第三节 国际卫生条例

一、出台背景和主要内容

2005年5月23日第58届世界卫生大会通过了《国际卫生条例(2005)》( International Health Regulation, IHR)，中国是该条约的缔约国之一。2007年6月15日《国际卫生条例(2005)》开始对包括中国在内的191个缔约国生效。中国政府决定，《国际卫生条例(2005)》适用于包括香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省在内的中华人民共和国全境。

1951年在第四届世界卫生大会上通过了《国际公共卫生条约》,1969年在第二十二届世界卫生大会上对《国际公共卫生条约》进行了修订补充，更名为《国际卫生条例》，即《国际卫生条例(2005)》的前身。自1995年开始了对1969年版的《国际卫生条例》长达十年的修订工作，2005年修订后的《国际卫生条例(2005)》正式出台。

《国际卫生条例(2005)》是在应对传染病的全球新形势下，特别是人类经历了与SARS、禽流感等新发传染病的对抗之后，在总结了应对经验和教训的基础上形成的国际公共卫生规范。中国作为该条例的缔约国，承诺遵守该条约各项条款的约束，并将通过直接遵守《国际卫生条例(2005)》约定和按照《国际卫生条例(2005)》规定制定和修订国内法的方式，实现《国际卫生条例(2005)》在中国的适用，履行作为《国际卫生条例(2005)》缔约国的各项义务。

《国际卫生条例(2005)》给缔约国在突发公共卫生事件国际联防联控方面提出了新的要求，这些要求已经并将继续在中国卫生应急工作中产生重要影响，这些新要求体现在：

1．拓宽视野、扩大关注1969版的《国际卫生条例》关注的焦点集中在传染病的跨境转移，且聚焦于鼠疫、霍乱、黄热病三种检疫传染病。《国际卫生条例(2005)》则明显拓宽了关注的视野，将关注对象锁定于《国际卫生条例(2005)》创设的一个崭新概念——“国际关注的突发公共卫生事件”。

《国际卫生条例(2005)》所称的“国际关注的突发公共卫生事件”，是指根据《国际卫生条例(2005)》规定所确定的不同寻常的事件：(一) 通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险；以及(二)可能需要采取协调一致的国际应对措施。如何确定哪些事件构成国际关注的突发公共卫生事件，《国际卫生条例(2005)》附件2为缔约国提供了“评估和通报可能构成国际关注的突发公共卫生事件的决策文件”。

2．关口前移、重心下沉1969版的《国际卫生条例》以及过去几十年间国际社会在防止传染病的跨境转移上主要采用“加强国境卫生检疫能力、将传染病挡在国门之外”的理念和相关做法。新世纪的传染病发展形势告诉人类传统的以“挡和堵”为主要措施的传染病国际防控策略已经越来越不能适应形势的需要了，因此《国际卫生条例(2005)》根据实践发展的需要，提出了加强缔约国发现、应对突发公共卫生事件的核心能力，将对突发公共卫生事件的跨境转移的防控提前至缔约国的基层、中层和国家层面的能力建设和加强环节。

《国际卫生条例(2005)》用附件1明确提出了对缔约国各层级和口岸核心能力的具体要求，内容包括：缔约国应该利用现有的国家机构和资源，满足本条例规定的核心能力要求，包括以下方面：①监测、报告、通报、核实、应对和合作活动；②指定机场、港口和陆路口岸的活动。对缔约国监测和应对核心能力分层提出明确要求：①社区层面和(或) 基层要加强发现事件信息、报告信息和立即采取初步控制措施的能力；②中层层面要加强确认上报的信息、支持基层或协助基层采取额外控制措施的能力，以及评估事件和向国家层面报告的能力；③国家层面要加强在48小时内评估事件并确定是否需由国家归口单位通报WHO的能力。

《国际卫生条例(2005)》提出了“国际关注的突发公共卫生事件”的新概念，同时也提出防控突发公共卫生事件跨境转移的国际联防联控新举措等，是国际社会应对突发公共卫生事件的重要规范，同时也是中国国内卫生应急法律体系的有益补充，作为缔约国中国将遵守承诺，履行《国际卫生条例(2005)》赋予的各项义务，并以《国际卫生条例(2005)》的主要理念和措施为指导，进一步完善中国卫生应急的法制建设。

