湛江开发区体制改革记述

窦雷雨

窦雷雨：湛江开发区党政办政研室主任。

1984年5月，广东省湛江市被列为全国沿海首批对外开放的14个港口城市之一，同年11月29日，国务院正式批准设立湛江经济技术开发区。至今，湛江开发区已有30年的发展史，这是从无到有、从小到大、从弱到强的创业史，也是管理体制不断创新完善的改革史。其中三次重大改革经历至今令人难忘。

管理区域合并扩大

湛江开发区建立初期，核准的区域位于湛江市赤坎区与霞山区两个老城区之间，总规划面积为9.2平方公里，实际可供开发的土地面积为8.2平方公里，区域内有军队驻地和农村村庄。到2004年，湛江开发区的区域面积还是9.2平方公里，根据那个时期的湛江城市总体规划和湛江开发区历经20年的建设发展情况，实际上可用于发展工业的土地只有3平方公里，且已基本开发完毕，其余6.2平方公里属于商住、城市基础设施、村庄和驻军等用地。由于工业用地的局限，只能在小项目上招商引资，与大工业项目无缘，无法发挥国家级开发区的政策优势和先导优势。湛江开发区发展20年后，调整和扩大区域范围是确保可持续发展的唯一有效途径。其实，早在2001年，湛江开发区就进行了扩区的政策咨询与论证，2004年进入实质性选址讨论阶段，当时第一个方案选址湛江农垦40平方公里的湖光农场作为延伸区；第二个方案选址东海岛中部16.1平方公里作为扩展区。经过上报市委、市政府研究，最后确定保留第二个选址方案。2005年5月下旬，市委、市政府在开发区召开联席会议，时任市委书记邓维龙、市长徐少华听取了开发区领导关于向国家申请在东海岛扩区16.1平方公里方案的汇报，表示原则上同意扩区方案。湛江市政府于2005年7月开始向省政府、国务院逐级上报关于湛江开发区扩区的请示。2006年6月26日，国家商务部、国土资源部、建设部作出关于同意扩大湛江经济技术开发区规划范围10平方公里的复函。标志着湛江开发区在东海岛扩区问题获得成功解决，区域面积由9.2平方公里扩大至19.2平方公里，为处于发展新阶段的湛江开发区创造了新优势和注入了新活力。

湛江开发区在东海岛扩区10平方公里后，市委、市政府根据湛江开发区加快发展与湛江东海岛经济开发试验区加快开发的需要，于2007年又开始酝酿湛江开发区与东海岛试验区合并问题，并成立由时任市政府常务副市长阮日生为组长的调研工作组，开展调研两区合并的可行性。东海岛试验区是1992年7月经省政府批准设立的省级开发试验区，拥有广阔的土地资源、海岸资源，发展空间广阔，无疑为开发区提供了转型升级发展的条件。其实东海岛试验区从设区之初就制定了发展大港口、大钢厂的发展方针，但当时因遇到国家紧缩银根政策的影响，钢厂项目一直没有落实。直至2008年3月，计划投资600亿元、选址在东海岛北部的宝钢湛江钢铁基地项目获得国家发改委批准开展前期工作。这一好消息更加坚定了市委、市政府对湛江开发区与东海岛试验区合并的决心与信心。市领导与两区领导对两区合并问题开始形成共识，认为湛江开发区的政策资源优势、财力资源优势与东海岛的土地资源优势、大工业项目优势若得到有效整合，会产生优势互补的巨大效应，这是全国其他国家级开发区所无法相比的优势。

进入2008年下半年，市委、市政府开始正式布局两区机构整合的筹备工作，时任东海岛试验区党委书记、管委会主任的陈吴同志，于2008年12月又同时兼任湛江市长助理、湛江开发区管委会主任。2009年4月湛江开发区和东海岛试验区联合成立两区机构改革工作领导小组，下设办公室，具体负责研究制定机构整合工作方案。在制订机构整合方案期间，正逢上计划投资455亿元的中科炼化一体化项目于2009年8月10日宣布选址落户在湛江东海岛北部，并与湛江开发区10平方公里扩区部分有所重叠。这一喜事，又特别有利于加快两区合并工作的申报进程，到了8月，机构整合请示开始逐级上报市编委、省编办审批。省编办于2009年10月做出《关于湛江市派出机构设置和调整事业单位隶属关系的批复》（粤机编办〔2009〕353号），批准两区合并。根据省编办的批复，湛江编委会于2010年1月8日发文《关于印发湛江经济技术开发区管理委员会、东海岛经济试验区管理委员会整合方案的通知》，决定湛江开发区管委会、东海岛试验区管委会合并设置为“湛江经济技术开发区管理委员会（广东湛江东海岛经济开发区委员会）”，两区机构和人员整合成“一套人马，两个牌子”的模式。从此，湛江开发区的管辖区域面积从19.2平方公里扩展到354平方公里（含建成区、东海岛、硇洲岛、东头山岛、南屏岛），成为全国至今面积最大的国家经济技术开发区之一。这是湛江开发区发展史乃至湛江市发展史上都是具有转折意义的重大改革事件。

