第四章 卫生应急机制不断健全

第一节 概述

在2003年抗击SARS疫情的过程中，人们深切地体会到，应对大规模突发公共卫生事件，单纯依靠卫生部门的技术力量是远远不够的，需要政府多个部门、各类社会组织、社区公众甚至相关国家和国际组织的共同努力和相互配合。然而，各部门之间依照何种规则和程序有效配合，共同开展工作；面对公众、媒体的关注，依据何种程序标准来确定信息发布的内容、方式，才能进行有效的风险沟通，达到信息透明、汇聚民心的效果；对参与卫生应急的各类组织和个人，如何进行激励和约束，如何评价卫生应急的效果等。在当时，这些问题基本无章可循，大大降低了决策效率和效果。总结应对SARS疫情的经验，并将这些经验以制度规范的方式确定下来，成为我国卫生应急机制建设的基础。

突发公共卫生事件应急机制建设是我国卫生应急体系建设的重要内容。其与卫生应急体制、卫生应急法制、卫生应急预案体系一起，共同构成了我国卫生应急体系的核心内容。十年中，各种应急机制在应对传染病疫情中，在自然灾害、事故灾难和社会安全事件的医学救援中，在大型活动的卫生保障中，发挥了巨大的作用，使应急管理的效果和效率都得到了很大的提升。同时，这些机制经过各类事件卫生应急的实践检验，也不断建立、发展和完善。

一、卫生应急机制的作用与特点

卫生应急机制是指以卫生应急相关法律法规为依据，卫生应急管理体制内各要素之间、卫生应急体系与其他各相关社会体系之间相互联系、相互作用的制度规定。它是将卫生应急管理程序化、规范化的过程，将经实践证明有效的卫生应急经验，以制度的方式固定下来，用于提高应急管理措施的针对性和适用性，减少随意性，从“人治”走向“法治”，在应对突发事件发生时，做到有序、科学、规范。

卫生应急机制建设是一个永恒的话题，它没有终点。回顾十年的建设经验，中国卫生应急机制经历了从模糊到清晰、从抽象到具体、从局部到全面、从相互独立到形成系统、从建立到逐步完善的发展历程，体现出鲜明的特点。

1．以卫生应急法律法规为依据《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《国食品安全法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，对卫生应急全过程的各个环节作出了法律规定，构建出卫生应急机制的原则框架。卫生应急机制建设是以这些原则框架为基本依据，结合卫生应急工作实际，将一些有效的工作机制以制度的方式固定下来，形成依法应急的具体规定。卫生应急机制同时也是卫生应急法规的重要来源。随着一些应急机制的有效性被实践证明，也促使其上升到法律层面，以更加稳定地发挥作用。

2．以卫生应急体制为基础 卫生应急体制确定了参与卫生应急的各类组织及相应职责，卫生应急机制则是对这些组织的相互关系和相互作用进行制度规定，以发挥卫生应急系统的综合效用。这一特点决定了机制的建立要与体制设计密切配合，各种机制互联互通、和谐配套，共同发挥作用。例如，单独建立起指挥决策机制是没有价值的，只有决策、执行、激励与制约、评价等机制协调配合，才能发挥卫生应急系统的作用。建立完善的机制，才能使卫生应急事业得到发展，不断满足新时期突发事件对卫生应急体系的要求。

3．卫生应急机制是一种制度规范，要求所有相关组织和个人遵守 卫生应急机制一旦形成，就成为相关组织和个人在应急工作中的制度规范，必须按照规范开展相关的工作。例如，由多个政府部门共同建立的突发事件信息沟通机制，不仅要求相关部门在突发事件时相互提供相关信息，并对提供信息的标准、时间、内容、方式等做事先规定，一旦满足标准，信息沟通机制自动启动，相关单位和部门便能按事先的约定获取相关信息。

4．卫生应急机制是经过实践检验证明有效的和较为固定的方法 卫生应急机制建设可来源于理论设想，但更多来源于应急工作实践，将广大卫生应急组织和个人在实践过程中总结的经验，以制度的方式固定下来，是机制建设的主要途径。卫生应急机制一旦建立，便将在一定时期内持续发挥作用，不会因为管理者的变动而变动。