二、中国推动《国际卫生条例(2005)》核心能力建设的举措

《国际卫生条例(2005)》在其附件1中明确规定了对各缔约国有关监测和应对的核心能力要求，同时，根据该《条例》第五条第一款的要求，各缔约国应在《国际卫生条例(2005)》在本国生效后五年内，尽快发展、加强和保持其发现、评估、通报和报告事件的能力，也就是上述附件1所要求的核心能力。因此，可以说《国际卫生条例(2005)》对各缔约国监测和应对核心能力的内容以及达到该能力的时限提出了明确具体的要求。

为履行《国际卫生条例(2005)》赋予缔约国的义务，尽快发展和提高中国应对国际关注的突发公共卫生事件的核心能力，2008年作为中国《国际卫生条例(2005)》实施国家归口单位的卫生部卫生应急办公室开始组织力量研发制定中国实施《国际卫生条例(2005)》核心能力的评估指标，以此作为核心能力建设的规范化评估工具。受卫生部卫生应急办公室的委托，北京大学卫生应急管理研究中心承担了上述指标的研发工作。2010年4月，在经过了多轮研讨、修订之后，中国实施《国际卫生条例(2005)》核心能力评估标准正式诞生，此套标准依照《国际卫生条例(2005)》提出的对国家、中层、基层几个不同层面监测和应对核心能力应有所区别的基本原则，分别设计了针对省级、地市级和县级的核心能力评估工具，在各层级分别以本级卫生行政部门为被评估主体，同时结合对疾控、监督、医疗机构等医疗卫生单位的能力评估，从而通过评估全面了解和掌握本级监测和应对核心能力的整体情况。在内容上，依照《国际卫生条例(2005)》对监测和应对核心能力的要求，此套标准的考评内容主要包括监测、应对、风险沟通、准备、感染控制、实验室能力、物资和经费支持几个方面。

为充分了解和掌握中国各层级实施《国际卫生条例(2005)》核心能力的现状，进一步发现《国际卫生条例(2005)》实施中存在的问题，以有的放矢地制定核心能力建设的策略，自2012年11月开始，卫生部卫生应急办公室应用上述前期开发的《国际卫生条例(2005)》实施核心能力评估标准，对从中国东、中、西部省份中抽取出来的福建、广东、黑龙江、河南、广西、重庆、陕西7个省份分别进行了核心能力的函调和现场调查。此次调查收集到了大量数据，通过数据分析和现场的实地调研，将有助于全面掌握中国实施《国际卫生条例(2005)》核心能力的现状，特别是对于省、地市和县级各级目前能力现状与《国际卫生条例(2005)》要求的能力水平之间的差距、改进方向和措施等方面，将有助于决策部门得到清晰的认识和作出正确的判断。

2012年6月15日是《国际卫生条例(2005)》在中国生效五周年的日子，也是《国际卫生条例(2005)》要求的各缔约国发展、加强和保持其发现、评估、通报和报告事件的能力的第一个五年期限到来的日子。在综合考虑和客观评估了中国核心能力的前提下，中国向WHO 40提出了延期两年达标的申请并获得了批准。为加强沟通协作、更高效地在两年延长期内实现《国际卫生条例(2005)》所要求的核心能力，卫生计生委、环境保护部、农业部、质检总局、安全监管总局、食品药品监管总局、林业局、国防科工委八个部委联合拟定了《关于切实履行〈国际卫生条例(2005)〉加快推进公共卫生应急核心能力建设的指导意见》(下称“《指导意见》”)并向国务院报请批准，国务院同意并于2013年7月24日向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、直属机构转发了该文件。

该《指导意见》要求各级政府、国务院各部门和各直属机构应当充分认识加强公共卫生应急核心能力建设的重要性和紧迫性，要求各级各部门充分认识到中国当前在实验室检测、口岸卫生、应急处置能力以及人畜共患病、食品药品安全和化学性事件防控等方面与《条例》要求仍存在着一定的差距。因此，《指导意见》也明确地提出了针对上述几个薄弱环节的建设目标和具体任务，并提出要通过加强组织领导、加强监督检查、建立长效机制等措施保障核心能力建设工作的顺利开展。

(杨健)