人们确定其病原体、致病机制等用以明确判断其性质的内容需要一定的时间，然而SARS给人民群众所造成的生命健康和财产危害却是刻不容缓、立即显露出来的，因此必须在第一时间哪怕是尚未能确定事件性质和具体原因的时候，就应当立即采取应对措施。基于此，将具18有突然发生、影响范围大、带来或可能带来生命健康和财产的重大损害的传染病疫情、中毒类事件等归纳在一起，统称为“突发公共卫生事件”，并针对其上述特点制定有效预防和应对措施成为必要。

《条例》对“突发公共卫生事件”的定义主要包括了四类事件。第一类突发公共卫生事件是重大传染病疫情，如“传染性非典型肺炎”、“人感染高致病性禽流感”、“甲型H1N1流感”等《传染病防治法》规定的法定传染病或依法增加的传染病暴发流行造成的重大疫情。第二类突发公共卫生事件是群体性不明原因疾病，是指在一定时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现多个临床表现基本相似的病例，而暂时又不能明确诊断的疾病。如新发传染病的暴发初期，人们对于病原体尚无法得出清晰的判定，再如食物中毒初期大量具有相同症状的病人涌入医院就诊，但对于病因尚不明确，群体性不明原因疾病是对上述各类情况的一个过渡性称谓，之所以确定这样几种分类，基本目的是适应在定性不明的情况下及时采取应对措施，以避免错失时机影响处置效果的需要。一般情况下，造成事件的原因得以确定后，该事件可被明确划分入其他几个分类中去，从而成为定性明确的事件。第三类突发公共卫生事件是重大食物和职业中毒，主要指急性群体性的中毒事件。第四类突发公共卫生事件，是以兜底条款的形式进行描述的，即其他严重影响公众健康的事件，可以理解为地震、核和辐射、社会恐怖事件等自然灾害、事故灾难、社会安全事件中所引发和次生的突发公共卫生事件等。

（三）提出制定突发公共卫生事件应急预案

《条例》的第十至十二条内容是有关预案制定的。预案是指根据评估分析或经验，对潜在的或可能发生的突发公共卫生事件的类别和影响程度事先制定的应急处置方案。预案的制定是突发公共卫生事件处置中“预防为主”方针的具体体现之一，通过事先将可能出现的突发公共卫生事件处理流程和具体措施进行归纳并使之成文化，从而达到突发公共卫生事件真实发生时能通过迅速启动预案达到及时高效启动应对程序的目的。

《条例》要求制定全国和地方层面的突发公共卫生事件应急预案，国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发公共卫生事件应急预案，报请国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发公共卫生事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域内的突发公共卫生事件应急预案。

《条例》进而对全国突发公共卫生事件应急预案的具体内容作出了明确规定，规定其应当包括以下主要内容：

1．突发公共卫生事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；

2．突发公共卫生事件的监测与预警；

3．突发公共卫生事件信息的收集、分析、报告、通报制度；

4．突发公共卫生事件应急处理技术和监测机构及其任务；

5．突发公共卫生事件的分级和应急处理工作方案；

6．突发公共卫生事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度；

7．突发公共卫生事件应急处理专业队伍的建设和培训。

《条例》对于如何动态管理预案也提出了要求，规定突发事件应急预案应当根据突发事件的变化和实施中发现的问题及时进行修订、补充。

（四）确立突发公共卫生事件的监测预警制度

做好突发公共卫生风险监测也是卫生应急准备工作中的一个关键环节，监测是及时发现风险、评估风险和管理风险的必要手段。SARS之前，中国有关公共卫生事件和风险监测开展得并不十分理想，仅开展了针对传染病、出生缺陷等几项数量极为有限的监测，根本不具备针对可能具有极大社会危害性的突发公共卫生事件进行广泛监测的意识和现实条件。然而，不能及时有效地发现突发公共卫生事件的风险隐患，就意味着预防和早期控制措施的无的放矢，因此《条例》特别强调了监测工作在卫生应急中的重要意义和作用，为突发事件监测以及根据监测结果开展的预警制定了相关规定。

《条例》要求县级以上地方人民政府应当建立和完善突发公共卫生事件监测与预警系统。县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发公共卫生事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。监测与预警工作应当根据突发公共卫生事件的类别，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发公共卫生事件，应当依照《条例》中相关章节规定的报告程序和时限及时进行报告。

（五）明确突发公共卫生事件处置中人、财、物方面的保障制度

人、财、物是决定卫生应急处置行动成败的几个核心要素，因此《条例》对处置专业技术人员的组织和培训、政府对应急处置经费的保障以及物资的储备等方面提出了明确的要求。

《条例》要求县级以上各级人民政府应当建立突发公共卫生事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备，所需经费列入本级政府财政预算。国家对边远贫困地区突发公共卫生事件应急工作给予财政支持。

在应急医疗救治力量方面，《条例》要求县级以上各级人民政府应当加强急救医疗服务网络建设，配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员，提高医疗卫生机构应对各类突发公共卫生事件的救治能力。要求设区的市级以上地方人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。

