第三节 中国卫生应急近十年的主要成就
我国卫生应急体系建设近十年取得了长足的进步，主要体现在以下八个方面。
一、卫生应急管理组织体系、职能不断完善
SARS后，依据卫生应急管理体制构建原则，组建和明确了全国卫生应急管理组织体系。我国的卫生应急组织体系是由政府、专业机构、企业、非政府组织及社会公众等多元主体组成。政府及卫生应急相关机构包括卫生应急指挥机构、日常管理和工作机构、专家咨询委员会及专业技术机构。
国务院成立了全国突发公共事件应急办公室，县级以上地方各级人民政府设立了突发公共卫生事件应急指挥机构。2004年3月，卫生部(现国家卫生计生委) 正式设立了卫生应急办公室(突发公共卫生事件应急指挥中心)，并初步建立了国家、省、地市三级卫生应急日常管理机构组织体系，负责突发公共卫生事件应急处理的日常管理工作。国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门组建突发公共卫生事件专家咨询委员会，目前，全国已建立了由医疗、公共卫生、法律、管理等多专业组成的专家库、委员会等卫生应急的技术咨询和学术机构，制定了专家咨询委员会管理办法。
突发公共卫生事件应急处理的专业技术机构主要包括疾病预防控制机构、医疗机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构。除了政府和卫生应急技术机构外，企业和非政府组织在应对重大、特大突发公共卫生事件中，通过各种方式积极提供各种资金、物资、技术设备、人员等方面的帮助，例如，2009年应对甲型H1N1流感中，10家疫苗企业的积极参与，使中国成为世界上最早应用甲型H1N1流感疫苗的国家之一。公众参与和国际社会合作亦成为卫生应急组织体系的重要组成部分。
SARS后，我国逐步建立了以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为基本原则的卫生应急管理体制。随着卫生应急管理机构的逐步建立健全，各级政府和各部门的工作职责进一步明确，尤其是通过在各种突发公共卫生事件中不断地摸索与历练，卫生应急管理职能从过去分散于各部门、各机构转变为统一管理。主要履行应急值守、综合协调、保障指导三大职能。应急值守就是抓好队伍建设、制度建设、信息处置、突发公共事件处置和值班工作。综合协调是沟通上下级、收集各方情况、汇总各类信息、打造中心平台、督办落实措施、建立良效机制。保障指导包括保障储备、检查督导及应急队伍的培训与指导等。
我国各级政府全面履行社会管理职能，大力加强应急管理工作，做到快速反应、快速决策、快速处理，提升了应急管理水平和应急处置效率，成功应对了一系列重大的新发突发传染病疫情、自然灾害、事故灾难和社会安全事件等突发公共事件，最大限度地减少了突发事件带来的损失。目前，已初步形成以法治为基础，平时与战时、常态应急准备与非常态应急处置相结合的卫生应急管理体制。
二、卫生应急法制体系基本建立
经过十年的建设，我国基本上形成了法律、行政法规、部门规章和地方性法规、技术规范和标准和管理操作四个层面的、从中央到地方的、覆盖卫生应急全过程的卫生应急法制体系。
2003年紧急出台的《突发公共卫生事件应急条例》成为我国首个专门针对突发公共卫生事件的法规。以法规形式明确了我国应对突发公共卫生事件应当遵循的方针和原则，明确规定了各级政府、有关部门、医疗卫生机构、社会公众在应对突发公共卫生事件中的权力、责任和义务。
2007年《中华人民共和国突发事件应对法》( 以下简称《突发事件应对法》) 的正式实施，标志着我国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度也已确立，为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。
