第二节 中国卫生应急法律体系

法学理论上所称的“法律体系(legal system)”，是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。法律体系有几个特征：第一，法律体系是一个国家全部现行法律构成的整体；第二，法律体系是一个由法律部门分类组合而形成的呈体系化的有机整体；第三，法律体系的理想化要求是门类齐全、结构严密、内在协调。此处，我们借用法律体系这个概念，并在其前增加“中国卫生应急”的限定，意指中国现行有效的有关卫生应急的法律、行政法规、规章、地方性法规、技术方案和标准等一系列法律规范的总称。

自2003年《条例》作为突发公共卫生事件应急处置的专门性行政法规出台，“突发公共卫生事件”的概念得以确立并有了权威的法律界定。突发公共卫生事件包括几类具有共同特征的事件类型，中国法律规范中不乏一些针对某种具体突发公共卫生事件的，因此这部分法律规范也是中国卫生应急法律体系的重要组成部分。2007年中国《突发事件应对法》的出台，则更标志着上至宪法和法律、下至技术方案和标准等规范性法律文件的中国卫生应急法律体系的完善和丰满。

法律体系是由位于不同法律位阶的各类法律规范构成的，自上而下分别是宪法、法律、行政法规、地方性法规/部门规章/地方政府规章、技术方案和标准等规范性文件，中国卫生应急法律体系的整体结构也是如此排列的。宪法是中国的根本大法，是制定一切法律法规、规章、标准的纲领和原则，在卫生应急法律体系中宪法处于最高的法律位阶，在所有卫生应急法律规范的制定过程中宪法都发挥着引领作用，是卫生应急规范中各项具体规定产生的根本原则。位于卫生应急法律体系中效力位阶第二层次的是法律，其地位仅次于宪法，全国人大或全国人大常委会是法律的制定机关，法律是中国法律体系中在各领域具体事务中起到实际核心指引作用的一类规范。《突发事件应对法》是卫生应急法律体系中位于法律这一层级的规范，是中国依法开展卫生应急工作的核心依据。此外，《传染病防治法》、《食品安全法》、《职业病防治法》、《国境卫生检疫法》等具体内容上涉及卫生应急的一些法律，也是相应类别突发公共卫生事件应对工作的重要法律依据。行政法规是由国务院制定并颁布的法律规范，其效力位阶位于法律之下，《突发公共卫生事件应急条例》是一部行政法规，而且是中国卫生应急法律体系中专门针对突发公共卫生事件的效力位阶最高的法律规范，自其颁布以来对卫生应急工作的依法开展发挥了重要作用。效力位阶位于行政法规之下的是地方性法规、国务院的部门规章和地方政府规章，在中国卫生应急法律体系中这部分法律规范的数量较多，分别针对卫生应急工作的某个具体方面或针对特定地区卫生应急工作的开展进行了相应规制。数量众多的卫生应急技术方案和标准位于中国卫生应急法律体系的底层，虽然它们的法律位阶较低、法律效力较低，但在实际工作中它们往往起到指导具体操作的明确指引作用，因此其重要性是不容忽视的。中国卫生应急法律体系示意图见图2-1。

一、宪法和法律

（一）宪法

宪法是一个国家的根本大法，它规定国家的根本任务和制度，也规定公民的基本权利义务。宪法是制定一切法律规范的基本依据，任何法律规范的制定都不得与宪法相违背。《中华人民共和国宪法》(以下简称“《宪法》”) 于1982年通过并实施，其后经历了四次修订，作24为根本法它是中国所有卫生应急法律规范制定的指引性纲领文件。

《宪法》中的相应条款是中国卫生应急法律规范制定的根本依据，也是中国卫生应急工作开展的基本原则。《宪法》第五条规定“中华人民共和国实行依法治国”，这是依法开展卫生应急事业的根本要求。同时，第五条还规定了“一切国家机关、武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，这为卫生应急工作中各级政府、政府相关部门在应对的各环节严格按照法律授权行使国家公权力、依法行政保障公民基本权利提出了明确要求。《宪法》第二十一条规定了国家发展医疗卫生事业、保护人民健康的职责，而中国卫生应急事业的开展正是以保护突发事件中人民生命健康权益为根本目的的。此外，《宪法》还分别在第四十五条、第三十七条和第十三条规定了公民有在疾病时获得国家和社会物质帮助的权利、公民人身自由不受侵犯以及国家为公共利益需要征用公民财产应予以补偿，这些内容都是在卫生应急工作中约制政府权力、保障公民权利的法律依据。与此同时，《宪法》第五十一条也规定了公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家、社会、集体利益和其他公民合法的自由和权利，上述内容为突发事件中对特定传染病患者和疑似患者采取适当医学措施提供了依据。此外，《宪法》还对国家有普及科学和技术知识、保障少数民族合法权益等内容有所涉及，这些对于开展卫生应急知识普及和突发事件应对中尊重少数民族习惯等方面具有指引作用。

（二）突发事件应对法

1．立法背景和意义2003年SARS之后，“突发公共卫生事件”的概念确立起来，同时随着《条例》的颁布与实施，中国卫生应急工作基本构架和体系也已形成，以“一案三制”为核心内容的中国卫生应急体系建设全面开展起来，卫生应急工作走上了法制化、规模化的道路。

