第三章 卫生应急管理体制初步形成

第一节 概述

卫生应急管理体制是指为了预防和减少突发公共卫生事件的发生，控制、减轻和消除突发公共卫生事件引起的严重社会危害，保护人民生命健康，维护国家安全，而建立起来的以政府为核心，社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人甚至国际社会共同参与的有机体。总体而言，卫生应急管理体制是一个开放的体系，同时可针对不同类型和不同级别的突发公共卫生事件，快速灵活地构建相应恰当的管理体制，确定各自的职权关系，将卫生系统内部的纵向关系和卫生与其他部门的横向关系有机地联系起来，保证卫生应急体系有效运转。

一、2003年前的建设背景

新中国成立后我国就建立了全国的卫生行政管理部门体系，并组织建立了卫生防疫专业组织管理体系，采取“预防为主”的卫生方针，公共卫生事业取得了飞跃发展。但当时没有专门的卫生应急机构、人员，卫生应急工作是以“临时灭火”的模式开展的。例如某地发生传染病事件，则先由卫生行政部门负责领导医疗卫生机构开展疫情调查处置工作；当疫情无法控制以后，则在报请当地政府负责人(或分管负责人)组织疫情控制领导小组，以政治动员模式控制疫情；或者直接请上级卫生行政部门负责疫情控制工作。

（一）卫生行政管理部门

中华人民共和国成立初期，中国政府就注重卫生体系的建设。中央政府设置了卫生部，各省、地(市)、县级政府都设置了卫生行政部门，设置有医政、药政、卫生防疫等部门，负责管理辖区内的卫生工作。但其中未专门设置卫生应急管理部门。

（二）卫生防疫专业机构

1949年，参照前苏联的经验和做法，东北原中长铁路管理局首先成立卫生防疫站。此后部分省、市建立各级防疫站。截至1952年底，全国建立各级、各类卫生防疫站147个，各类专科防治站(所)188个，共有卫生防疫人员20504人，其中卫生专业人员19750人。

1953年1月中央人民政府政务院(即1954年以后的“国务院”)第167次会议正式批准全国建设卫生防疫站体系。卫生防疫站的机构最初通常设置三大科：卫生防疫科、化验科和消毒科。

1964年，卫生部颁发《卫生防疫站工作试行条例》，明确规定卫生防疫站为卫生事业单42位，确定卫生防疫站的组织机构设置和人员编制。

1979年，卫生部颁发《全国卫生防疫站工作条例》；同年，卫生部、财政部、国家劳动局联合下发《卫生防疫人员实行卫生防疫津贴的规定》。1980年，国家编委和卫生部联合下发《各级卫生防疫站组织编制的规定》。卫生防疫体系重新得到发展。

1983年，为了提高全国卫生防疫工作水平，我国组建了“中国预防医学中心”。1986年1月，中国预防医学中心改名为“中国预防医学科学院”。

到1985年底全国已建立各级、各类卫生防疫站3410个，比1965年增加了911个，专业( 站)1566个，比1965年增加了744个。卫生防疫人员增至194829人，比1965年增加117650人，其中卫生技术人员增加了87821人，卫生防疫工作力量得到了显著增强。初步形成了从中央到地方的联系紧密的业务技术服务、信息沟通和网络系统。

但1978年改革开放全面推开后，随着市场化浪潮，公共卫生机构能力又再次被边缘化。我国政府对卫生支出的经费大约仅占国内生产总值(GDP)的2%:2000年WHO对191个会员国卫生系统绩效评估，中国人均卫生经费投入排在倒数第4位。卫生防疫机构开展公共卫生服务活动经费严重不足，有的甚至连职工的工资都难以保证，大量的公共卫生专业人才流失。

（三）2001—2003年疾病预防控制机构改革

1997年1月15日，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》要求各级政府对公共卫生和预防保健工作全面负责，加强预防保健机构的建设，给予必要的投入，对重大疾病的预防和控制工作要保证必需的资金。2000年国务院发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》。

