关于基层人民调解队伍建设若干问题的思考和实践
摘要：本文通过梳理黄浦区社区人民调解员队伍发展现状和难点问题，结合基层工作实际和发展目标，以人民调解员队伍的专业化建设为基础，思考人民调解员职业化发展方向、确立职业化管理思维，从人民调解员的任职、培训、指导、激励等方面入手，完善管理机制，提升管理水平，不断培育、形成、展示人民调解员的职业道德、职业精神、职业技能、职业态度，提升人民调解员职业素质和业务水平，探索符合基层人民调解员队伍的发展模式和职业化建设路径。
关键词：人民调解制度；人民调解员；专业化；职业化
人民调解作为具有中国特色的社会主义法律制度，在预防和化解社会矛盾、维护社会和谐方面发挥着重要作用，成为矛盾纠纷多元化解机制中重要和基础的一环。但是，现行人民调解制度仍存在人民调解员“专业化”路径欠缺针对性等问题，一定程度上阻碍了人民调解制度功能的实现。人民调解的根基在社区，人民调解员队伍转型升级的难点也在社区，其发展路径的选择关系到人民调解制度的长远发展和作用发挥。本文将从推进基层人民调解职业化建设的重要性、必要性及黄浦区人民调解员队伍专业化、职业化建设的实践出发，探索符合基层人民调解员队伍的发展模式和建设路径。
一、推进人民调解职业化建设的重要性和必要性
人民调解是具有中国特色的群众自治制度，其建立可追溯至20世纪革命战争年代。人民调解制度吸收了我国历史悠久的“和合文化”传统，成为中华人民共和国成立后化解民间纠纷的有效方式，被国际社会誉为“东方经验”。但改革开放以来，我国经济体制的转型和城市化进程，人民调解制度赖以存在的社会基础已经改变，人民调解也随之经历了兴衰交替的变化。《中华人民共和国人民调解法》的出台，使得人民调解制度成为中国特色民事法律制度的重要组成部分，标志着人民调解的复兴。但现行人民调解制度在观念、立法方面仍需继续完善。在中国特色社会主义新时代，人民群众的需求内涵更加丰富多元，特别是改革开放以来，党和国家强力推进的法治实践，催生了更深、更广、更高水平的法律服务需求。人民调解制度必须与时俱进，顺应新时代的发展要求。
人民调解的职业化探索正是在这一历史背景下提出的改革举措。当前，无论是政策导向，还是经济社会的发展基础，都赋予了人民调解员职业化必要的生存土壤和相宜的社会环境。随着经济体制改革的不断深入和各种利益格局的调整，多元化矛盾纠纷层出不穷。为适应这一变化，人民调解的受案范围也突破了传统民间纠纷的范围，逐渐向多类新型纠纷拓展。在中国社会由“熟人社会”向“陌生人社会”转变过程中，人民调解员的素质能力还无法满足人民群众对各类新型、多元法律服务需求的期待。夯实人民调解专业化建设的基础，探索人民调解职业化发展方向，成为重建调解权威的一种必然选择，也是新时期人民调解制度创新发展的内在要求。党的十八届四中全会《决定》将健全社会矛盾纠纷预防化解机制作为推进依法治国和多层次、多领域依法治理的重要手段，要充分发挥人民调解在多元纠纷化解机制中的基础性作用，必须重视人民调解员专业化、职业化能力的提升。
人民调解员的职业化植根于专业化。以上海为例，人民调解在不同行业和专业领域的拓展，推进了行业性、专业性人民调解组织的建设，带动了上海市人民调解职业化的整体进程，进一步提高了人民调解的专业化程度，完善了矛盾纠纷多元化解机制，丰富了人民调解制度，成为人民调解职业化发展的“助推器”。人民调解员职业化的实行将在程序与制度上提升人民调解的社会效益，将大大缓解我国司法资源的压力，促进矛盾纠纷及早解决，避免恶化，进而为实现和谐社会作出贡献。因此，推进人民调解员队伍的专业化、职业化建设，是加强预防和化解社会矛盾机制建设、完善多元纠纷解决机制必须重视的一个重要环节，也是人民调解制度转型升级的重要举措。
二、黄浦区基层人民调解队伍的现状
黄浦区是中共“一大”会址所在地，中国共产党的诞生地，上海的窗口和名片。近年来，黄浦区通过积极整合人民调解、行政调解、司法调解等相关资源，着力构建以社区为重心的基层调解工作格局，着重于社区人民调解与行业性、专业性人民调解组织建设双轮驱动，努力为人民群众提供多元、有序的利益诉求表达渠道和矛盾受理化解渠道。