建立健全基层管理政权

设立基层社区。开发区建区初期，开发区管委会的管理职能主要是搞基础建设、项目引进、发展经济。辖区内的街道办、农（渔）村管区、居委会等基层党政组织，仍分别归赤坎区和霞山区来管辖。赤坎区管辖龙潮村、梧阔村、海滨大道北等；霞山区管辖平乐上村、平乐下村、海头渔村、海滨渔村、海滨大道中等。

随着开发区经济发展，项目建设对土地的需求量日增，征地中出现矛盾问题，需要进行跨区协调处理。尤其是湛江开发区进行第一期土地开发，即启动人民大道建设及其周边用地开发期间，不同村庄之间的土地纠纷问题以及开发商与村庄发生的施工纠纷问题，往往要联合开发区、赤坎区、霞山区进行三区协调处理，处理一个纠纷事件要一年半载，使项目建设和经济开发的速度大大受到约束。经过五六年的开发建设，湛江开发区和市委、市政府已经意识到，由赤坎、霞山两区管辖湛江开发区内居民的体制，已经非常不适应开发区的建设需要。从1991年开始，湛江开发区多次请求市委、市政府出面协调赤坎区、霞山区，让湛江开发区承担管理区居委会。1991年7月下旬，湛江市政府召开常务办公会议，决定将湛江开发区范围内的霞海村、龙潮村、梧阔村和平乐上村、平乐下村、海滨渔村、海头渔村行政隶属关系，分别从赤坎区、霞山区划归开发区管委会成立的农村工作部管理。

建立街道机构。为适应二次创业的需要，湛江开发区进行了第二期土地开发，即进行建设乐山大道及平乐工业园区，涉及征用平乐上村、平乐下村大量土地。当时的征地、村民就业安置、户籍农转非等工作任务非常艰巨和复杂，同时又考虑到要紧跟形势的发展，要大力发展乡镇企业和街道集体经济。这些就需要有基层办事机构进行管理，湛江开发区在市委、市政府的支持下，1994年6月决定撤销农村工作部，设置泉庄街道办事处和乐华街道办事处。泉庄街道办事处管辖龙潮村委会、梧阔村委会、霞海村委会、海滨北社区居委会、人民大道中社区居委会；乐华街道办事处管辖平乐上村委会、平乐下村委会、海滨渔村委会、海头渔村委会、园岭社区居委会、明哲社区居委会、海滨大道东社区居委会。从此，标志着湛江开发区由成立初期的单纯经济开发转制为经济开发与社会管理同时兼顾，教育、卫生、人口与计生、治安、民政等社会事务管理工作走上正常的轨道。

湛江开发区与东海岛试验区于2010年合并后，开始向省里申请将原东海岛的3个镇改制为街道办。2011年12月27日省民政厅发文《关于湛江市麻章区部分镇区划的批复》（粤民区〔2011〕30号），同意撤销湛江开发区东海岛的东山镇、民安镇、东简镇，改制建立为街道办，行政级别为正科级单位。至此，湛江开发区有5个街道办（乐华街道办、泉庄街道办、东山镇街道办、民安镇街道办、东简镇街道办）和1个镇（硇洲镇），也意味着湛江开发区所承担的社会管理规模越来越大，管理工作任务也越来越繁重。

获得行使市一级管理权限

湛江开发区管理委员会是1984年10月6日经湛江市委、市政府批准成立的，1985年3月1日，市委又批准湛江开发区管委会成立党组。根据当时市里决定，湛江开发区管委会的性质是“在市委、市政府直接领导下，管理开发区的工作机构。不是一级政权”，“其主要任务是规划、协调、管理、服务，开发区内治安、民政等有关行政事务，仍由所属区管理”。到了1985年6月20—23日，中共湛江市委召开常委扩大会议专题研究了湛江开发区工作问题，对开发区管委会的职责权限做了进一步明确：“行使市政府授予的管理、协调和布局等三方面的权力”，“开发区是实行类似经济特区政策的特定区域，执行引进资金技术，进行经济技术开发的特殊任务，必须保证开发区管委会有相对集中的权力。”尽管如此，但是当时湛江开发区管委会与其他县（区）一样，都是正处级的单位，在规划建设、土地管理、项目审批等方面，还未真正具有审批权限，必须经过市政府或职能部门审批的程序，没有真正具有体制上的优势。

