第二节 预防与应急准备机制
建立突发公共卫生事件应急机制，不能仅仅侧重于事件发生后的应急处置，更要立足于做好事件发生前的预防工作，建立健全预防与应急准备机制，预防为主，准备在先，是现代应急机制与传统危机管理模式的根本区别。
一、机制建设的背景
2003年的SARS疫情暴露出我国在突发公共卫生事件应急处置工作中存在信息不够灵敏、反应不够迅速、处置不够合理、体系不够完善、队伍不够健全、基础不够扎实等诸多问题。这些问题的实质是当时政府和相关部门在应对突发公共卫生事件时缺乏应有的预防与应急准备。
SARS危机后，我国又多次经历自然灾害、突发公共卫生事件、事故灾难等突发事件。2008年的“汶川地震”和“南方雪灾”、2010年的“玉树地震”和“舟曲泥石流”、2013年芦山地震和全国多地暴雨泥石流等自然灾害，2008年的“三鹿奶粉”重大食品安全事件，以及2004年的“禽流感”、2009年的“甲型H1N1流感”等突发公共卫生事件，这些突发事件的发生，不仅损失大、影响广、处置难度大，而且形成的原因也呈现出多样性和复杂性。长期的实践经验和教训告诉我们，建立完善的卫生应急预防与应急准备机制势在必行。政府已经清醒地认识到在处置各类突发事件时，仅仅依靠工作经验和管理者的个人能力，不足以达到预防事件发生和控制事件危害的目的。现代社会应对突发事件有其内在的规律，概括起来说，重要的一点就是要做到：“预防为主，常备不懈”，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。基于这种认识，卫生应急预防与应急准备机制显得尤为重要。
二、机制的主要内容
突发公共卫生事件预防与应急准备机制就是在事件发生前，应急管理相关机构为消除或者降低突发公共卫生事件发生可能性及其带来的危害性所采取的各种应急准备工作，即通过长期监测、调查研究、风险评估和预测预警等方法，充分认识突发公共卫生事件发生的规律。利用法律、行政、技术等手段，从源头上减少或消除事件发生诱因。当突发公共卫生事件发生不可避免时，提前做好应急准备工作，能够快速、高效地处置事件，从而减少事件所带来的危害性。预防与应急准备机制是建立和完善突发公共卫生事件应急机制的基础，也是有效应对突发公共卫生事件的重要保障，包括软件建设和硬件建设两方面内容。
（一）法制化管理与预案管理机制
法律、法规等是突发公共卫生事件应急管理的基本依据，制定预案可以增强应急决策的科学性，明确各应急处置单位的职责和任务，提出事件的预测和预警、应急处理技术和工作方案、预防和控制措施、应急物资与技术的储备、调度及专业队伍建设与培训工作等，确保在56突发公共卫生事件发生时，各部门能统一行动，各司其职，各负其责，迅速控制事态发展。为此，国家加大卫生应急法制化建设的步伐，形成预案管理机制。
1．法制化管理机制 卫生应急工作必须依法开展，应用相关法律法规来规范应急工作过程和个人、组织的行为。同时，应根据卫生应急工作的需要，及时制定和修订卫生应急法律、法规，将卫生应急工作中总结出的成熟的经验，以法律、法规的方式予以确立，以提高卫生应急法制化管理水平。2003年国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，以立法的形式对各级政府、有关部门、医疗卫生机构、社会公众在应对突发公共卫生事件中的权力、责任和义务作出了明确规定；2004年修订的《传染病防治法》、2007年实施的《突发事件应对法》等一系列法律法规，已初步形成了具有中国特色的、科学的、完整的突发公共卫生事件应急法律和法规体系。
法律法规是长期卫生应急工作经验的凝练，可在较长时期持续发挥作用，具有较强的稳定性；同时，它又需要根据卫生应急工作的实际需要和经济社会环境的变化，适时补充和修订，提高其适应性。
2．预案管理机制 突发公共卫生事件应对能力的提高，一个重要标准是看应急预案制定和管理水平，是否有预案是区别现代应急管理与传统应对模式的重要标志。2005年国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》、2006年国务院颁布的《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，这些总体预案、部门预案和各类专项预案、地方预案、单位预案一起，共同构成了我国突发公共卫生事件应急预案体系。“横向到边、纵向到底”的预案体系，对各级各类相关部门和单位进行了应急准备、响应、处置和恢复重建方面的规定，提高了应急准备的整体水平。与法律法规不同，预案需要具有动态适宜性，预案管理规定对其内容定期进行修订和补充，以适应不断变化的外部环境和社会需求。