根据SARS疫情应对过程中出现的不足，相继对《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》(以下简称《国境卫生检疫法》等突发公共卫生事件相关法律及其实施细则或者条例进行了修订，这一些法律法规的修订，促进了卫生应急法制体系的建设。
在突发事件专门法律法规的制定和颁布实施，以及突发事件相关法律法规的修订或制定的推动下，截至2007年10月，我国已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。我国已经建成由《宪法》为根本大法、《突发事件应对法》等法律为基石，《突发公共卫生事件应急条例》等行政法规、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等部门规章和技术标准等具体专门法规文件构成的卫生应急法律体系。
三、卫生应急预案体系逐步完善
应急预案是在应急法律框架内为实施应急法律法规而制定的工作规范和方案。2003年SARS后，中国政府全方位启动了应急预案体系建设。通过十年的努力，预案体系的建设经历了从无到有、从部分到较为全面、从注重数量到注重质量的发展过程。随着对突发公共卫生事件内在规律认识的不断提升，在制定预案的过程中，越来越重视对应急预案内容的不断完善、预案质量的不断提高。通过不断改进卫生应急预案的规范性、实用性和操作性，使预案的整体质量和指导性有了很大的改善。
“纵向到底、横向到边”的卫生应急预案体系包含《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《国家重大食品安全事故应急预案》等专项预案；《人感染高致病性禽流感应急预案》、《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案》、《卫生部核事故和放射事故应急预案》、《国家鼠疫控制应急预案》、《卫生部突发中毒事件卫生应急预案》等部门预案，以及各地方的卫生应急预案。应急法律预案体系的建立和完善标志着我国卫生应急工作进入了法制化、规范化的轨道。
四、卫生应急机制不断健全
突发公共卫生事件应急管理过程，是政府、专业卫生机构、企业、社会团体等主体，通过有效的沟通与协作，合作开展卫生应急活动，并使之成为高效有序的行动模式的过程。它需要多部门、多环节、多要素、多行动的有机协调和配合，从而实现在整个过程中合理、有效组织、协调各部门，组织动员各界力量参与应对突发事件。
十年来，卫生部门系统总结了应对各类突发公共卫生事件的成功经验和教训，逐渐形成了以法律为依据，以应急制度、体制为基础，以程序化、规范化管理为特征，确保卫生应急管理体制内各要素之间、合作主体之间以及各系统间的有机关联、相互协调的综合性卫生应急管理机制。其中包括保障各级、各类组织有效合作的多部门的协调机制、联防联控机制、社会动员机制；确保卫生应急人、财、物、信息等各项重要资源有效配置、储存、调配和使用的应急资源保障机制；围绕卫生应急预防、准备、响应、恢复过程而建立起的监测预警机制、应急准备与响应机制、应急评估与奖惩机制；围绕卫生应急的关键和重点环节而建立起的风险评10估机制、决策指挥机制以及风险沟通机制等。
总之，通过十年的不断努力，中国卫生应急机制的建设活动已经逐步深入到突发公共卫生事件应对的各个方面以及应对全过程的各个关键环节，在部门间、地区间、系统和机构间建立起了有效协调、密切配合的工作机制。可以说，一系列卫生应急工作机制的建立和完善，极大地推动了中国卫生应急管理的程序化、规范化管理和应对过程，对实现我国突发公共卫生事件应对的高效、有序、科学、规范等目标提供了重要的保障。