与此同时，包括突发公共卫生事件在内的各类突发公共事件，如自然灾害、事故灾难等由于其频发性以及其危害的严重性，引起了各级政府的重视，因此如何构建国家和各级地方政府的应急体系，如何将政府应急工作纳入法制化轨道，做好依法行政、预防和减轻各类突发事件给人民群众造成的危害成为当务之急。2003年SARS之后，国务院法制办开始组织《突发事件应对法》的起草工作，经过四年的反复推敲、修改、完善，最终《突发事件应对法》于2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议上获得通过，并于2007年11月1日开始实施。这部法律的颁布和实施标志着中国突发事件应对工作全面进入了法制化轨道，也标志着中国依法行政进入了更宽广的领域。这部法律的颁布与实施对中国预防和控制突发事件的发生以及减轻突发事件给人民群众生命健康和财产造成的各种危害和损失具有非常重要的意义。

2003年SARS之后的一次会议中，温家宝总理曾经说：“一个民族从灾难中失去的，要从进步中补偿回来。”SARS对我们国家和广大人民来讲，是一次重大的创伤，也是一个难忘的记忆，SARS肆无忌惮地显示淫威的同时也毫不留情地揭露出当时中国公共卫生事业中存在的薄弱环节。“在战争中学会战争，在游泳中学会游泳”，伟大的中华民族在与这场疫情的奋勇搏斗中学会了克敌制胜的方法和手段，那就是要建立一个完善的应急体系，要以“一案三制”作为这套体系的核心内容，还要让这套体系沿着法制化的轨道前进和发展。

2．《突发事件应对法》确立了“突发事件”的概念 由于中国国土范围广泛，南北东西跨度较大，具有各种特殊的地质条件以及自然环境，加之全球气候的变化，近年来中国水灾、旱灾、地震、泥石流等自然灾害频发，甚至一些罕见的自然灾害如冰冻雨雪灾害等也时有发生，这些灾害给人民群众的生命和财产安全带来了极大的危害。此外，由各类人为因素引发的火灾、水污染、交通事故等事故也频繁发生，恐怖组织活动等一些社会安全事件也给中国经济发展和社会稳定带来了极大的负面影响。以传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感等重大传染病疫情为代表的突发公共卫生事件也接连不断出现并严重威胁着人民群众的生命健康。基于现实形势的需要，党和政府开始考虑对上述几类具有突发性、公众性、损害严重性等共同特征的事件进行应对制度的总体设计，由此逐步建立起包括卫生应急在内的大应急的概念、管理体系、法律制度等。

2003年《条例》的出台，对“突发公共卫生事件”这个概念给予了清晰的界定，即指重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等突然发生、造成或可能造成社会公众健康严重损害的事件。2007年出台的《突发事件应对法》确立了“突发事件”的核心概念，其意指“突发公共事件”，即突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

从定义可知，“突发事件”分四类，第一类自然灾害是指自然界发生的水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；第二类事故灾难则是指具有灾难性后果的事故，是在人们生产、生活过程中发生的，直接由人的生产、生活活动引发的如工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏等事件；第三类突发公共卫生事件已在前文有详述；第四类社会安全事件，包括由社会问题诱发的个人极端行为、恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。

由突发事件的概念可见，“突发事件”是“突发公共卫生事件”的上位概念，“突发公共卫生事件”是四类“突发事件”中的一类。《突发事件应对法》的出台，标志着突发事件这个应急核心概念的确立，标志着“突发公共卫生事件”在“突发事件”中、“卫生应急”在“大应急”中地位和意义的明确和清晰化，标志着应急体系架构的形成。

3．《突发事件应对法》明确了应急管理体制的基本原则《突发事件应对法》第四条规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

统一领导，是指政府对突发事件的统一领导。从国家层面来看，国务院是应对突发事件的最高领导机关，宪法规定国务院是最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关，相应级别的突发事件发生后国务院要设立总指挥部，作为突发事件应对的最高领导机关。地方各级政府是本行政区域内应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区内各类突发事件的应急管理工作。综合协调，此处所述的综合协调有两层含义，第一，政府对所属各有关部门，上级政府对下级各有关部门，政府与社会各有关组织、团体的协调；第二，各级政府负责突发事件应急管理工作的办事机构进行的日常协调。综合协调是突发事件的特性决定的，无论是自然灾害、事故灾难还是公共卫生事件或者社会安全事件，它们都具有综合性的特征，他们给社会和人民群众造成的损害是突然发生的，是严重的，是祸及公众生命、健康、财产等多方面的，因此对突发事件的应对也是一项综合性的任务，需要各级政府、各级政府相关部门、企事业单位、非政府组织、社会公众乃至国际力量的参与，因此只有在履行统一领导职责的政府的统一领导下，综合协调各类救援力量，才能顺利开展突发事件的应对工作。

分类管理原则的确立体现了随着我们对突发事件认知的逐步深化，特别是对其所包含的种类作出清晰界定后，我们的应急管理工作逐步细化，对待自然灾害、事故灾难、公共卫生26事件和社会安全事件，应根据各类事件的不同特点开展有针对性的处置工作，采取有的放矢的应对措施。

分级负责是指不同级别的突发事件由不同层级的政府作为履行统一领导职责的主体。《突发事件应对法》将突发事件分为四级：特别重大、重大、较大、一般。这四个级别的突发事件分别对应的履行统一领导职责的政府分别是国务院、省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府。