法制化管理和预案管理机制，一方面需要建立、健全卫生应急法律和预案体系，使卫生应急工作有法可依，有章可循；另一方面需要对法律法规和预案进行适时的调整和完善，以充分发挥其规范作用。
（二）技术处置机制
在建立健全卫生应急预案体系的同时，按照“预防为主、科学规范、重点突出、实际可行”的原则，根据各类突发公共卫生事件的特点，各级政府卫生行政部门组织制定与修订各类突发公共卫生事件相关应急处置技术和工作方案，内容包括目的、原则、适应范围、调查处置程序、技术流程、操作要点、技术文书、总结评估和报告等，对急性传染病、中毒事件、群体性不明原因疾病、核和辐射事故以及自然灾害类事件的医疗救援、卫生防疫等进行技术规范，明确各类突发公共卫生事件的判定、响应、诊断、报告、处置等各环节的技术要求，对规范处置各类事件起到了技术指导作用。各地区、各行业、各单位以此为依据，结合本地区实际情况，进一步细化各级预案、制定单病种技术方案、使技术方案更具有目的性、针对性和可操作性，从而提高整体突发公共卫生事件应急处置能力。
（三）应急队伍建设机制
突发公共卫生事件的处置需要一批执行能力强、专业素质过硬的专业队伍。提前准备和培养具有战略眼光、科学决策能力、较强组织协调能力、良好沟通能力的应急专业队伍，是事件得以及时有效处置的关键。卫生应急队伍建设机制主要包括队伍管理机制、职能任务和组建机制。
1．管理机制 卫生应急队伍应按照“统一指挥、纪律严明、反应迅速、处置高效、平战结合、布局合理、立足国内、面向国际”的原则，根据地域和突发事件的特点，统筹建设和管理。
2．职能任务 专业应急队伍的主要任务是现场应急处置，其工作内容包括核实确认、现场流行病学调查、现场监测与样品采集、人群健康评价、控制措施制定、医疗救援、监督执法等。
3．组建机制 卫生应急队伍分为国家卫生应急队伍和地方卫生应急队伍。
按照《国家卫生应急队伍管理办法(试行)》，国家卫生应急队伍依托国家所属(管)医疗机构及省级卫生行政部门组建，包括紧急医学救援、突发急性传染病控制、突发中毒事件处置、核和辐射突发事件卫生应急四类。
地方卫生应急队伍建设坚持“专业化与社会化相结合，着力提高队伍的应急能力和社会参与程度；坚持立足实际、按需发展，兼顾政府财力和人力，充分依托现有资源，避免重复建设；坚持统筹规划、突出重点”的原则，可参照国家标准和相关建设意见，根据本地区卫生应急工作需要，按照重大灾害、传染病、中毒、核辐射等不同类别的突发事件，从疾病预防控制机构、医疗机构、卫生监督机构、医学高等院校和军队等相关单位，选择年富力强、具有实践经验的应急管理、现场流行病学调查与处置、医疗救治、实验室检测、卫生监督及相关应急保障等专业人员组成。同时，在临床医学、公共卫生、灾害管理学、法学等领域，选取一些具有一定专业学术地位、影响力和应对突发公共卫生事件处理经验丰富的专家，组成卫生应急专家库。
（四）培训演练机制
1．人员培训 应急专业人员的培养、培训、使用是提高突发公共卫生事件应急能力的关键。卫生应急队伍培训坚持“统一规划、分级负责、突出重点、分类培训、注重实效、提高能力”的原则，以提高卫生应急队伍素质和能力为核心，以专业机构人员为重点，积极开展卫生应急培训演练，加快培养一支结构合理、专业齐全、业务精湛、反应迅速、作风过硬的卫生应急队伍。
按照《全国卫生应急工作培训规划》的要求，应急培训应依托具备相应条件的现有医疗卫生机构和大专院校，建设国家和省、地市三级卫生应急培训演练中心，开展系统化、标准化的培训工作；分层分类培养卫生应急专业师资，满足常态化的培训工作需要；以培训卫生应急管理人员和卫生应急专业队伍为基础，以急需的指挥决策和专业技术骨干为重点，以基本理论、基本方法和基本技能为主要内容，分级分类开展。根据实际需要采取专题培训、理论授课和分组案例讨论、学术讲座、经验交流、专题研讨会、短期学习班等形式，充分利用视频、广播电视、远程教育等先进手段，辅以情景模拟、预案演练、案例分析等多种形式开展培训。做到集中培训与在岗培训相结合，现场处置培训与理论培训相结合，地区交流与出国培训相结合。
2．应急演练机制 仅有应急预案是不够的，只有针对应急预案进行充分的演练，才能在突发事件发生时充分发挥相应作用。应急演练是突发事件预防与准备的一项重要内容，它可以检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制和科普宣教，应急演练遵循“结合实际，合理定位；着眼实战、讲求实效；精心组织、确保安全；统筹规划、厉行节约”的原则，按照演练计划58进行。