1984年到1991年的7年间，作为第一批沿海开放城市的湛江市还未真正把工业化作为主要发展战略，在改革开放的大潮中发展较为被动落后。而湛江开发区在7年间也没能引进过外来企业，只是在湛江本地区转移了一些企业过来，没能发挥真正的工业化带头作用。到了1992年，随着邓小平第二次南巡，中国又迎来新一轮发展高潮。珠江三角洲龙腾虎跃，涌现“华南四小虎”（顺德、南海、东莞、中山），与湛江隔海相望的海南大特区也热火朝天。省委、省政府意识到湛江发展的缓慢，决定要以湛江开发区作为发展龙头，辐射和带动整个湛江的发展，决定给予湛江开发区一定的特权，使湛江开发区能够建立起事权一致、精简高效的管理体制，以吸引外资入区投资置业，大力发展新兴产业和第三产业。

在这种背景下，省委、省政府决定出台条例规定来界定湛江开发区的地位、功能、职权、优惠待遇等。省政府、省人大派出省法制局的李育敬同志下来指导，由当时的湛江市法制局副局长王禅超同志和湛江开发区法制室主任钟强同志执笔起草《湛江经济技术开发区条例》。《湛江经济技术开发区条例》草案以《全国特区办管理条例》为依据，参照了深圳等特区的相关条例，结合本地区实际起草。经过多次讨论、征求湛江市各职能部门的意见，多次修改形成初稿，上报省政府，交省人大讨论。1993年5月14日，在广东省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议上通过《湛江经济技术开发区条例》，6月2日正式公布施行。1994年省人大组织人员来湛江检查《湛江经济技术开发区条例》的贯彻落实情况，发现市有关部门放权的幅度不大，对“条例”的执行还没有真正到位。1995年，省法制局要求市法制局和开发区出台“条例实施细则”，作为《湛江经济技术开发区条例》的配套细则，推动《湛江经济技术开发区条例》的实施力度。起草的《湛江经济技术开发区条例实施细则》草案，经湛江各部门讨论通过后上报省法制局，由省法制局上报省政府，通过省政府立法计划讨论会，于1997年9月1日由省长卢瑞华签发“广东省人民政府令（第25号）”，正式发布施行。《湛江经济技术开发区条例实施细则》第三条规定：“开发区管理委员会代表市政府行使市一级管理权限，对开发区实行统一领导和管理，协调开发区内各部门和各单位（含中央、省属单位）有关工作。”由省人大常委会颁布“条例”、省政府颁布“实施细则”，在当时全国43个国家级开发区中实为首例，连广州开发区也只是有“条例”，而没有“实施细则”。

1997年，全国上下进行机构改革，湛江开发区也积极跟进改革，于1997年5月经省编委批准，湛江开发区管委会为行政副厅级；同年7月撤销开发区管委会党组，成立中共湛江开发区委员会，行政规格为副厅级。机构行政级别的升格，加上《湛江经济技术开发区条例》和《湛江经济技术开发区条例实施细则》的颁布实施，本来是可以为湛江开发区发展增添体制新优势的。然而，在贯彻实施过程中，由于湛江开发区属于中心城区，市里一些职能部门对开发区体制模式存在认识上的偏差，湛江开发区行使市一级管理权限的大部分职权长达10多年也无法落实，在一定程度上影响着开发区的发展。直到2009年两区合并筹备工作进入关键阶段时，市委、市政府主要领导强调指出，不但两区合并要彻底成功，市里给开发区放权也要彻底到位。2009年12月9日，时任市委书记陈耀光主持召开第103次市委常委扩大会议，审议湛江开发区和东海岛试验区整合方案问题，形成的《市委常委扩大会议纪要》（〔2009〕17号）指出，除公安局派出机构外，市里有关职能部门要全部放权给开发区。两区合并工作于2010年上半年完成后，湛江开发区依据这份“会议纪要”精神，利用一年多时间积极与市里相关部门理顺工作关系，市里有关职能部门全部在2012年上半年前给开发区放权到位。这标志着湛江开发区真正行使了市一级管理权限，现在成为全国极少数的能够行使市级管理权限的国家级开发区，在湛江开发区管理体制改革中书写出浓墨重彩的新一页。