属地管理为主原则是《突发事件应对法》确立的一个很重要的应急管理原则。属地管理为主包括两层含义：第一，处置突发事件原则上由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责；第二，如果行政法规规定由国务院有关部门负责的，应该由国务院有关部门负责。确立属地管理为主原则的重大意义在于能有效地解决突发事件处置中发生责任政府间相互推诿的问题。属地管理为主原则明确指出突发事件发生后，第一责任人就是突发事件发生地的县级以上地方人民政府。《突发事件应对法》出台前，对于突发事件应由哪一级政府来负责并不明确，但《突发事件应对法》的属地管理为主原则则明确要求事件发生地的县级政府应当在事件发生后马上采取措施，若采取了措施依然不能控制的，应当立即向上级人民政府报告，必要时也可越级上报，这样一来责任便清晰明了了。

4．与《条例》相较的完善之处《条例》是在2003年SARS期间为解决SARS防控过程中一些措施和做法缺乏明确法律依据而紧急制定的一部行政法规。虽然形势紧迫、时间仓促难免使得立法有不足之处，但客观地讲，《条例》为突发公共卫生事件的应对处置搭建起了基本的框架，形成了一个初具雏形的应急管理体系。时隔四年，在充分吸收《条例》立法成果和经验以及全面梳理总结凝练中国各类突发事件应对工作的具体实践经验基础上，《突发事件应对法》出台了。与《条例》相比较，《突发事件应对法》呈现出一个架构更为完善、内容更为丰富的应急管理体系，这个体系涵盖了对从“预防与应急准备”到“应对处置”再到“恢复重建”等突发事件应对全过程的关注，这个体系也对各环节中所涉及的细节问题给予了更细致、更具体的描述。

(1)丰富了“预防与应急准备”的内容：包括突发公共卫生事件在内的突发事件都应坚持预防为主的方针，因此当初在制定《条例》时也很重视预防与应急准备工作，将其作为一个单独的章加以描述。《突发事件应对法》中也有一章名为“预防与应急准备”，二者相比，后者在内容上要显得更为充实和完备。

1)引入风险评估机制：《突发事件应对法》在应急准备部分中引入了风险评估的内容。风险评估是危机管理的一项有效手段和机制。对特定类别的风险进行了解、监测和控制，可以有效地杜绝和减少该类风险演变成事件而产生危害的概率。风险评估理念近年来在国际上受到广泛的认可和重视。此前中国包括SARS应对在内的历次突发事件处置中，以事后应对、补救性应对为多，几乎鲜见事前防范和风险评估。在《突发事件应对法》起草的过程中，立法者对风险评估理念给予高度认同，对风险评估在突发事件应对中的作用给予了充分重视，《突发事件应对法》对风险评估制度的确认标志着中国应急管理思维的转变和更新。

该法第二十条规定，县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布。

2)强调人、财、物的重要性：人、财、物是决定管理工作成败的要素，《突发事件应对法》对人、财、物三要素给予了极大的关注，在“预防与应急准备”一章中对人、财、物方面的要求均是明确而具体地提出的。

在“人”的方面，《突发事件应对法》对各级政府和单位参加突发事件处置的人员做了明确要求，要求政府和各单位建立专业与非专业的应急救援队伍，加强对应急队伍和负有应急职责的应急工作人员进行培训和组织演练，在事件处置中应为处置人员配备防护装备和器材并购买保险等。

《突发事件应对法》第二十五条规定，县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。

《突发事件应对法》第二十六条规定，县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。

县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。

县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。

《突发事件应对法》第二十七条规定，国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。

在“财”的方面，《突发事件应对法》对突发事件处置所需经费作出明确要求，在第三十一条规定了国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。

在“物”的方面，《突发事件应对法》要求做好突发事件处置物资的实物、资金和生产合同储备。第三十二条规定，国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。

设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。

县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

3)强调应急知识宣传教育的重要性：中国的国家管理从历史上来看曾历经几个阶段，首先是传统意义上的国家统治阶段，后过渡到前资本主义阶段再到资本主义阶段的国家治理，后来到公共管理阶段再到20世纪80年代出现了治理的理论。从管理到治理是一个很大的转变，治理指的是社会事务不再由政府包揽，而是充分调动社会公众，由社会的每一个主体和成员来参与，主张参与、协作与互动。我们曾经在很长一段时间中认为社会事务仅仅是政府的事情，政府和公众都渐渐习惯了自上而下的政策宣传与执行，老百姓在社会事务中特别是类似突发事件这种事关切身利益的情形中无法充分发挥出主观能动性，在面对重大事件时政府和群众不能形成合力，导致事件处置效率低下。

上述情况的产生，一方面是长期以来错误或偏颇的社会理念造就的，而另一方面则是由28公众缺乏应对特定事件的专业知识和技能所致。《突发事件应对法》强调了突发事件处置群众参与的重要性，且为政府、民众自治组织、企事业单位、新闻媒体、学校等规定了为广大人民群众提供知识宣传教育和技能演练的义务。

《突发事件应对法》第二十九条规定，县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。

居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。

《突发事件应对法》第三十条规定，各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。

(2)对监测与预警给予足够重视：2003年制定《条例》时，立法者已经意识到监测预警对于预防和及时采取措施控制突发公共卫生事件的重要性，因此在预防与应急准备章节中用两个法律条文确立了与监测与预警制度。然而客观地讲，《条例》对监测预警的内容和具体操作规定得并不详尽。经过几年间应急管理实践经验的积累，同时也借鉴了其他国家有关监测预警方面的一些成熟做法，此次《突发事件应对法》的制定中，对监测预警的内容给予了足够的重视。