二、卫生应急机制建设的内容

卫生应急机制是针对卫生应急工作所遇到的各种问题，在解决这些问题的过程中逐步建设、逐步发展和逐步完善的。

从SARS到人感染H5N1高致病性禽流感、手足口病、甲型H1N1流感、人感染H7N9禽流感，从汶川地震、玉树地震到芦山地震，从北京奥运会、上海世博会到广州亚运会、全运会，十年来，中国经历了各种突发公共卫生事件处置、突发事件的医学救援和大型活动的卫生保障。在应对各类突发事件的过程中，人们对卫生应急规律性的认识不断深入，理论研究与实践经验逐步积累，卫生应急机制经历了发现问题、解决问题、总结经验、建立机制和完善机制的过程。卫生应急机制涵盖许多方面，从单一角度对其进行描述，很难展现其全貌，需要从不同的角度观察各类应急组织及要素之间的相互联系、相互作用，才能反映出组织要素间的相互关系。以下从卫生应急组织、卫生应急资源、卫生应急过程和卫生应急关键环节四个方面，对卫生应急应机制进行概括(图4-1)。

1．卫生应急组织 突发公共卫生事件种类繁多、涉及面广泛，单纯依靠一个部门、一支队伍，往往难以应对，需要社会各方面的广泛参与，才能达到更好的效果，而各类组织间的有效协调和配合，是取得卫生应急效果的关键。通过制度规定，明确各类卫生应急组织在卫生应急中的责任、义务和权力，使卫生应急组织密切配合，共同发挥作用。

(1)联防联控机制：通过各种制度规定，确立在卫生应急过程中军地之间、政府相关部门之间、各类卫生机构之间的组织关系、职责权限、沟通方式等，以避免在卫生应急联合应对过程中的混乱和无序，提高应急的效果和效率。

(2)社会动员机制：明确社区、公众和第三方组织在卫生应急中的作用、地位、职能和义务，充分调动各种社会力量，发挥人民群众的积极性和创造性，关口前移，群防群控，提高卫生应急的总体水平。

(3)国际合作机制：众多突发公共卫生事件是不受国境限制的，一个国家往往难以应对全球性的重大事件。通过《国际卫生条例(2005)》等制度规定，明确各国在应对突发公共卫生事件中的责任和义务；通过与相关国家建立双边和多边的协作机制，规定在卫生应急过程中各国应承担的责任和义务，对有效预防和控制突发公共卫生事件的跨国传播起到关键性的作用。

2．卫生应急资源 卫生应急能力取决于卫生应急资源，包括与卫生应急相关的人、财、物、信息等，通过建立资源保障机制，及时提供卫生应急过程所需要的各种资源，才能保证应急效果。

3．卫生应急过程 卫生应急可分为预防、准备、响应和评估四个阶段，每个阶段的工作内容不同，涉及的单位和人员也不一样，需要对每个阶段的工作原则、内容、程序和责任进行事先的规定，以提高卫生应急的效果。

(1)事件预防阶段：“预防为主”是卫生应急的基本原则，通过建立风险评估机制，及时发现事件的苗头和征兆，评估事件发生的可能性和后果，采取有效的预防措施，以预防事件的发生。

(2)应急准备机制：卫生应急的效果主要取决于是否进行了充分而有效的准备，卫生应急预案、各种资源的储备及资金准备、应急队伍的建设及相应的培训演练、信息系统以及社区公众的宣传动员等，这些准备活动都需要在事件发生前进行。通过建立准备机制，对各项准备活动进行制度规定，明确准备过程中的责任和要求，使准备活动按计划、有步骤地有序开展，才能做到常备不懈。

(3)应急响应机制：事件一旦发生，则需要动员相应的应急资源，开展有效应对。应急响应机制就是事先对可能发生的事件进行充分的准备，将一些关键的响应活动以制度的方式固定下来，以提高应急的效果。

(4)事后评估机制：事件的恢复重建阶段涉及多项具体活动，如机构功能的恢复、人员的奖励与惩罚、工作总结、补偿与抚恤等，但其中一个关键性的工作是对事件应对的评估。建立事件应对的评估机制，用制度化的方式，对事后评估的内容、方法、步骤进行规定，有利于提高事后评估的客观性，对于总结经验和教训、提高应急能力、改进管理水平等，都具有重要价值。

4．卫生应急关键环节 根据以往的管理实践，卫生应急过程中有些关键点往往对卫生应急的效果起到决定性的作用，如风险评估、监测预警、决策指挥、风险沟通、激励奖惩等，通过事先对这些关键环节进行制度规范，可提高对复杂环境的适应性，进而提高应急效果。

卫生应急机制渗透到突发事件应对的各个方面，贯穿于应对过程的各个环节，卫生应急管理的科学化、规范化，就是对各个方面、各个环节的管理过程，进行事先的准备，将管理过程中的各种关系以制度化的方式确定下来，以便使应对管理有序进行。十年来，中国建立起多项卫生应急机制，本章仅对几个关键的机制进行简略介绍。