业务建设方面，全区共建立调解组织207个。其中，社区人民调解组织193个，搭建区层面的专业类矛盾纠纷的化解平台，建立了劳动争议、医患、物业等9个专业性人民调解组织，形成了豫园市场人民调解委员会、田子坊园区人民调解工作室等特色调解品牌，在全市率先建立黄浦区工商联民商事人民调解委员会，开启了在商会系统开展民商事调解衔接配合的探索，充分发挥人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的基础性作用。
队伍建设方面，先后制定了《关于黄浦区人民调解员专业化培训的实施意见》《黄浦区专职人民调解员聘用管理办法（试行）》等，夯实基层人民调解的专业化基础，探索职业化方向。然而，以街道、居委为主的基层人民调解员队伍的管理观念、思维及工作模式仍需更新完善。为此，我们组织力量开展专题调研，通过收集资料、数据分析、基层走访、召开座谈会以及个别访谈等形式和方式，努力查找薄弱环节，探索符合基层人民调解员队伍的发展模式和建设路径。
（一）队伍基本情况
基层人民调解员队伍组成：一是各居委调委会中的人民调解员；二是各街道调委会下属的街道人民调解工作室中的人民调解员。目前，黄浦区基层人民调解员为222人，其中居委层面195人、街道层面27人。具体人员结构为：
（1）性别情况：“男性”91人，占总数的41%；“女性”131人，占总数的59%。
（2）年龄情况：“30周岁以下”的15人，占总数的6.7%；“30—50周岁”的82人，占总数的37%；“50周岁以上”的125人，占总数的56.3%。
（3）学历情况：“高中以下学历”的10人，占总数的4.5%；“高中学历”的113人，占总数的50.9%；“大专及大专以上”的99人，占总数的44.6%。
（4）专业背景情况：“具有法律类、心理类、社工类等相关专业背景”的24人，占总数的10.8%；“无专业背景”58人，占总数的89.2%。
（5）任职年限情况：从事人民调解工作“1年以下”的25人，占总数的11.3%；“1—2年”的47人，占总数的21.2%；“2—5年”的66人，占总数的29.7%；“5年以上”的84人，占总数的37.8%。
（6）工作专兼职情况：各街道和居委均配备了专职调解员，但较普遍的是居委的专职人民调解员（俗称的居委“调解主任”）除承担人民调解职责外，往往还身兼居委其他条线工作。目前，“未兼管其他工作的”74人，仅占总数的33.3%；“兼管1项其他工作的”139人，占总数的62.6%；“兼管2项及以上其他工作的”9人，占总数的4.1%。
（二）主要问题
1．任职资格把控不严，较难实现“因岗定人”
由于居委层面的人民调解员主要由所在居委会指派内部工作人员担任，在人员的选择上随意性较强，往往忽视人民调解员的任职资格和条件，导致人民调解员的专业素质与岗位需求不匹配。调查显示：全区基层人民调解员中，学历在“高中”以及“高中以下”的占总数的55.4%，而具有法律等相关专业背景的人员仅占总数的10.8%。这“一多一少”充分暴露出基层人民调解队伍在知识结构和专业素质上的薄弱。
上述问题的症结在于未确立、落实有效的人民调解员准入机制。由于现行调解法对人民调解员的任职资格设定较宽泛，几乎与选民资格无异，使得基层组织在选配人民调解员时，缺乏统一的思想认识和操作标准，导致基层人民调解员队伍整体素质长期得不到质的提升。
2．工作调动过于频繁，岗位归属感不强
从近年来的跟踪调查情况看，从事调解工作年限在“2年以下”的约占1/3，每年的人员变动率介于20%至30%之间。究其原因，主要在于：①客观上，基层人民调解员的工作调动（如调往其他居委或转任其他工作岗位等）情况较普遍，但工作的交接不充分，影响调解工作的连续性和稳定性。尤其在居委会换届选举前后，上述现象更为突出；②主观上，由于流动较为频繁，人民调解员岗位归属感不强。除了调解工作本身的繁琐之外，约2/3的基层人民调解员兼管其他工作（如治保条线工作），缺少中长期的职业规划直接影响了基层人民调解员的留任热情。
上述问题的症结在于人民调解员的职业属性还比较模糊。无论是居委会还是人民调解员自身，都没有认识到新形势下人民调解员所应具备的专业要求和职业（至少是准职业）属性。居委会对人民调解员的培养和使用上缺少中长期规划。在这一传统管理模式和角色定位下，很难推进调解队伍的专业化、职业化建设。
3．培训模式过于单一，业务技能提升相对滞后