上文所说的重视首先体现在《突发事件应对法》一改将“监测与预警”置于“预防与应急准备”章节中的旧做法，直接将其设为单独的一章，排列在“预防与应急准备”与“应急处置与救援”两章之间。

在“监测与预警”这一章中，《突发事件应对法》主要涉及建立突发事件信息系统、突发事件监测制度、突发事件预警制度三个方面的内容。《突发事件应对法》要求国务院建立全国统一的突发事件信息系统，包括县级以上地方各级人民政府应建立或确定本地区统一的突发事件信息系统，并与上、下级政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通。还要求专业机构、监测网点以及居(村) 委会和有关单位的信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关部门报告突发事件信息，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

《突发事件应对法》要求建立突发事件监测制度，要求县级以上人民政府根据突发事件的种类建立健全信息数据库，完善监测网络，提供必要的设施设备和人员。

《突发事件应对法》要求建立突发事件预警制度，明确规定预警分为四级，一到四级由高到低分别对应用红色、橙色、黄色和蓝色标示。《突发事件应对法》明确了预警的发布、上报、通报、变更级别和解除的标准和程序，以及一、二级预警和三、四级预警发布后政府应当采取的具体措施。

(3)完善了事件后的恢复重建制度：《条例》是在SARS期间、在处置行动正在开展的过程中制定出来的，因此从全文的角度看，其比较注重对应急处置具体制度和措施的规制，却忽略了对突发事件处置行动结束之后诸如总结评估、奖励抚恤、征用归还与补偿、恢复重建等一系列内容的关注。突发事件的处置需要有一个善始善终的过程，需要形成以应急处置为核心、以之前的应急准备和之后的善后工作为必要辅助的完整体系，《突发事件应对法》对这一点给予了重视和强调，在其第五章用专章的形式规定了“事后恢复与重建”的相关制度和内容。

《突发事件应对法》中有关事后恢复与重建的内容可以划分为四个方面。第一，规定了突发事件的危害得到控制和消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府的首要职责是停止应急处置措施并采取必要措施防止突发事件的次生、衍生事件的发生；第二，规定了履行统一领导职责的人民政府应当立即组织损失评估、制定恢复重建计划，尽快恢复遭事件破坏的交通、通信、供水等公共设施；第三，政府应当制定和履行好有关人员救助、补偿、抚慰、抚恤、安置、表彰、奖励等方面的制度；第四，履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

（三）传染病防治法

我国的《传染病防治法》是1989年出台的，该法对于预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障公众健康，尤其是对夺取抗击SARS的胜利，发挥了重要作用。然而，十几年来随着经济社会的发展，医学科学不断进步，对一些疾病认识不断加深，公民对健康的需求不断增加，中国传染病防治形势发生了很大变化，出现了许多新情况、新问题，同时也暴露出许多不足之处。例如，国家对传染病暴发流行的监测、预警能力较弱；疫情信息报告、通报渠道不畅；医疗机构对传染病病人的救治能力、医院内交叉感染控制能力薄弱；传染病暴发流行时采取紧急控制措施的制度不够完善，疾病预防控制的财政保障不足，这些问题在防治SARS中暴露得比较彻底。因此需要根据经济社会发展的新要求，认真总结传染病防治实践尤其是抗击SARS实践中的经验与教训，对现行传染病防治法予以修订。

2003年6月，国务院将现行传染病防治法的修订列入工作日程，同意由卫生部、国务院法制办组成联合起草工作小组，开始修订草案的起草工作。卫生部、国务院法制办在认真研究、总结SARS使中国原有传染病防控制度和体系暴露出的弱点和不足，梳理了我们在应对SARS过程中的经验教训的基础之上，经多次征求中央有关单位和地方人民政府以及医疗机构、疾病预防控制机构的专家和社会学、法学专家的意见，并赴上海、内蒙古、贵州、云南等地调研，赴WHO总部和瑞士、英国考察。在此基础上，经反复研究、修改，形成了修订草案征求意见稿，并将该征求意见稿发送国务院各部门，各省、自治区、直辖市，九三学社、中华医学会以及北京大学等高校征求意见。根据各方面的意见，对征求意见稿作了进一步修改、完善，最终于2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议上通过了修订的《传染病防治法》，并于2004年12月1日起施行。

此次《传染病防治法》的修订明确了传染病防治工作在经济社会发展中的地位和作用，明确了传染病防治工作是全面建设小康社会的重要内容，以及传染病防治工作是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务。同时，针对SARS袭击中暴露出来的问题，进一步完善了传染病防治的法律制度。主要包括：突出对传染病的预防和预警；完善疫情报告、通报和公布制度；细化传染病暴发、流行时的控制措施；明确传染病的医疗救治内容和要求；强化传染病防治的保障措施。

1．将SARS等新发传染病纳入法定传染病范围 随着新发传染病的不断涌现，及时调整法定传染病的范围对后续防控措施的开展具有重要意义。此次修订后的《传染病防治法》在第三条明确规定，将传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感纳入法定传染病范围内，列入乙类传染病序列。同时，由于SARS和禽流感等传染病的传染性强、危害大，如果处置措施需先报批、公布才能实施，难免贻误时机，导致严重后果，因此《传染病防治法》在第四条中规定，对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取《传染病防治法》所称甲类传染病的预防、控制措施。

2．完善传染病预防系列制度

(1)国家建立传染病监测预警制度：将预防措施向传染病发病前延伸，通过及时发现影响传染病发生、流行的因素，对传染病流行趋势进行预测、预警。这也呼应了2003年《条例》中有关监测预警的条款。《传染病防治法》第十七和十八条规定了传染病监测规划和方案的制定、监测的内容以及各级监测专业机构的具体职责。《传染病防治法》第十九条规定，国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。

