三、预防腐败理论

这里主要介绍程文浩教授创立的预防腐败三道防线理论、任建明教授创立的制度预防腐败理论框架和庄德水博士关于管理和防止利益冲突的基本理论观点。

（一）预防腐败三道防线理论

此理论系清华大学公共管理学院副教授程文浩创立。2000年，程文浩在《我国腐败预防工作的战略选择》一文中明确提出这一理论构想，形成于2011年出版的《预防腐败》一书。

作者认为，腐败行为至少需要有三个必要条件，分别是公共权力（资源）、腐败动机和腐败机会（见图2-1、图2-2）。公共权力（资源）是公职人员以权谋私的基本前提，构成腐败行为的物质条件；腐败动机构成腐败行为的心理条件；腐败机会构成腐败行为的机会条件。公共权力（资源）能够促使腐败动机和腐败机会的产生；腐败动机不仅能驱使当事人主动扩权，而且还能促使其寻找甚至人为制造腐败机会；腐败机会同样对权力资源和腐败动机有明显的促进作用。腐败行为的这三个必要条件之间互为因果、相辅相成，任何一个条件具备，都会促使其他两个条件的滋生。因此，应沿着腐败行为发生过程构筑三道防线。

第一道防线，即权力防线。主要任务是把公职人员掌握的公共权力和公共资源压缩到合理、必要和可控的程度，尽可能减少个人以权谋私的资本。具体措施和办法是清理权力，对于那些缺乏法律依据的权力，要毫不犹豫地加以清除；对于有法律依据的权力，要分析它们是否还有存在的必要；对于那些可有可无而又监控困难的权力，要尽量予以消除；对于确属必要的权力，则要对全社会公开权力的类型、依据及其相应的制度和程序，以提高权力行使的透明度和问责性。

第二道防线，即动机防线。主要任务是防止公职人员腐败动机的产生和强化。作者认为，动机防线固然重要，但是其总体的预防效果相对有限。

第三道防线，即机会防线。主要任务是消除各类腐败的机会，从而使腐败行为难以完成。消除腐败机会的首要前提是及时发现腐败机会，并深入分析其产生机理。腐败的机会主要表现是：无规可循、规则存在缺陷、有规不循、决策权高度集中、机构设置的失误和日常监督的缺失，以及间接作案、代理交易和集体作案等。

依据这一理论，开展岗位权力风险防控工作，首先是进行清权确权，对无法律依据的予以取消，该由市场调节的交给市场，而对于确属需要保留的权力进行规范。其次是查找权力行使的风险，即发现腐败的机会，制定防控措施，健全有关制度，消除腐败的机会，防止腐败的发生。所以说，预防腐败三道防线理论是岗位权力风险防控的重要理论基础。

（二）制度预防腐败理论框架

制度预防腐败理论框架是由清华大学廉政与治理研究中心创立的。任建明、杜治洲教授在《腐败与反腐败——理论、模型和方法》一书中做了详细介绍，详见图2-3。

该理论主要有以下三个方面的观点。

一是对腐败概念进行了重新界定。作者认为，腐败是“个人或组织出于自利动机，利用制度上的机会而达成的谋取不正当利益的行为”。这就是说，发生腐败行为有两个原因，或者说两个必要条件，即腐败动机和腐败机会。“在只具备一类条件的情况下，腐败行为是不能发生的。如果没有腐败动机，不论制度怎样安排，都绝不会有腐败行为发生；同样，如果制度上没有腐败机会，不论人的动机如何，也不会发生腐败行为。只有在腐败动机和腐败机会同时具备的情况下，即腐败行为发生的条件达到必要且充分的状态，腐败行为就会系统地或大量地发生。”“所谓腐败动机，主要是个人（或组织）的主观方面的因素，即经济学中的理性人的最大化动机。所谓腐败机会，主要是客观的制度、体制或机制方面的因素。”

二是对腐败行为发生的原因进行了层次定位。作者认为，在发生腐败的两个原因中，其层次定位是不一样的，腐败动机是腐败行为的深层次原因，植根于人类的根本动机之中，在人类进化的漫长过程中将长期存在，不可能消灭或铲除。而腐败机会是腐败行为的直接原因，通过建立健全制度机制就可以消除腐败的机会。这就是创立制度预防腐败理论的根据所在。基于这一观点，任建明教授在《制度反腐与反腐制度导论》一文中又作了进一步的阐述。他说：“在当今世界，反腐败取得成功的国家是极少数，这极少数国家和其他的多数国家相比，在人方面的差异很难说有什么显著性，但可以肯定的是，在制度因素方面的差异是显著的。这可以充分地说明，要想在国家层面取得反腐败成功，制度是比人更为关键、更为重要的因素。”