随着劳动争议、房地产物业等新型、热点矛盾纠纷化解工作的重心向社区下移，社区人民调解员的专业能力相对滞后于调解工作的实际需求。调研发现：基层人民调解员在业务工作中不同程度地面临下述困境：一是法律素养不足。特别是对疑难复杂纠纷涉及的法律、法规和有关政策缺乏系统了解，调解时，“自己心里没底”，只能依靠说教和情感影响等传统调解手段，导致调解效果不佳；二是文书制作能力相对较弱。难以及时、规范地制作人民调解协议书，导致情况反复发生。
上述问题的症结在于人民调解员职业化培训体系尚未建立。尽管区和街道的两级培训平台已经搭建，但在培训的组织实施、分工负责、培训方向和内容选择等方面缺乏统筹规划，培训模式过于单一，特别是无法根据形势的变化和人民调解员的具体情况开展针对性、个性化的分类指导和因材施教，难以从根本上解决人民调解员“知识更新慢，技能提升难”的问题。
4．收入分配与工作实绩脱钩，工作动力和热情受影响
鉴于当前基层人民调解员的基本薪酬主要由街道支付，出于条块平衡的考虑，其基础收入很难大幅度的调整。收入分配与工作实绩之间的落差表现在两方面：一是居委层面的“平均主义”。由于各居民区矛盾纠纷情况差异较大，某些高档商住小区的纠纷受理量远低于某些老式小区，但工作的“忙闲不均”与实际收入上的“一视同仁”，影响了居委人民调解员的工作积极性。二是街道层面的“类比落差”。对于街道层面的人民调解员来说，希望提高薪酬标准，缩小与司法调解、行政调解从业人员之间的收入差距。从工作职责上看，街道专职人民调解员不仅处理居委调解不成的疑难复杂纠纷，还要处理公安、劳动等部门的委托调解，有些还参与综治信访个案的接待和调解工作，但其薪酬标准比区法院、劳动、房地等部门从事司法调解、行政调解的同类人员（指同为退休返聘人员）低30%—50%。受此素影响，街道人民调解工作室一直存在“招不到”“用不好”“留不住”的尴尬。
上述问题的症结在于未建立起与调解实绩挂钩的收入分配激励机制。在薪酬制度的设计上：对内过多地强调“平均化”，淡化了按劳分配原则，无法综合反映出基层人民调解员的岗位职责、工作能力、工作实绩、职业资历等必要因素；对外则缺乏与其他调解均衡发展、良性竞争的待遇条件。
三、探索建立基层人民调解员职业化的策略和建议
党的十九大报告提出：要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。对此，人民调解的队伍结构和队伍管理必须按照中国特色社会主义新时代的发展要求，努力实现自我突破、自我创新。要思考人民调解员职业化发展方向、确立职业化管理思维，从人民调解员的任职、培训、指导、激励等多方面入手，完善管理机制，提升管理水平。在队伍职业化建设的进程中，不断夯实专业化基础，不断培育、形成、展示人民调解员的职业道德、职业精神、职业技能、职业态度，推动人民调解员队伍建设的职业化进程。
（一）建立和落实基层人民调解员准入机制
为进一步规范基层人民调解员的任职资格，实行基本的职业准入标准，明确只有符合任职条件、通过任职考试的人员才能担任人民调解员，以确保人民调解员队伍综合素质整体可控。
1．探索建立基本的职业准入制度
建议设立人民调解员的准入制度，可以参照并结合社会工作者职业水平考试与律师职业资格取得的模式，设置国家统一的人民调解员职业水平考试，并划分为不同的等级认证标准。职业人民调解员的设立与等级划分，将有利于对人民调解员职业水平的认证，促进人民调解员专业能力的自我提升；有利于开展对人民调解员个人素质与工作水平的考核，进而提升整个人民调解员队伍的整体素质。
2．推行初任培训和任职资格考试
目前，对于街道、居委调委会新选聘的人民调解员，可在任职前要求进行初任培训。培训结束后，由区司法局统一组织任职考试，并将相关考试情况通报区人保局。考试合格的，颁发培训证书和人民调解员工作证，准予任职；考试不合格的，不得担任人民调解员，但可参加补训、补考，补考仍不合格的，建议选聘单位进行岗位调整或撤换。因特殊原因未参加初任培训和任职资格考试的，经选聘单位申请，可暂时以调解助理的身份开展相关工作，但工作内容应受相应限制，比如不能以人民调解员的名义独立主持调解或制作人民调解协议书等。
（二）提高基层人民调解员队伍的稳定性
要与相关基层组织沟通，建立专职人民调解员培养、使用的中长期规划和相关机制，妥善处理好居委专职人民调解员身兼其他工作所产生的角色冲突，逐步确立人民调解员作为独立社会职业的身份定位。
1．明确最短任职年限