(2)强化对早期发现的散发传染病病例的控制、救治：《传染病防治法》第三十九条规定，医疗机构发现甲类传染病和依照该法规定采取甲类传染病控制措施的传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人及其密切接触者，要采取隔离治疗或者必要的医学干预措施；对发现的乙类、丙类传染病病人，要采取必要的治疗和控制传播措施。

(3)强化医疗机构在传染病预防中的作用：尤其是要严格控制传染病在医疗机构内的传播。《传染病防治法》第二十一条规定，医疗机构必须严格执行国务院卫生行政部门规定的管理制度、操作规范，防止传染病的医源性感染和医院感染。医疗机构应承担传染病疫情报告、本单位的传染病预防、控制以及责任区域内的传染病预防工作，承担医疗活动中与医院感染有关的危险因素监测、安全防护、消毒和医疗废物处置工作，切断传染病在医疗机构的传播途径。

(4)加强传染病防治方面的生物安全工作：《传染病防治法》第二十二条规定，疾病预防控制机构、医疗机构和从事致病性微生物实验的单位，应当符合国家规定的条件和技术标准，建立严格的监督管理制度，对传染病病原体样本按照规定的措施实行严格监督管理，严防传染病病原体的实验室感染和病原微生物的扩散。第二十六条规定，国家建立传染病菌种、毒种库。对传染病菌种、毒种和传染病检测样本的采集、保藏、携带、运输和使用实行分类管理，建立健全严格的管理制度。对可能导致甲类传染病传播的以及国务院卫生行政部门规定的菌种、毒种和传染病检测样本，确需采集、保藏、携带、运输和使用的，须经省级以上人民政府卫生行政部门批准，具体办法由国务院制定。

3．制定和完善传染病疫情报告、通报和公布制度 为了解决实践中疫情报告不及时、传染病防治专业人员获取信息不畅通、掌握疫情信息的有关主管部门和单位沟通不够等问题，《传染病防治法》在修订中对传染病疫情报告和公布制度作了完善，并新设立了传染病疫情信息通报制度。

(1)明确了不明原因传染病需报告：1989年版的《传染病防治法》中仅规定了对于甲类、乙类和监测区域内的丙类传染病，医疗卫生机构及其工作人员必须按照规定的时限和途径进行报告，这实际上是将信息报告的范围限定在法定传染病的范畴内。然而SARS的发生，提醒我们信息报告的范围限定过于狭窄，将使我们在面临新发传染病的时候束手无策，因此修订后的《传染病防治法》扩大了信息报告的适用范畴，涵盖了不明原因传染病和非法定传染病的报告。该法第三十条规定，疾控、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现法定传染病疫情、其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当按照规定内容、程序、方式和时限报告。自此，原因不明新发传染病的信息报告具有了明确的法律依据。

(2)规定传染病疫情报告遵循属地原则：《传染病防治法》第三十至三十三条规定：疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现该法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。军队医疗机构向社会公众提供医疗服务，发现前款规定的传染病疫情时，应当按照国务院卫生行政部门的规定报告。任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。港口、机场、铁路疾病预防控制机构以及国境卫生检疫机关发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应当按照国家有关规定立即向国境口岸所在地的疾病预防控制机构或者所在地县级以上地方人民政府卫生行政部门报告并互相通报。

疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。疾病预防控制机构应当设立或者指定专门的部门、人员负责传染病疫情信息管理工作，及时对疫情报告进行核实、分析。

(3)增加了传染病疫情通报制度：《传染病防治法》第三十四至三十六条具体规定了需要互相通报的机构和部门：如县级以上地方人民政府卫生行政主管部门和本行政区域内的疾病预防控制机构、医疗机构间；卫生行政主管部门和政府有关主管部门间；动物防疫机构和疾病预防控制机构间等。

(4)规范传染病疫情公布制度：《传染病防治法》第三十八条规定，国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。

传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。

4．明确不同机构的传染病控制措施 为进一步明确界定医疗机构和疾病预防控制机构在传染病控制中的职责，规范政府及其有关主管部门采取控制措施的行为，修订的《传染病防治法》分别针对不同情况，对医疗机构、疾病预防控制机构、政府及其有关主管部门采取的传染病控制措施作了规定。

第一，《传染病防治法》在第三十九和四十条明确规定了医疗机构和疾病预防控制机构发现传染病疫情时，应当及时采取医学观察、隔离治疗、医学干预以及对被污染的场所实施严格卫生处理等措施。

第二，《传染病防治法》第四十一至四十四条规定了县级以上人民政府在传染病暴发、流行时及时采取控制措施，包括：组织有关单位对病人进行隔离治疗、保护饮用水源等，经报上一级政府决定，可以采取封闭有关场所的措施等，以及政府及其有关主管部门采取限制公民权利的控制措施的条件、程序，以保护公民合法权益。

5．对传染病医疗救治提出明确要求 医疗救治是传染病防治体系中的重要组成部分。针对一些地方传染病救治能力较弱，一些医疗机构的建筑设计、服务流程不符合传染病防治要求，不少医疗机构在传染病救治过程中不同程度地存在对患者相互推诿、对传染病诊治不及时、控制不得力等问题，修订的《传染病防治法》设专章，从以下几方面对传染病的医疗救治制度作了规定。

