第三节 监测预警与风险评估机制

预防和控制突发公共卫生事件的关键是及时、迅速地发现突发公共卫生事件的先兆。突发公共卫生事件的监测、评估与预警，是指收集、整理、分析突发公共卫生事件相关信息资料，评估事件发展趋势、危害程度和不确定性，在事件发生之前或早期发出警报，以便相关责任部门及事件影响目标人群及时做出反应，预防或减少事件的危害。因此，预警离不开监测，监测机制是预警机制建设的基础，需要建设和完善监测、报告系统，为风险评估与预警提供依据。

一、机制建设的背景

2003年SARS疫情的发生和蔓延，暴露出我国在处置重大突发公共卫生事件方面机制不健全，特别是在疫情始发阶段，组织指挥不统一，信息渠道不畅通，应急准备不充分。SARS事件后，我国政府加大了对监测预警机制研究和建设的支持力度，研究重点开始向一些重要的传染病及重大突发公共卫生事件方面转移，如“重点传染病监测、自动预警信息系统、症状监测”等，建立突发公共卫生事件监测、预测、预警和风险评估机制。

突发公共卫生事件监测预警机制主要由应急资源保障、监测、风险评估、信息传达与动60员、行动等部分组成。监测预警机制的各组成部分联系密切、缺一不可。监测预警机制在对采集到的信息进行分析后，对预测到的异常情况及预警信息，通过监测机制，及时通知各有关部门。相关部门将根据预案启动相应的有效措施，及时调动和调配应急资源，对突发公共卫生事件进行有效控制，并对事后灾害进行妥善处置。

卫生行政部门指定卫生专业机构负责开展突发公共卫生事件的日常监测，并确保信息收集、分析、报告及预警系统的正常运转。同时，监测预警工作坚持以重点地区、重点人群、重点环节为切入点，坚持主动性、系统性、可靠性的原则。

建设突发公共卫生事件监测预警机制可以及早识别突发公共卫生事件的先兆，提高发现突发公共卫生事件的敏感性、及时性，从而及时、快速、科学、有效地应对突发公共卫生事件，将事件控制在萌芽状态，使突发公共卫生事件造成的损失减少到最低的限度。

二、机制建设的过程

新中国成立以后，我国首先建立了传染病监测体系，并陆续开展了其他疾病的监测，其中，全国疾病监测点监测最具代表性。

全国疾病监测点监测始建于1980年，是我国目前最主要的综合疾病监测体系，其不仅能够提供疾病监测信息，也在规范公共卫生监测、提高我国预防控制疾病的水平方面发挥重要作用。利用这个监测体系收集的基本资料主要包括：传染病报告、传染病漏报调查、传染病发病率和死亡率、传染病疫情预测、传染病暴发调查、死因分析、意外死亡、婴儿死亡率、期望寿命、其他人口统计学资料、吸烟与健康、饮水与健康、居民营养状况、干预的成本效益分析、社区卫生服务评价等。

2003年SARS流行后，国家和地方各级政府开始加强突发公共卫生事件监测预警机制建设。十年间，国家财政支持和地方各级配套筹资106亿元人民币，开展了2448个疾控中心建设项目。2004年1月1日，我国成功研发了“中国疾病预防控制信息系统”，投资220多亿在全球首创了基本覆盖全国乡镇及以上医疗卫生机构的传染病和突发公共卫生事件网络直报系统。网络直报系统由疾病监测报告信息管理系统、突发公共卫生事件管理信息系统、疾病预防控制基本信息系统及艾滋病、结核病等单病种的专报系统共15个子系统组成。

随着通讯技术的发展，卫生应急信息报告的方式也在不断地创新。2004年4月，卫生部在全国县及县以上医疗机构中开展不明原因肺炎病例的监测，并在二级以上医疗机构实行发热、呼吸道病例的预检、分诊制度；初步形成以监测为核心的流感综合防治体系。

2004年，卫生部设立了重大突发公共卫生事件社会举报箱，接受社会举报信息和监督。

2008年汶川特大地震时，为及时解决四川、甘肃、陕西等地的地震灾区疫情网络直报系统瘫痪问题，卫生应急机构开发了基于手机报告方式的疫情报告系统，保障了灾区信息畅通，在救援工作中发挥了重要作用。

为了避免和减少突发公共卫生事件发生，减轻突发公共卫生事件影响和危害，2011年开始，卫生部卫生应急办公室启动国家和省级突发事件公共卫生风险评估工作，在部分省份开展市县级试点。