针对目前基层人民调解员频繁调动工作岗位的情况，建议从区层面制订指导标准，明确基层人民调解员的最短任职年限。换言之，专职人民调解员自任职满一段时间后，基层组织方可对其进行岗位调动（考虑到居委会及居委人民调解委员会均为3年一届，则居委人民调解员的任职年限应至少不短于2年），以此确保人民调解员工作的基本稳定。
2．完善交接储备机制
对于矛盾纠纷量较多或者暂时无法保持人员稳定的居委，建议实行人民调解员“AB角”设置，即确定两人负责调解工作（一专一兼亦可），日常以A角为主、B角为辅共同开展矛盾纠纷调解。这样既可进行必要的工作分流，又可加强调解人员储备，且一旦A角发生岗位变动，则B角可实现无缝衔接，从而保障人民调解工作的延续性，降低人员变动所带来的负面影响。
（三）健全完善人民调解员职业化培训体系
通过健全培训制度、完善培训手段，对基层人民调解员队伍开展全方位、多层次、多渠道的职业化培训，不断提高人民调解员的专业素质和职业素养。
1．探索建立多层次的职业化培训平台
在区层面，将人民调解员培训工作纳入社会职业培训体系，由区司法局、区人力资源社会保障局共同负责。在具体操作上，可委托区人民调解协会全面实施，相关部门予以指导、协调、支持。在街（镇）居（村）层面，由司法所负责辖区内人民调解员的培训。同时，在“互联网＋”的背景下，挖掘人民调解专家库资源，探索建立“在线学习与交流互助平台”，实现培训资源的共建共享和个性化选择。
2．探索建立“进阶式”职业培训体系
根据人民调解员所处的从业阶段，开展“阶梯式”职业渐进培训，具体包括：一是初任培训。主要针对新聘的人民调解员，培训时间不少于24课时／人（以半天4课时计，下同）。二是在岗培训。采取全员轮训形式，每人每年至少轮训1次，轮训时间不少于20课时／人。三是专技培训。主要针对街道人民调解工作室的专职人民调解员，重点放在劳动、物业、治安案件等专业调解所涉领域的专业性知识、程序规范以及法律法规政策的最新变化和发展动向上，每季度至少组织1次。四是评级培训。对于申报晋升业务等级的人民调解员，由区统一进行评级培训。评级培训时间不少于30课时／人。
3．加强与法院的交流合作
一是建立人民陪审员与人民调解员的交流机制。鼓励、推荐综合素质较好、业务能力较强的人民调解员选聘在法院担任人民陪审员，通过庭审实践提高其业务水平。二是通过司法确认，提高调解协议的规范性。通过法院的司法确认审核，及时发现人民调解协议书存在的问题，结合讲座授课、案例研讨等形式，帮助基层人民调解员提高相关规范性文书制作的能力。三是加强司法调解与人民调解之间的交流。将法院诉调中心作为基层人民调解员培训实训的基地，进一步强化司法调解与人民调解的工作衔接，逐步提高基层人民调解员的专业能力与职业素养。
（四）探索相对完善的人民调解员薪酬制度
优化人民调解员薪酬激励制度可以促进人民调解的职业化发展，有助于推进人民调解工作的专业性与权威性。坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原则，探索建立科学合理的人民调解员薪酬制度，落实按劳分配原则，将工作岗位、工作能力、工作实绩以及职业资质等作为考虑因素，保持不同岗位、职业等级之间的薪酬差距，建立合理的薪酬增长机制。
1．探索建立科学合理的绩效薪酬制度
应重点考虑人民调解员的业务素质，主要从调解民间纠纷的数量、质量与性质方面着手，并需要结合实际情况科学划分基本薪酬、绩效薪酬等所占比例。比如，可以依据治理地域的纠纷总量和人民调解员的数量情况，合理设定每位人民调解员的最低工作量；可以参考调解成功率和司法确认率来确定调解纠纷质量；等等。目前，可以先从优化办案补贴和办案奖励的发放入手，建立绩效考核激励机制。由司法所对基层人民调解员的业务工作开展情况进行日常督导、定期考核，根据其调解纠纷的实际数量、质量、性质等，结合月度或季度绩效评估、年度“防矛盾纠纷激化”及“一事一奖”专项活动等形式，实行差异化的办案补贴和办案奖励发放制度，体现多劳多得、优劳优得的原则。
2．推行与职业晋升机制相匹配的薪酬制度
完善人民调解员业务等级评定制度，形成较为系统的职业等级制度。进一步规范“首席、一级、二级、初任”人民调解员的审核评定工作，控制一级以上人民调解员的规模。在此基础上，从区层面制订统一的人民调解员职业等级津贴标准，对于达到一定职业等级的人民调解员发放相应的等级津贴，适当拉开首席、一级与一级以下人民调解员之间的差距，从而鼓励基层人民调解员加强专业学习，提高专业技能，实现职业化的转变。