第二节 研究问题
上海市Z社工机构作为中国内地首家以政府购买服务、社工机构承接并落实服务的方式实现运转的新兴组织，尽管其对外公开宣称自己是“自主运作的非政府部门”
，是“非营利性的、从事专业社会服务的民办非企业单位”，然而笔者经过长期的调查发现，该机构在实际运行过程中却存在诸多与其章程、既定的运作程序与逻辑不相一致的现象，这些不一致现象产生的资源约束与制度条件是什么？
第一，Z社工机构自主运作，还是政府运作？Z社工机构组建时，政府不仅是其启动资金、办公设施及场所等紧缺资源的供给者，还是其组织、管理、运作等规范制度的制定者；在Z社工机构开展工作的初期，为增加社会公众对它的认知度和信任度，《文汇报》、《解放日报》、《新民晚报》、《上海法治报》等“政府喉舌”性质的新闻媒体，对Z社工机构及禁毒社工的工作都做了大量的宣传报道，政府在这里还明显扮演了一个社会动员者的角色；在Z社工机构正常运转以后，政府还直接采取下“红头文件”或其他间接形式介入其内部事务，例如，上海市市公安局安排Z社工机构参与“吸毒人员的清理整顿统计工作”，上海市禁毒办等单位动员Z社工机构在每年的“6·26国际禁毒日”和“12·1世界艾滋病日”等特殊时期配合政府部门搞大规模的宣传活动，一些街道（乡镇）的政府部门还经常“吩咐”社工去帮他们打字、写汇报材料、布置会场、出黑板报、节假日或“两会”期间到政府部门顶班等。很明显，政府从禁毒领域的部分功能性撤离，并不意味着政府权力的完全隐退，相反是一个政府权力撤出又重新介入的过程。并且在此过程中，政府与社工机构之间已逐步形成一种非常复杂而又微妙的互动关系。
第二，Z社工机构营利，还是非营利？组织理论中的自然系统视角认为，组织远不只是达成既定目标的工具，而本质上是一个力图在特定环境中适应并生存下来的生命体。如果组织面临生存的巨大压力，它就会为了保存自身而放弃对既定目标的追求，从而导致组织的目标置换与性质变异。按照章程，Z社工机构的主要活动应是从事专业社会服务，而不是以营利为目标。但在调查过程中，Z社工机构的一些领导多次向笔者倾诉了Z社工机构目前所面临的资金困扰问题：政府转变职能、减轻财政负担的改革趋势，使得Z社工机构还完全依赖政府追加资金投入已不现实；服务对象因长期吸毒而造成的经济现状，使得向他们收取服务费更是纸上谈兵；社会公众对吸戒毒人员的偏见与歧视，以及对Z社工机构的性质和功能缺乏了解与信任，都使得Z社工机构要想获取社会捐助也异常困难。“社工”的概念在上海刚出炉时，曾被媒体爆炒为“月薪可达万元”、“高含金量”的阳光职业，然而目前社工的实际待遇和社会地位与先前媒体所宣称的相差甚远，这在上海一方面造成专业社工的供给严重不足，另一方面引起了现有社工的流失。因此，如何最大限度地吸纳社会的捐助，以及通过兴办实业，走市场化和企业化运作的道路，以改变Z社工机构目前资金匮乏的窘状，改善和提高社工的福利待遇，吸引和留住人才，就成为Z社工机构一些领导必须思考和讨论的重要主题或目标。
第三，Z社工机构是非营利组织，还是政府组织？从理论上讲，Z社工机构作为一家公益性非营利组织，其在组织结构、运作机制、工作方式等方面与政府部门应该存在很大区别，然而Z社工机构在2006年底的一份内部报告中，却把防止“四化”（机关化、行政化、部门化、数字化）倾向作为其组织建设的目标。在服务宗旨上，Z社工机构与国家政法部门也存在不同的“目标函数”：社会工作机构秉承“平等、尊重、接纳”、“关爱”和“助人自助”等理念，以提供社会服务为工作重心；而政法部门则秉承惩治和打击的方针，以维护稳定为工作重心。但Z社工机构本身就是作为政法部门“构建预防和减少犯罪工作体系”的重要组成部分而组建起来的，其服务对象也是政法部门所认定的“特殊的高危弱势人群”。因而在实际工作中，政府的一些领导经常把禁毒社工的职责定位为“协助公安机关的工作”（一些社工被戏称为“高级协管员”、“准警察”或“二警察”），要求社工对吸戒毒人员实施帮控监管，督促或带领他们去做尿检，这不仅有悖于社会工作的服务宗旨与职业理念，使禁毒社工经常面临两种角色无法调和的紧张与冲突，服务对象也会因此对禁毒社工抱有很强的敌视和抵制情绪（尤其表现在社工开展工作的初期），这明显不利于Z社工机构工作的深入开展。