三、机制的主要内容

有效的疾病监测机制是突发公共卫生事件监测、预警的基础。监测预警就是为了缩短政策的时滞，事先对系统的异常态势提出警告，使政策调控同步甚至超前于现实情况，以期减少突发公共卫生事件的发生频率。应用统一、规范的监测和预警网络系统，对突发公共卫生事件的潜在因素、事件发生后的现场应急监测和影响因素的动态变化等信息资料开展连续、系统、完整的收集、分析、报告，为突发公共卫生事件的预警及制定应急对策与控制措施提供信息保障及科学依据。

（一）监测预警机制的构成

在事件发生前，监测是根据客观的监测信息和科学的指标体系，对数据进行分析，对可能发生的事件做出判断，进而采取措施，避免事件发生，或使事件的影响控制在最小范围。预警是在事件发生初期，根据及时、准确、全面掌握的事件基本信息，发出警报，采取应急措施，避免事件的扩大蔓延，将事件控制在最小的范围。

监测预警机制的建构包括监测、预警系统的具体运行流程，监测、预警之间的关系及相互作用。监测机制与预警机制两者密不可分。

《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》规定，国家建立传染病和突发事件监测、预警系统。县级以上各级人民政府卫生行政主管部门应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测、预警的正常运行。

《传染病防治法》规定，国家建立传染病监测制度。国务院卫生行政部门制定国家传染病监测规划和方案。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家传染病监测规划和方案，制定本行政区域的传染病监测计划和工作方案。各级疾病预防控制机构对传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素，进行监测；对国外发生、国内尚未发生的传染病或者国内新发生的传染病，进行监测。

（二）监测预警机制的运行

1．预警信息

(1)信息来源：国家各相关机构、部门的监测信息，包括各级医疗、疾病预防控制、卫生监督机构等的监测信息，以及农、林、气象等部门的监测信息。媒体报道、公众举报也是信息来源之一。

(2)信息共享：为建立准确、及时的监测预警机制，要求各部门之间加强协作和交流，尽快实现信息的共享。如可以通过建立公共卫生数据库、历史疫情数据库、重要传染病个案数据库、监测信息数据库、自然灾害数据库等多个子数据库进行整合，结合先进的遥感技术和地理信息系统技术，实现疾病预防控制、卫生监督等机构的信息共享。也可以通过建立症状监测系统的办法，直接与各级、各类医院信息系统( HIS) 建立标准化接口，这样不但加强了与医疗机构的信息交流，更重要的是大大提高了监测、预警的及时性和准确性。

2．预警级别 各级人民政府卫生行政部门根据医疗、疾病预防控制、卫生监督机构提供的监测信息，按照突发公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出响应级别的预警。根据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度及发展态势，预警可分成四个级别，分别用红色(特别严重)、橙色(严重)、黄色(较重)和蓝色(一般)来表示。

预警信息包括事件的类别、可能波及范围、可能危害程度、可能延续时间、提醒事宜、应采取的相应措施等。

3．预警信息的发布 医疗卫生机构根据对重大传染病、食物中毒和职业中毒等突发公62共卫生事件信息报告等多种监测资料的分析，对可能发生的事件做出预测判断，提出预警建议。

预警信息发布前，由专家咨询委员会对预警建议进行评估和审核。

预警信息的发布，按照《传染病防治法》第十九条和《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定执行。

四、机制的效果

2004年，我国启动了以传染病个案报告为基础的传染病报告信息管理系统和以事件报告为基础的突发公共卫生事件管理信息系统。近10年来，网络直报覆盖率、传染病和突发公共卫生事件疫情报告的及时性、敏感性和准确性得到很大提高。目前，网络直报系统每天能收到2万余个传染病病例及突发公共卫生事件个案，传染病疫情信息从医疗机构报告到国家数据中心平均为4.32小时，较2003年提高了10倍，全国县级以上医疗机构传染病疫情和突发公共卫生事件的网络直报率已达到了98%，乡镇卫生院直报率达到了94%，疾病预防控制机构达到了100%，极大增强了突发公共卫生事件信息报告的及时性和完整性。该系统是全球规模最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，为我国疾病监测、评估、预警和反应机制奠定良好的基础。

突发公共卫生事件的发生、发展受许多人为及非人为因素的影响，建立有效的监测预警机制远比其他领域(气候灾害、沙尘暴、地震等) 的预警复杂得多。2011年开始，全国省级和中西部地区233个地市级卫生应急指挥决策平台建设，完成25个省应急指挥与决策指挥系统政务外网网络联通，初步建立全国风险评估体系，对可能发生的突发事件进行评估，减少事件发生，减轻事件危害。近年来，风险评估机制在防范和处置突发公共卫生事件，开展自然灾害紧急医学救援(如雅安地震)，做好大型活动卫生保障(如上海世界博览会、2013年赴沙特朝觐活动)等卫生应急工作实践中也已发挥了重要作用。