对于各级各类参与卫生应急处置的医疗卫生机构和专业人员，为提高专业人员的专业知识水平和增强处置技能，《条例》要求县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，应当定期对医疗卫生机构和人员开展突发公共卫生事件应急处理相关知识、技能的培训，定期组织医疗卫生机构开展应急演练，推广最新知识和先进技术。

在应急处置所需物资方面，《条例》要求国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。

（六）确立突发公共卫生事件信息报告制度

在2003年SARS处置的早期，信息报送渠道不通畅、信息不准确、报送不及时是阻碍处置工作及时高效开展的重要原因之一。时至今日，再次回顾2003年的那场SARS歼灭战，信息的不够准确与及时可以说是SARS给我们留下的一个将被永远铭记的深刻教训。20由于“传染病信息需要保密”这样的错误观念的误导以及缺乏有效监测系统和各类医疗卫生机构间信息不能及时共享等技术上的缺陷，SARS早期存在疫情信息缓报、谎报、瞒报的现象，为有效杜绝此类情况的再次发生，《条例》迅速以立法的形式明确了信息报告应作为卫生应急处置工作的一项制度，明确了突发公共卫生事件的报告途径、程序和具体时限。

《条例》第十九条规定国家建立突发公共卫生事件应急报告制度。国务院卫生行政主管部门制定突发公共卫生事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统。任何单位和个人对突发公共卫生事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。

1．需报告的具体情形《条例》规定了需要报告的具体情形，主要包括：①发生或者可能发生传染病暴发、流行的；②发生或者发现不明原因的群体性疾病的；③发生传染病菌种、毒株丢失的；④发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。

2．报告时限的要求《条例》规定，突发公共卫生事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有上述情形之一的，应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告；接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。

县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。

省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告。

国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发公共卫生事件，应当立即向国务院报告。

（七）确立突发公共卫生事件信息公布制度

由于突发公共卫生事件相关信息关系到人民群众的重大公共利益，因此公民对该信息享有知情权，政府应当充分保障公众的知情权，及时准确地向社会公布卫生应急处置工作的相关信息。

《条例》要求国家建立突发公共卫生事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发公共卫生事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发公共卫生事件信息。信息发布应当及时、准确、全面。

（八）明确突发公共卫生事件处置行动的组织指挥

《条例》在其总则部分为突发公共卫生事件的处置领导工作确定了“统一领导、分级负责”的基本原则，并提出成立国家级和省级突发事件应急处理指挥部，作为处置突发公共卫生事件的领导组织。

《条例》的具体要求是：突发事件发生后，国务院设立全国突发公共卫生事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发公共卫生事件应急处理的统一领导、统一指挥。国务院卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发公共卫生事件应急处理的有关工作。突发公共卫生事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发公共卫生事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作。县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发公共卫生事件的调查、控制和医疗救治工作。县级以上地方人民政府有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。

（九）明确突发公共卫生事件的应急处置措施

对于突发公共卫生事件防控的核心内容——突发公共卫生事件处置措施，《条例》主要从五个方面做出了规定：一是国务院和国务院卫生行政主管部门对新发现的突发传染病，根据危害程度、流行强度及时依法宣布为法定传染病。二是突发公共卫生事件应急处理专业技术机构，负责对突发公共卫生事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。三是国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当保证突发公共卫生事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应；铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送。四是突发公共卫生事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备。必要时对人员进行疏散或者隔离，依法对传染病疫区实行封锁。五是突发公共卫生事件应急处理指挥部可以根据突发公共卫生事件应急处理的需要，对食物、水源采取控制措施，卫生行政主管部门应当对突发事件现场等采取控制措施，对易受感染的人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。

(十)规定了严格的法律责任

没有与之匹配的法律责任则法律义务的约束力将被削弱，《条例》用第五章的八条法律条文规制了在突发公共卫生事件防控中各类违法犯罪行为的处罚方式和内容。分别为下列主体的下列行为制定了相应的行政责任和刑事责任：

1．县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照《条例》的规定履行报告职责，对突发公共卫生事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的；

2．国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门未依照《条例》的规定，完成突发公共卫生事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的；

3．突发公共卫生事件发生后，县级以上地方人民政府及其有关部门对上级人民政府有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的；

4．县级以上各级人民政府有关部门拒不履行应急处理职责的；

5．医疗卫生机构有下列行为之一的：①未依照《条例》的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报的；②未依照《条例》的规定及时采取控制措施的；③未依照《条例》的规定履行突发事件监测职责的；④拒绝接诊病人的；⑤拒不服从突发事件应急处理指挥部调度的。

6．在突发公共卫生事件应急处理工作中，有关单位和个人未依照《条例》的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报，阻碍突发公共卫生事件应急处理工作人员执行职务，拒绝国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的；

7．在突发公共卫生事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的。

《条例》是中国首部也是唯一一部专门针对突发公共卫生事件的行政法规，它的颁布与实施标志着中国卫生应急核心工作内容的确定，标志着中国卫生应急工作体系的基本架构确立。自此，中国卫生应急工作开始步入法制化轨道，随之而来的一系列法律法规的制定和修订则构建起并逐步完善了中国卫生应急法律体系。