第四，社工是非政府机构人员，还是公务员？从Z社工机构的民办非企业性质看，其招聘的社工应是非政府机构人员，但在社工队伍中除了经社会公开招聘、不属于公务员编制的人员以外，还有相当比例的人员是从公安局、监狱局等政法部门选调过来的干部，这些干部不仅可享受国家公务员和社工的双份待遇，他们还占据着Z社工机构辖下各区（县）工作站正、副站长和街道（乡镇）社工点大、小组长的职位。并且据笔者对Z社工机构P区工作站人员构成的统计分析显示，该区经政法系统选调过来的社工平均年龄为47.6岁，他们绝大多数都是政法系统中即将“退居二线”的处、科级干部。截至2004年10月，上海市第二批禁毒社工正式上岗以后，Z社工机构P区工作站经由公安、监狱局选调的干部仍然占到该区社工总人数的43.3%（社工总人数为60人，经公安局、监狱局选调的干部就有26人），其中处级干部5人、正科级干部16人。并且在P区工作站所设置的包括区工作站正、副站长和街道（乡镇）社工点大、小组长在内的19个行政管理职位中，仅有1个小组长是由社会招聘的社工所担任，其余职位全部被公安局、监狱局等政法部门选调的干部所占据。尽管政府可能是考虑Z社工机构在组建初期社会招聘的专业社工人才不足，才从政法系统抽调大批干部来确保Z社工机构的顺利运转，但政府利用Z社工机构组建和社工招聘的机会，“搭便车”来分流其冗余人员以实现其组织内部职权的平稳交接也是不争的事实。这些从政法部门选调过来的干部在实际工作中能否顺利实现他们由“警察”身份向“社工”角色的转变，他们担任各区（县）工作站和街道（乡镇）社工点组长的职务对Z社工机构的实际运作及工作开展会带来哪些影响，也是本研究期望探讨的问题。
第五，Z社工机构是专业性组织，还是非专业性组织？一年多来，Z社工机构在帮助服务对象巩固戒毒疗效、预防和减少他们违法犯罪方面已取得了一定的成效，但它也遭到外界的一些批评。例如，人们议论较多的问题之一是“社工工作的非专业性问题”，即一线社工现在手头处理的大多不是专业性问题，而是专业范围之外的问题，如帮助服务对象找工作、办低保、申请困难补助、解决生活困难等。社会工作作为一种职业，具有自己鲜明的职业特征：一是“助人自助”，即激发个人潜能，以促进个人的自信与自决；二是科学性、专业性地助人。然而目前上海的社工在帮助服务对象方面，与传统的居委干部帮助居民、工会干部帮助职工、妇联干部维护妇女权益、团干部做问题青少年的思想工作等，并没有表现出实质性的区别，甚至有人说社工只是“（20世纪）70、80年代的居委干部和90年代后出现的就业援助员的翻版”，这也就是说，Z社工机构及社工工作的专业性和不可替代性并没有充分体现出来。
新制度主义的基本出发点是：没有哪个组织完全是自给自足的，所有的组织都必须为了生存而与其环境进行交换。而环境是一个广义的概念，不仅包括技术环境，也包括制度环境。作为一个组织，Z社工机构同样也不能脱离环境而生存，并且其社会工作组织的性质也决定它必须善于充分调配和运用各种外部资源，争取其生存和发展的合法性，以实现其使命。由于Z社工机构不同于西方以及我国香港的社会工作组织，并不是采取自下而上的方式、在社会的发展中自发内生而成，而是在政府的直接推动下由上而下地快速组建起来的，走的是一种“体制内生成路径”。目前它还缺乏独立面向社会寻求项目与资助、以实现自我发展和自我运营的能力，因此它既要在体制内求生存，又要在体制内求发展。比如其活动的开支、社工的工资还主要来自政府的购买费用，其办公设施与场地、水电通讯等要依靠政府来提供，为服务对象申请低保、生活补助等也要通过街道和居委会来办理；服务对象的前科、吸戒毒历史等详细资料，以及服务名单的核对也有求于派出所……在现行体制尚不够完善，政府及其职能部门、居委会与社工机构及其社工在工作的衔接上尚缺乏明确的制度性规定，政府部门的工作人员、居委干部、吸戒毒人员及其家人，对Z社工机构和社工的认知度和信任感还不太高的现实条件下，Z社工机构具体是如何获取其生存与发展所需要的资源、赢得社会各界对它的合法性认同的？这种运作方式又使其组织结构及运作呈现怎样的特征？
Z社工机构所倡导的“吸毒成瘾者是病人，是弱者，需要全社会的关爱”的人本化定位，把个体染毒的原因置放于其所生活的环境来加以分析的“社会诊断”策略，以及立足现实开放社区而非封闭环境的工作方式，较之于我国现存的戒毒体制与其他方法而言，都具有很大的创新性。但在实际运作过程中，一方面，Z社工机构所倡导的职业理念和推行的工作方法必然会对我国既存的禁毒法规政策和社会价值观念构成一定程度的冲击与挑战，例如当社工发现案主存在“偷嘴”或其他违法行为时，是应该向公安机关举报，还是信守为案主保密的职业伦理？然而按照现行法规的硬性规定，社工遵守职业伦理的行为本身已构成违法。帮助戒毒人员办理低保、申请失业救济也经常遭到居委干部和社区居民的异议：正常下岗、失业的人都没有解决，怎能先照顾他们？大量戒毒人员还因为曾有过吸毒的不良记录，在重新就业过程中始终无法通过“政审”的难关，而经常再一次自甘沉沦，也导致社工长期帮教的成果就因为简单的一纸“政审”而付之东流。而另一方面，国家现行法律法规对吸毒行为严厉打击和惩处的总体态势，社会主导价值观念及行为准则对吸毒者极力谴责和排斥的舆论氛围，也极大地阻碍了吸毒人员顺利回归社会，严重制约了社工机构工作的深入开展及其成效。因此，在我国传统的以强制戒毒为主体的戒毒康复体制面临复吸率高、戒断巩固率低，以及国际人权组织的质疑与压力的背景下，Z社工机构的运作机制、工作理念与方法能否在上海形成一个比较完善的典型经验，并逐步向全国推广，最终对我国现存的社区禁毒工作体制的完善与重构产生影响，也是笔者期望通过本研究能得到解决的问题。