2001年4月，卫生部发布了《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，正式要求成立国家、省级、计划单列市/地市级和县级疾控中心。各地方原有的防疫站一分为二：卫生监督所(局)和疾控中心，分别行使卫生监督与公共卫生技术服务的职能。

2002年1月23日，中国疾控中心正式挂牌，新成立的中国疾控中心设立了疾病预防控制与应急处理办公室。该部门的设置，该部门成立，标志着我国在疾病预防控制专业机构中首次有了国家级卫生应急的专业部门。

（四）2003年前我国卫生应急管理体制的主要特点

2003年以前，我国普遍没有把应对突发事件作为日常工作的一个部分，往往是出现突发事件后根据事件初步情况，由主要相关部门临时负责处置。绝大多数行政部门没有卫生应急工作的日常管理机构，医疗卫生专业技术机构也没有专门的卫生应急处理的部门和专职队伍，没有专门的专家咨询委员会，也没有分管应急工作的领导。

在各级卫生行政部门和卫生专业技术机构，只有兼管的责任部门和人员负责卫生应急工作，各级卫生行政机构的疾控、医政、卫生监督、药政处室(科、股) 等部门都是卫生应急的相关责任部门，各级卫生防疫站的防疫科、消杀科、流病科、食品卫生科、环境卫生科、放射防护科、计划免疫科等业务科室是卫生应急的责任部门。这些部门的人员平时都从事自己业务范围的日常工作，没有专司应急之职的部门和岗位，没有独立完整的应急工作体系。一旦出现突发事件，根据初步情况，相关部门立即投入力量处置，在领导的指挥下，组织各有关部门应对突发事件。

尽管2003年以前我国基本没有设置专门的卫生应急机构或部门，但是各级政府和卫生行政部门、医疗、卫生机构对传染病暴发、中毒事件及灾后防病高度重视，政府通过政治动员，广泛发动群众，开展爱国卫生运动，及时采取各项公共卫生措施，也成功处置了多个突发公共卫生应急事件。

这种临时性的卫生应急管理体制模式，应对单一卫生方面的问题是有效的，既能做到分工明确，又能协调各方力量共同应对；但是突发公共卫生事件的应对已经超越了卫生系统的职权范围，具有综合性、复杂性和跨职权或地域范围的特点，由于缺乏综合性的应急管理机构，可能会因无专门应急机构而耽误迅速应对的最佳时机；即使某一突发公共卫生事件有相应的卫生系统的机构负责应对，但由于卫生系统无法协调其他部门予以协助，因而会造成控制不力的局面。无专门设置的卫生应急管理机构，无法开展有效的应急准备，以及无法进行持续的应对评估和事后改进。

（五）2003年SARS疫情中暴露出我国卫生应急管理体制的主要不足

2003年SARS疫情应对中，既往的临时性的卫生应急管理体制模式除了前述存在的问题之外，暴露出来最主要的问题表现为：①职能分工不清晰。SARS疫情发生早期，应急管理职权划分不够清晰，职责分工不够明确，造成在实践操作中常常出现部门间协调困难、行动衔接配合不到位等问题；其次是地方属地化管理的责任和授权不足，在应急实施中造成难于运行。②政府及部门信息沟通机制运转不畅。当时我国还存在应急信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范等问题，信息系统之间相互分割，缺乏互联互通和信息资源的共享。③社会参与制度化程度不高。SARS发生以前，我国对全社会的应急教育、培训、演练、救灾善款的募捐和社会志愿者参与应急救援等均无系统规范，缺乏具体设计和要求。

二、2003年以后我国卫生应急管理体制建设原则

按照《突发事件应对法》规定，我国建立了以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为原则的卫生应急管理体制，国家、省(区、市)、市、县( 区、市) 四级卫生应急管理，已初步形成以法治为基础，平时与战时、常态应急准备与非常态应急处置相结合的卫生应急管理体制。