第一，县级以上人民政府应当加强和完善传染病医疗救治服务网络建设，提高传染病医疗救治能力。

第二，医疗机构的基本标准、建筑设计和服务流程应当符合传染病防治的要求。

第三，医疗机构应当对传染病病人提供医疗救护和现场救援；开展对传染病病人的预检、分诊工作；经诊断为传染病病人的，医疗机构应当及时救治；不具备救治条件和能力的，应当按照规定转诊至具备相应传染病救治条件和能力的医疗机构；具备相应传染病救治条件和能力的医疗机构应当接诊治疗，不得拒绝救治。同时，对医疗机构接诊、救治、转诊传染病病人的病历资料的收集和保管作出规定。

6．明确规定传染病防治的财政支持 长期以来，由于经费不足，疾病预防控制机构将部分精力用于“创收”，致使其功能错位、不到位，影响疾病预防控制能力的提高；一些传染病病人由于经济困难不能得到及时、有效、规范的治疗，成为新的传染源。为了进一步体现政府公共服务职能，保障传染病防治工作落到实处，修订的《传染病防治法》明确规定了传染病防治的财政支持措施：

第一，《传染病防治法》第六十条规定，县级以上地方人民政府按照本级政府职责负责本行政区域内传染病预防、控制、监督工作的经费。省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域内传染病流行趋势，确定传染病预防、控制、监测、预警、监督检查等项目，并保障项目的实施经费。国务院卫生主管部门会同国务院有关主管部门，根据传染病流行趋势，确定全国传染病预防、控制、监测、预警、监督检查等项目，中央财政对困难地区实施重大传染病防治项目给予补助。

第二，《传染病防治法》第六十二条规定，国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用。具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院财政部门等部门制定。

此次《传染病防治法》的修订堪称大修，增加了很多此前没有的条款并对一些此前已有但比较原则的条款做了具体的细化。新时期的传染病防控形势，特别是在应对SARS的战役中汲取的经验和教训提醒我们面对传染病防控工作，应从理念、制度到具体措施等方面进行革新与完善。SARS后，中国卫生应急体系得以建立并逐步完善，而对于传染病的防控，特别是对那部分可能演变为突发公共卫生事件的传染病的预防与应对，在《传染病防治法》修订过程中得到细化和完善，可以说是中国卫生应急法制建设中的又一力作，对推动中国卫生应急法律体系的完善起到了不容忽视的作用。

（四）其他法律

除上文已经具体述及的《突发事件应对法》、《传染病防治法》之外，2003年SARS之后，新制定和修订的与卫生应急工作高度相关的法律有：《放射性污染防治法》、《食品安全法》、《国境卫生检疫法》、《职业病防治法》。

《放射性污染防治法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2003年6月28日通过，并自2003年10月1日起施行。放射性污染事故，可能给公众生命健康带来严重危害，作为规制此类事件的专门性法律，《放射性污染防治法》对放射性污染防治的监督管理、核设施的放射性污染防治、核技术利用的放射性污染防治、铀(钍) 矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治以及放射性废物管理等内容作出了明确规定。该法是处理放射性污染事故，预防和减轻放射事故对公众生命和健康造成的损害的重要法律依据。

《食品安全法》经过长达五年的起草和完善，由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2009年2月28日通过，并自2009年6月1日起施行。《食品安全法》以食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验等章节的详细规定来有效规制食物中毒事件的发生，并以第七章“食品安全事故处置”专章详细对食品安全事故的应对措施进行了规定。该章对食品安全事故应急预案与处置方案的制定、食品安全事故的报告和通报、食品安全事故处置的具体措施等内容做了明确的规定。《食品安全法》的出台，标志着急性食物中毒类突发公共卫生事件的处置有了法律层级的权威依据。

新修订的《国境卫生检疫法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2007年12月29日通过，并自公布之日起施行。《国境卫生检疫法》总则中明确说明，该法是防止传染病由国外传入或者国内传出，实施国境卫生检疫保护人民健康的重要法律。《国境卫生检疫法》对出入境的交通工具、人员及货物等的检疫措施、传染病监测、卫生监督等作出了明确规定。《国境卫生检疫法》是有效预防和控制突发公共卫生事件跨境转移的重要法律依据。

《职业病防治法》最初制定于2001年，2011年12月31日由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了其修订版，新修订的《职业病防治法》自公布之日起施行。《职业病防治法》是以预防、控制和消除职业危害，防治职业病，保护劳动者健康及其相关利益，促进经济社会发展为立法目的的。因此其对职业危害的前期预防、劳动过程中的防护与管理、职业病诊断与职业病病人权利保障等内容作出了明确规定。《职业病防治法》是预防和应对急性职业中毒类突发公共卫生事件的重要法律依据。

二、行政法规

在中国卫生应急法律体系中的行政法规这个层级，除了前面我们已经详细述及的《条例》之外，尚有用以规制重大传染病疫情类突发公共卫生事件的《医疗废物管理条例》、《疫苗流通和预防接种管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《公共场所卫生管理条例》、《学校卫生工作条例》和《国内交通卫生检疫条例》；用以规制急性食物中毒类突发公共卫生事件的《食品安全法实施条例》；用以规制核和辐射事故类突发公共卫生事件的《放射性废物安全管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《核电厂核事故应急管理条例》等。上述行政法规分别对各自对应类别的突发公共卫生事件的预防与准备、监测预警、应对、善后措施等方面进行了具体规定。行政法规介于法律和规章之间，效力层级较高，它的作用是对已经制定的法律进行细化和对尚未制定法律的事项作出具体的规定，我国上述关于突发公共卫生事件的总体性或专门性的行政法规，为我国卫生应急体系的建设提供了法律依据，是推进我国卫生应急能力建设的重要力量。