五、卫生应急基础设施建设不断强化
SARS之后，我国在组织机构建立与健全、应急队伍建设、信息与技术平台建立、装备配备等方面进行了重点投入。主要体现以下几个方面：各省市的疾病预防控制中心(以下疾病预防控制中心简称“疾控中心”)的大楼建成启用；覆盖全国的传染病、突发公共卫生事件网络直报信息管理系统和传染病自动预警系统的建成和投入使用；对各级卫生应急人员大范围的应急培训、应急队伍建设、基地建设、物质储备及重大应急科研项目启动。以上一系列基础和设施的建设和强化，使卫生应急工作基础得到不断改善，在应对突发公共卫生事件和开展突发事件医疗救援方面发挥了重要作用，并为卫生应急体系打下了坚实的物质基础，有力地提升了各类卫生应急机构的综合能力。
六、卫生应急观念和文化内涵不断深化和拓展
经过SARS等一系列重大疫情的洗礼，中国政府和社会认真总结了抗击各类重大事件的经验和教训，其应急管理观念发生明显的转变。主要体现在以下几个方面：以人为本、预防为主、信息公开。我国政府明确提出了坚持以人为本和全面、协调、可持续发展的科学发展观。在法律法规和应急预案、应急能力建设、应急响应、应急队伍管理等方面均体现这一核心理念。2003年制定的《突发公共卫生事件应急条例》和2004年修订的《传染病防治法》强化了预防为主、重视卫生应急准备工作的方针。从建立健全法规和预案体系开始，到成立专家组织和各类卫生应急队伍，开展培训演练，重视卫生应急科研，加强能力建设，强化监测预警体系建设，完善应急储备和调用机制，动员社会参与卫生应急工作，实现了卫生应急工作从被动应对到主动、从“重处置”到“预防与处置并重”的重大转变。
2006年，卫生部制定了《法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》，以定期和不定期的方式，发布法定传染病疫情和突发公共卫生事件的信息，及时、准确向社会公布有关情况及预防和控制措施，并在政府网站和政府公报上公布，确保了卫生应急信息的公开与透明，满足了公民的知情需求。与此同时，社会公众的危机防范意识和观念也逐步发生变化，积极学习突发公共卫生事件自救与互救知识，积极参与应急演练，自救与互救能力不断得到提高。
十年来，在卫生部的领导下，在各级卫生行政部门的直接指导下，各级卫生应急部门和应急队伍在职业精神方面进行了凝练和探索，初步明确了卫生应急职业精神的实质。在抗战2003年的SARS、2008年的汶川特大地震和2010年玉树地震等重大灾害中，卫生部和各级政府卫生行政部门大力宣传卫生应急工作的典型事例，积极弘扬卫生应急职业精神。为规范和统一国家卫生应急队伍的形象、树立品牌文化、提高社会公众对突发事件卫生应急工作的认知度，卫生部组织有关专家不断丰富卫生应急标识的表现形式和内涵。2008年1月，卫生部卫生应急办公室发布了我国第一个卫生应急标。2011年，为进一步规范卫生系统标识的使用，便于社会认知，提升卫生系统的整体社会形象，卫生部决定统筹管理卫生系统标识，明确了卫生系统的标识分为卫生行政部门标识、医疗卫生服务机构标识、卫生系统统一形象标识、卫生系统特定活动标识四类标识使用。卫生应急体系建立以来，各地不同程度地开展了卫生应急使命、目标、宗旨、职业精神、职业风尚等的探讨。同时积极动员社会力量建设公共卫生安全文化，举办多形式的讲座、科普展览、知识竞赛，从不同层面加大公共卫生应急工作的研讨、交流和宣传力度。
七、卫生应急管理研究及学科建设有了长足的发展
SARS以后，我国应对一系列突发公共卫生事件的实践以及相应研究工作的开展，极大地丰富和发展了卫生应急相关理论，并推动了我国卫生应急学科的逐步建立和发展。