为提高卫生应急演练效果，国家和地方卫生应急行政部门制定出各年度的卫生应急培训演练计划，按照“先单项后综合、先桌面后实战、循序渐进、时空有序”的原则，对应急演练的频次、模式、形式、时间、地点等进行合理规划，要求在准备应急演练时，重点从制定演练计划、设计演练方案、演练动员与培训以及应急演练保障四个方面展开，在演练结束后对应急演练的效果进行评价和总结；应从执行情况、预案的合理性与可操作性、应急指挥人员的指挥协调能力、参演人员的处置能力、演练所需设备的适用性、演练目标的实现情况、成本效益分析以及对完善预案的建议等方面，对整个卫生应急演练做出客观总结和评价。
（五）社会公众宣传教育机制
突发公共卫生事件发生前，根据监测和预警信息，尤其是在自然灾害频发以及传染病流行季节，充分利用广播、影视、报刊、网络、讲座等多种形式对社会公众广泛开展突发事件应急知识的宣传教育，普及预防与控制措施及卫生科普知识，指导群众以科学的行为和方式对待突发公共事件，群策、群防、群控，提高公众应对突发公共卫生事件的意识和能力。
（六）技术准备机制
现代科学技术在应对突发公共卫生事件的重要性已经越来越受到重视，特别是先进设备、先进技术以及科研成果的应用，为突发公共卫生事件应急工作提供了强有力的技术保障。
SARS以后，我国充分利用现代化先进技术，不断地建立和完善了传染病报告信息管理系统、突发公共卫生事件管理信息系统及传染病自动预警信息系统等先进的突发公共卫生事件应对体系；充分利用现有资源、加大投入，通过新建和改扩建相关实验室，增加实验室设备，建立健全国家、省、市和县四级实验室网络体系；通过制定各种管理规范，明确信息系统、实验室网络体系的职能与分工，明确与科研院所、高等院校、军队机构和国际机构的交流合作机制，达到信息互联、资源共享、相互支持、相互协作的效果，提高对重大传染病、新发传染病、群体性不明原因疾病、中毒类等突发公共卫生事件的监测、检验及科研能力。
（七）物资和设备准备机制
“兵马未动，粮草先行”。适宜的装备是保证卫生应急队伍有效开展工作的基础。建立应急物资储备制度，健全重要应急物资的生产、监管、储备、调拨和紧急配送体系，可以在突发事件发生时，在充足物资保障的条件下，有效应对各种紧急情况。
坚持“平战结合、分类配置、最大保障、系统配套、模块组配”的原则，结合当地实际，服从和服务于所承担的卫生应急任务，制定《卫生应急队伍装备目录( 试行)》，在有关部门的配合支持下，开展卫生应急队伍装备建设，逐步实现从国家到地方卫生应急队伍装备专业化、规范化配备的目标。卫生应急队伍装备按照通用性保障类和专业工作类用途分为医疗救援、传染病控制、中毒处置、核与放射损伤处置和队伍保障五类装备。应急物资储备主要有实物储备、资金储备和生产能力储备三种方式。同时，要建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。
三、机制的效果
十年来，我国卫生应急管理从早期的“手忙脚乱、穷于应付”向着“有条不紊、快速高效”的方向发展。逐渐建立和完善了突发公共卫生事件预防与应急准备机制，按照预防为主、常备不懈的工作方针，树立起常态应急管理理念，做到准备在先、防患于未然。
2003年国务院制定颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，这是中国公共卫生事业发展史上的一个里程碑，标志着我国将突发公共卫生事件应急管理纳入到法治轨道。随后修订颁布了《传染病防治法》、《国家突发公共卫生事件总体应急预案》等一系列应急预案和技术方案，进一步完善了卫生应急预案体系。卫生应急法律法规和预案体系的建立，为突发公共卫生事件应急准备奠定了坚实的基础。
根据卫生部《关于建立应急卫生救治队伍的意见》等规划要求，将全国划分为华中、华南、华东、华北、西北、东北和西南7大区域，组建了32支国家卫生应急队伍，形成了资源充足的应急救治队伍体系。同时按照《国务院办公厅关于加强基层队伍建设的意见》和《国务院办公厅应急管理办公室关于印发突发事件应急演练指南的通知》精神，各地也逐级建立了卫生应急队伍，并按培训规划要求开展卫生应急专业队员的培训和模拟演练。这些专业队伍已经成为处置跨地区及辖区突发事件的中坚力量，发挥着不可替代的作用。卫生部还建立了32个中毒救治基地和17个核辐射损伤救治基地，组成全国中毒和核辐射救助网络。十年间，卫生部先后组建由医疗、公共卫生、法律、管理等多专业组成的国家突发公共卫生事件卫生应急专家咨询委员会，建立了国家突发公共卫生事件应急专家库系统，对有效处置各类突发公共卫生事件起到技术支撑和保障作用。同时，建立并完善了国家、省(区、市) 两级应急物资储备和调用机制。充分利用12320全国公共卫生公益热线电话、网络、电视等现代化媒体技术，为公众提供防病与保健咨询服务，极大加强了公众卫生应急知识科普宣传力度，逐渐形成了全社会共同关注、人人参与的应对突发事件新局面。