三、部门规章、地方性法规、地方政府规章

2003年SARS之后，卫生行政部门制定了数量众多的有关突发公共卫生事件防范与应对的部门规章，如《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》、《突发公共卫生事件交通应急规定》、《人间传染的病原微生物菌( 毒) 种保藏机构管理办法》、《人间传染性高致病性病原微生物实验室和实验活动生物安全审批管理办法》、《可感染人类的高致病性病原微生物菌(毒)种或样本运输管理规定》、《传染病病人或疑似传染病病人尸体解剖查验规定》、《医疗机构传染病预检分诊管理办法》、《传染性非典型肺炎防治管理办法》，上述新制定的规章与此前已制定的《灾害事故医疗救援工作管理办法》、《放射事故管理规定》、《核事故医学应急管理规定》、《食物中毒事故处理办法》、《职业病危害事故调查处理办法》、34《鼠疫地区捕猎和处理旱獭卫生管理办法》等共同构成了分类清晰、内容全面的突发公共卫生事件应对的部门规章体系。

在上述部门规章体系中有两项规章名称中含有“突发公共卫生事件”字样，即《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》和《突发公共卫生事件交通应急规定》。这两项规章是在2003年行政法规《条例》出台基础之上，分别针对突发公共卫生事件的信息报告和突发公共卫生事件处置交通应急工作作出的更为细化和具体的规定。

2003年11月开始实施的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》从疫情监测和信息报告与管理的责任主体及其具体职责、法定报告情形、方式、途径、时限、报告事项调查核实、信息的管理与通报等内容作出了明确规定。该《管理办法》在《条例》对信息报告方式和时限等规定的基础上，进一步明确和细化了突发公共卫生事件的信息报告的相关问题，与之前的规定相比更具体更具有可操作性，如明确规定了责任报告人和单位向专业信息管理机构报告的时限不得超过2小时，再如在属地卫生行政部门向上级卫生行政部门和本级政府报告的环节中增加了“现场调查确认”的程序。《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》对信息报告途径和时限的具体规定参见图2-2。

卫生部与交通部于2003年11月联合签署的《突发公共卫生事件交通应急规定》旨在防止重大传染病疫情通过车辆、船舶及其乘运人员、货物传播流行，保障旅客身体健康与生命安全，保证突发公共卫生事件应急物资及时运输。该《规定》对交通应急预案的制定、管理与启动、运力储备与风险防范、应急信息报告、应急处理、交通应急保障、紧急运输等内容作出了明确的规定。

此外，全国众多省、自治区、直辖市以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定了数量众多的有关突发公共卫生事件的地方性法规，如《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》、《江苏省实施〈中华人民共和国传染病防治法〉办法》、《黑龙江省食品安全条例》等。

同时，全国众多省、自治区、直辖市以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市人民政府在不与宪法、法律、行政法规、本地区地方性法规相抵触的前提下制定了数量众多的有关突发公共卫生事件的地方政府规章，如《河南省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》、《浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法》等。

四、技术方案、标准等规范性文件

自2003年SARS之后，中国卫生应急体系建设从提出设想、具体规划、初具规模再到不断取得新成就，在十年间卫生应急工作的开展中卫生应急法制建设是一条主线，卫生应急具体工作围绕法律法规等的规定而进行，始终沿着法制轨道向前迈进。伴随《突发事件应对法》、《条例》等法律法规的制定，以及《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》等一系列法律法规的修订，为更好地执行上述法律规范、明确具体地将突发公共卫生事件应对各项工作的规定落到实处，卫生行政部门还制定了数量众多的技术方案、标准等规范性文件。

2007年9月25日《全国卫生部门卫生应急管理工作规范》出台，这部规范涉及全国从中央到地方各级卫生行政部门以及疾病预防控制机构、医疗机构、卫生监督机构、采供血机构等参与卫生应急管理工作的部门，《规范》对上述各级各类部门在卫生应急工作各个环节中的具体职责以及相互之间的协调配合机制等进行了详细而明确的规定，成为指导上述机构进行卫生应急管理工作的基本规范。目前，分部门的工作规范，如分别针对疾病预防控制机构、医疗机构和卫生监督机构等的卫生应急工作规范也正在制定之中，并已经多轮讨论修订趋于成熟，其正式出台指导实践已指日可待。

为做好卫生应急中的联防联控工作，卫生部先后出台了若干有关建立合作机制的相关文件，如《卫生部办公厅关于建立多部门突发公共卫生事件应急协调机制的通知》、《卫生部农业部关于人畜共患传染病防治合作机制》、《卫生部、中国气象局应对气象条件引发公共卫生安全问题的合作机制》、《军地突发公共卫生事件应急处置合作机制》等。

此外，针对卫生应急工作中的物资储备、人员培训、信息报告以及新闻宣传等环节，卫生部先后制定了《卫生应急队伍装备参考目录(试行)》、《全国卫生应急工作培训大纲》、《国家救灾防病信息报告管理规范(试行)》、《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》等规范性文件，对具体问题加以规制。