正如“9·11”及其之后的一系列突发公共卫生事件成为推动美国卫生应急研究的里程碑一样，SARS也成为推动中国卫生应急理论和实践研究的重要事件。它不仅使中国政府和整个社会深刻认识到突发公共卫生事件管理的极端重要性，全面启动了中国卫生应急体系建设工作，也极大地推动了理论和学术界对中国卫生应急相应理论研究的热潮，并为这一学科的逐步建立创造了重要的外部环境和条件。
卫生应急作为整合公共卫生、社会学、卫生管理学和急救医学等核心内容而组成的一门独立的学科，受到了政府部门、高校和科研机构的高度重视。国内暨南大学、河南理工大学、国家行政学院等先后成立了应急管理学院，招收本科生，此后，又有多所大学开始招收卫生应急专业或卫生应急研究方向的硕士和博士研究生。卫生部卫生应急办公室和世界卫生组织(WHO)一道，先后组织和启动了一系列面向全国卫生专业人员和管理人员的卫生应急在职培训项目。此后，又借助于国家一系列公共卫生人才以及基层卫生人才培训项目的实施，以卫生应急能力提升为核心内容和培训目标的卫生应急在职培训项目在全国各地逐渐推广开来。
此外，国家自然科学基金先后启动了非常规突发事件应急管理研究的面上项目、重点项目和重点计划项目。科技部和卫生部也启动了卫生应急研究的863项目以及卫生部公益性行业基金项目。来自中国科学院、清华大学、国家疾控中心、北京大学、中南大学、哈尔滨医科大学、首都医科大学、安徽医科大学等国内一大批高校科研机构的知名学者相继参与了我国卫生应急管理理论和实践的研究工作。
2003年以后，国内从事卫生应急管理的一大批专家和学者纷纷活跃在卫生应急管理研究领域，出版了一系列理论书籍，其中包括王陇德院士主编的《突发公共卫生事件管理理论与实践》，闪淳昌、薛澜主编的《应急管理概论：理论与实践》，梁万年等主编的《应急医学》、王声湧等主编的《突发公共卫生事件应急管理学》、杨维中主编的《传染病预警理论与实践》等。2013年，在全国高校卫生管理专业教材评审委员会以及人民卫生出版社的大力支持下，由国内十几所高校学者共同参与编写，由吴群红教授和杨维中教授共同主编的第一部《卫生应急管理》卫生部规划教材正式出版。此外，由卫生部卫生应急办公室组织编写的《突发事件卫生应急培训》系列培训教材，以及一大批国内卫生应急研究学者相关研究专著的出版和科学论文的发表，对推动我国卫生应急管理理论的不断探索和发展起到了十分重要的推动作用。
在卫生部卫生应急办公室直接领导和推动下，在全国范围内针对各级各类卫生应急管12理和技术人员开展了一系列卫生应急相关培训工作，极大地推动了卫生应急理论及相关技术的应用和推广。上述一系列活动的相继开展和不断深入，推动了卫生应急管理这一学科在中国的逐步成熟，并为进一步推动在全国高校、专业技术及研究机构开展卫生应急管理教育发挥了重要的作用。
2008年11月，我国成立了中国医学救援协会，旨在规范、指导和提升我国的医学救援水平。此后，在卫生部卫生应急办公室的直接倡导和推动下，在2011年正式成立了卫生部应急管理专家咨询委员会，2012年成立了中华预防医学卫生应急分会。来自全国各地从事卫生应急研究和实践的70余位专家学者担任委员。上述专业组织的成立汇集了国内一大批从事卫生应急管理的决策者、管理者、研究者和专家，为我国卫生应急管理的理论研究与实践活动开展，特别是卫生应急学术交流活动搭建了重要的平台。
八、卫生应急能力显著提升
经过10年的卫生应急能力建设，我国逐步形成了政府领导、部门协作、卫生主体、社会参与的卫生应急工作机制，健全完善了覆盖城乡、功能完善、反应迅速的卫生应急体系，卫生应急整体能力有了显著的提升，突出表现在以下几个方面：
1．监测预警能力有了很大程度的提高 建立了覆盖到乡村的横向到边、纵向到底的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统；此外，还建立了28种重点传染病和重点病媒生物的监测系统，初步建立了症状监测系统和传染病自动预警。通过对传染病和突发公共卫生事件的实时报告、实时分析、风险评估等一系列工作的开展，掌握了传染病和突发公共卫生事件的动态变化，极大地改善和提高了我国突发公共卫生事件的监测和预警能力。