（一）统一领导

在突发公共卫生事件应对处置的各项工作中，坚持由各级人民政府统一领导，成立应急指挥机构，对应对工作实行统一指挥。各有关部门在应急指挥机构的统一领导下，依照法律法规和规范性文件的规定，开展各项应对处置工作。突发公共卫生事件应急管理体制，从纵向看包括中央、省(自治区、直辖市)以及市、县政府的应急管理体制，下级服从上级的关系；从横向看包括突发公共卫生事件发生地的政府及各有关部门，形成相互配合，共同服务于指挥中枢的关系。保证了步调一致，行动一致。

（二）综合协调

加强了统一领导下的综合协调能力建设，首先明确了政府和卫生行政部门的职责。其次协调人力、物力、技术、信息等保障力量，形成了统一的突发公共卫生事件信息系44统、应急指挥系统、救援队伍系统、后勤支持系统等。最后协调各类突发公共卫生事件应对力量，形成“各部门协同配合、社会参与”的联动工作局面。保证了在突发公共卫生事件应对过程中，各种参与主体：政府及其部门、社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人甚至还有国际援助力量形成“反应灵敏、协调有序、运转高效的”应急机制。

（三）分级负责

根据各类突发公共卫生事件的性质、涉及的范围、造成的危害程度各不相同，由不同级别政府负责管理，实行分级负责。各级政府及其相关部门都有责任和义务做好突发公共卫生事件监测和预警工作。地方政府平时应当做好信息的收集、分析工作，定期向上级机关报告相关信息，对可能出现的突发公共卫生事件作出风险评估及预警。分级负责明确了各级政府在应对突发公共卫生事件中的责任，在突发公共卫生事件处置中发生了责任事故，造成严重损失的，必须追究政府有关部门主要领导和当事人的责任。对于在突发公共卫生事件应对中不履行职责，行政不作为，或者不按法定程序和规定采取措施应对、处置突发公共卫生事件的，要对其进行批评教育，直至对其必要的行政或法律责任追究。

我国根据突发公共卫生事件性质、危害程度和涉及范围，划分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大( Ⅲ级) 和一般( Ⅳ级) 四级。发生突发公共卫生事件时，事发地的县级、市(地)级、省级人民政府及其有关部门按照统一领导、分级负责的原则，做出相应级别应急反应，以有效控制事件，减少危害和影响。其中特别重大突发公共卫生事件(Ⅰ级)由国务院负责应急处理的统一领导和指挥，协调有关部门共同做好应对工作。

同时，突发公共卫生事件根据其成因和性质，划分为四类，即重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。根据不同类别突发公共卫生事件的性质和特点、事件的发展趋势等，由各级人民政府负责突发公共卫生事件应急处理的统一领导和指挥，各有关部门按照预案规定，在各自的职责范围内做好突发公共卫生事件应急处理的有关工作。

（四）属地管理

突发公共卫生事件发生地政府的迅速反应和正确有效应对，是有效遏制突发公共卫生事件发生、发展的关键。因此必须明确地方政府是发现突发公共卫生事件苗头、预防发生、首先应对、防止扩散的第一责任人，赋予其统一实施处置的权力。属地管理为主不排除上级政府及其有关部门对其工作的指导，也不能免除事发地政府及相关部门第一责任人的责任。

突发公共卫生事件涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以同时越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。

（五）机构常设

我国幅员辽阔，人口众多，地理气候复杂，正处在社会经济高速发展和变革时期，突发公共卫生事件频发。《突发事件应对法》规定，“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”。预防为主、预防与应急相结合的原则要求做好基础性的准备工作，包括应对突发公共卫生事件的监测、风险评估、组织准备、预案准备、机制准备、物资准备和能力准备，加强培训演练。因此各级卫生部门和专业机构设置应急管理常设机构是必要的。强调应急管理机构常设，并不排除特殊情况下，面对难以预料的重大突发事件时成立应急管理临时机构。