2010年卫生部和发展改革委以卫应急发［2010］57号文件发布了《关于加快突发公共事件卫生应急体系建设和发展的指导意见》。该《指导意见》指出，卫生应急体系是国家应急体系的重要组成部分，承担着有效应对和处置突发公共卫生事件、开展突发公共事件紧急医学救援、维护群众生命安全和经济社会稳定的重要使命。《指导意见》就进一步加强卫生应急体系建设、加快提升卫生应急能力提出，应提高认识，扎实推进卫生应急体系建设和发展，并进一步明确指导思想和基本原则，提出总体目标，即到2015年，建立并完善“一支队伍、一套机制和五个系统”，即建立应对各类突发事件的专业化卫生应急队伍，健全工作机制，完善应急的组织管理、指挥决策、监测预警、物资储备和调运、科技支撑五个系统。形成统一指挥、布局合理、反应灵敏、运转高效、保障有力的突发公共事件卫生应急体系，卫生应急管理综合能力显著提高，能够满足预防准备、监测预警、应急处置和恢复评估的需要。同时，《指导意见》还明确了卫生应急体系建设的九项重点任务：即加强和完善现有突发公共事件卫生应急体系、健全卫生应急管理和指挥决策系统、强化卫生应急队伍及其能力建设、完善卫生应急预案和工作规范、加强突发公共卫生事件监测预警和实验室检测能力建设、建立健全全国紧急医学救援网络、进一步完善卫生应急物资储备和调运系统、建立完善卫生应急科研支36撑系统、推进卫生应急综合示范县(区)建设。《指导意见》的发布为十二五期间卫生应急体系建设和卫生应急能力提升指明了方向。

与此同时，按照不同类别的突发公共卫生事件，卫生部单独以及会同其他部委制定了一系列防控应对工作的规范、方案和标准，为推动和加强各项工作也发布了很多通知文件，下表选取一些具有代表性的规范性文件和部委发文加以列举，见表2-1：

此外，卫生部还针对各类突发公共卫生事件制定了应急处理标准流程，种类涉及急性传染病类(人间鼠疫、霍乱、SARS和人禽流感、不明原因肺炎、肺炭疽)、中毒类( 化学中毒、经口摄入中毒、吸入中毒)、核事故和突发放射事件类(核事故、突发放射事件)、自然灾害类以及群体性不明原因疾病类事件。

自2003年SARS期间《条例》迅速出台以来，十年间中国已经形成了以《条例》为核心、以《突发事件应对法》为纲领，以数量众多的与卫生应急工作相关的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及技术方案、标准等规范组成的卫生应急法律制度体系，这一法律制度体系的形成，标志着中国卫生应急工作走上了法制化道路，应急处置工作中“依法行政”和“保障公民权利”等基本原则和法制观念得到了彰显，卫生应急工作沿着依法、科学的道路行进。然而，在我们肯定十年间卫生应急法制建设成果的同时，也必须客观地意识到由于法律制度先天的滞后性以及十年间卫生应急工作的迅速发展，卫生应急法制体系也渐渐显露出一些有待改进的地方，值得我们予以重视，在此仅列举较具代表性的几个方面。

第一，《条例》内容需完善。《条例》出台的背景和原因是要迅速解决SARS应对工作中面临的无法可依的棘手问题，因此有关“事件应对处置”的规定在《条例》中占有较大篇幅，是《条例》的核心内容。虽然《条例》也在“应急准备”、“应急保障”等方面列举了一些举措，但与上述有关事件处置部分相比而言，无论从条款数量或从内容的具体程度而言，都有着显著的差别。近年来，“预防为主”、“全过程关注”已经成为卫生应急工作的重要理念，因此有关前期预防、各类财政和制度保障以及后期的总结评估和善后处理等内容，也应当在《条例》中有更为详尽的表述。

第二，《条例》的传染病色彩需淡化。《条例》是在应对SARS的紧急情况下出台的，通观全篇，其为数不少的条款都散透着一股浓烈的传染病防控特有气息，这与《条例》名称中的核心词“突发公共卫生事件”是不能完全相符合的。因此在对其进行修订的过程中，要跳出“传染病”的局限领域，适当增加各类突发公共卫生事件普遍适用的条款与规定，发挥《条例》对所有类别突发公共卫生事件的指导作用。

第三，现有法律法规具体内容应统一。现有卫生应急法律、法规、规章等规范中由于出台时间的前后有别，因此有时会出现对一个具体问题，几个规范中规定的内容不一致的情况。特别是在即使适用了“上位法优于下位法”、“特别法优于普通法”等一般法律适用规则后也无从解决的问题时，往往较为棘手。如《传染病防治法》、《条例》、《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》等法律法规和规范之间，以及其与《国家突发公共卫生事件应急预案》等预案、政策之间有关信息报告途径和时限的具体要求有待统一。

第四，《国际卫生条例(2005)》内容应逐步纳入国内法。《国际卫生条例(2005)》自2007年在中国开始实施以来，为履行好国际义务我们进行了很多项工作，其中也包括按照《条例》内容修订相应的国内法。《传染病防治法》、《条例》等卫生应急核心法律法规大多出台于《国际卫生条例(2005)》实施之前，因此将《国际卫生条例(2005)》的具体要求转化为国内法的工作应当继续深入地进行。《国际卫生条例(2005)》在核心能力方面针对国家层面、中层和基层分别提出了有区别的建设重点，如基层发现问题和上报问题的能力、中层评估问题与采取初步措施的能力、国家层面报告和采取控制措施的能力等，在中国的卫生应急立法中可依据《国际卫生条例(2005)》中“区别对待”的思路，对不同层级提出不同的要求，将卫生应急职责进行科学细化。