2．实验室检测与确认能力明显改善SARS之后，我国着力加大了对公共卫生实验室体系建设的投入，使各级疾病预防控制机构实验室设施和设备等硬件条件有了很大的改观。在此基础上，又进一步加强了各类公共卫生实验室网络的建设工作，并强化了传染病检测、病原微生物检测、各种毒物检测、环境卫生应急检测、核与辐射事故医学应急检测等实验室软件和硬件能力的建设工作，使其在突发公共卫生事件快速检测、诊断能力有了大幅度的提升。
3．突发公共卫生事件应对和现场处置能力明显提升 在过去10年中，中国围绕“一案三制”为核心，从应急预案体系、法律、法规体系建设入手，通过对卫生应急处置和响应系统的应急队伍建设、设备购置与基础设施投入，应急组织机构和管理体制建设以及卫生应急能力建设等一系列活动的开展，使我国突发公共卫生事件响应和处置能力得到了全方位的提高。特别是经历了禽流感、汶川地震、HIN1甲型流感等一系列重大事件及疫情应对和处置的实践，全面锻炼和锤炼了我们的应急队伍，使其卫生应急响应和处置的能力有了长足的进步。
4．紧急医学救援能力有很大程度提高 为了更好地应对日益频发的自然灾害、事故灾难等突发事件所引发的严重后果，最大限度地减少事件造成的人员伤亡、生命健康损害及环境威胁，中国各级政府从多种渠道强化我国医学救援能力。在全国范围内建立了区域性医疗救援中心，逐步形成了以紧急医学救援队伍为主体、区域紧急医学救援中心为依托的紧急医学救援网络体系。中央和地方财政重点支持了4大类22支国家应急救援队伍的建设，并从人员选拔、职能配置、能力建设、设备和车辆等硬件设施保障等方面进行系统的筹划和管理。此外，地方政府和卫生行政部门也从完善医学救援预警机制、医学救援预案编制、强化医疗救助能力培训、完善医学救援物资储备等多方面入手，开展各项能力建设工作，从而推动了我国紧急医学救援能力的不断提高。
5．应急保障能力日趋完善SARS以后，我国在先后出台的一系列法律、法规中，对完善我国的应急储备制度和能力提出了明确的要求。经过10年的努力，我国卫生应急保障体系已初步建立，我国卫生应急储存机制和制度不断完善，卫生应急物资储备能力得到了极大的加强。此外，亦十分重视卫生应急装备配置能力的提升，拟定了装备和配置标准，建立了营地、队伍和个人三级后勤保障体系，注重从多个方面不断加强和提升我国应急保障体系及其保障能力。
6．卫生应急科研能力不断提升 根据国务院的统一部署，我国不断加强卫生应急科研工作，并通过科研项目管理机制，确保科研与卫生应急常规工作相结合，使科研成果服务于卫生应急工作，大大促进了卫生应急能力的建设。从传染病监测网络和网络直报系统的完成，到传染病防控技术体系的建立，以及一系列实验室检测技术及疫苗的研发，无不展示了科研成果向实践应用快速转化的良好成效。
总之，经过十年的努力，我国从传染病的监测及预警，实验室检测、现场处置、医学救援、应急保障以及科研等诸多方面的能力有了显著的提升。围绕“一案三制”重视从制度、体制、机制、预案等规则体系的建立和不断完善的同时，全面夯实卫生应急体系人、财、物、信息、技术等要素建设、组织机构建设以及系统建设的内涵。建立了基本完善、有效的卫生应急管理体制及其运行机制，组建了医疗救援、中毒处置、核放射处置等国家级卫生应急队伍。与此同时，高度重视基层和社区在突发事件卫生应急处置中的基础作用，并在全国范围内启动了卫生应急综合示范县(市、区)创建工作。通过制定工作方案和示范区管理办法，指导全国示范区规范创建，到2012年底，全国共成功创建50个国家级卫生应急综合示范区，取得了良好的效果，提升了基层卫生应急能力。