三是预防是反腐败成功的核心战略。作者认为，反腐败一般来讲有“三策”，即教育、打击、预防。教育解决腐败动机问题；打击解决腐败行为问题；预防解决腐败机会问题。从三者的功能来看，教育对策只有一个功能，它针对的是个人或组织的腐败动机；打击对策有两个功能，惩戒和威慑；预防对策也有两个功能，减少腐败机会和改变人们的动机。作者认为，现在，常见的一种理解就是，打击和教育都是预防。理由是：打击的威慑效应使人不敢腐败，这当然有一些预防或警示效应；教育使人不想腐败，也具有从根本上防止腐败发生的效应。这些观点都有一定的道理，但都没有抓住要害。作者认为，打击和教育都不属于预防。所谓预防，是一种事前（腐败行为发生之前）措施，是依靠或通过制度手段，减少腐败机会，弱化腐败动机，从而达到从根本上降低腐败发生率的一种治理腐败手段。所以该理论框架全面阐述了约束性预防制度、激励性预防制度、直接减少腐败机会的预防制度和间接减少腐败机会的预防制度的预防机理，并提出了从宏观、中观和微观三个层面预防腐败制度的结构。正因为制度预防腐败如此重要，所以任建明教授又主编了《反腐败制度与创新》一书，提出了14项反腐败制度的创新问题。

鉴于腐败动机植根于人类的根本动机之中，是深层次的原因，将会长期存在的状况，因此，要有效预防腐败，就要注意发现腐败的机会，健全制度，使想搞腐败的人无从下手，或者通过制度直接消除腐败的动机。依据这一理论，查找权力行使的风险，发现腐败的机会，有针对性地制定防控措施，健全相关制度，加强监督。这样，就能消除腐败的机会，防止腐败行为的发生。所以说，制度预防腐败理论是岗位权力风险防控的重要理论基础。

（三）管理和防止利益冲突理论

管理和防止利益冲突源自加拿大。国外学者认为，利益冲突是腐败的重要根源。所以，西方国家普遍重视防止利益冲突的立法和管理，有效预防腐败。北京大学庄德水博士经过对国内外开展这项工作的深入研究，出版了我国第一部防止利益冲突与廉政建设研究专著，提出并论述了中国管理和防止利益冲突的有关理论和政策问题。其主要观点和内容如下。

一是界定了利益冲突的概念。他认为，利益冲突是指公职人员在公共行政过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，并且不采取相应的处理举措，以致价值判断和政策取向偏离公共利益要求，发生私人利益与其公职所代表的公共责任冲突的情境和行为。简单地说，公职人员在执行某一公务或进行某一公务决策时，若该公务或决策与其私人利益有关联，就会发生利益冲突。

二是论述了管理和防止利益冲突的重要性和必要性。他认为：①公职人员的利益冲突有害于政府廉洁，“其要害在于这种行为削弱了公共委托人即社会公众对公共代理人即公职人员的信任，即使公职人员没有获得实实在在的私人利益，社会公众还是可以依据公共权力的委托，置疑公职人员在政策过程和行政过程中的公信力”。②“利益冲突是腐败产生的重要根源，公职人员不及时处理利益冲突问题会导致腐败的发生；管理和防止利益冲突是从源头上防止腐败的重要途径。”③“防止利益冲突政策核心是预防，即围绕权力和利益之间的关系，作出合理的权力安排和利益处理，提前阻断公职人员以权谋私的通道，使公共权力与他们的私人利益相分离，从而达到预防腐败的目的。”④ 鉴于“利益冲突深深地嵌入在公共行政之中，包括政策决策、政策执行或公务处理等，并成为一个公共行政常态。只要公共行政及其行政价值追求还存在，只要公职人员拥有私人利益需求及人们对他们的公共要求，我们就无法完全祛除利益冲突”。因此，必须采取多种措施，加强管理和防止利益冲突。

三是总结归纳了利益冲突的三种基本类型，并阐明了三种类型利益冲突的内在联系与明显区别。他认为，交易型利益冲突是指公职人员利用职务之便，直接从利益相关者那里收取实体性或非实体性的私人利益。在获得私人利益的同时，公职人员事实上并给利益相关者一个利益允诺或政策默许，具体形式包括礼物、馈赠、演讲费、信息兜售或泄密、接受荣誉等具体形式。影响型利益冲突是指公职人员利用公共权力的影响力，直接或间接地实现自己的或亲属的私人利益，典型的如自我交易、影响交易、处理亲属问题、裙带关系等。这种利益冲突的特点在于公职人员不是直接从公务中获得实体性的私人利益，而是通过政策制定、执行干预、内部说服和外部施压等手段来间接谋取私人利益。旋转型利益冲突是指公职人员具有公私双重角色，利用公共权力的影响力，在公务过程中以公共角色的身份参与私人事务，为自己、亲属或利益相关者谋取私人利益，典型的有后就业、兼职等形式。这种利益类型具有隐蔽性特点，公职人员在这种利益冲突过程中扮演了双重角色，一方面为公共利益服务，另一方面为私人利益服务，其实质是用公共权力的影响力和公共职位的优越性来谋取私人利益。这三种利益冲突之间虽有内在联系但也又明显的区别。在结构上，这三种类型虽都有利益相关者的存在，但所起的作用并不一样。利益相关者在交易型利益冲突中充当直接向公职人员私人提供利益，是利益的直接供应者；在影响型利益冲突中充当利益中介，是利益的间接供应者；在旋转型利益冲突中则以允诺的方式给予私人利益，是利益的潜在供应者。在时效上，交易型利益冲突是直接性的，影响型利益冲突则是间接性的，而旋转型利益冲突则是期权性的。这些不同利益冲突类型之间是相互联系的，可以相互转化。

四是提出了管理和防止利益冲突的五种政策工具，并阐明了其作用，如表2-1所示。

他认为，禁止性工具主要针对交易型利益冲突，旨在避免公职人员受到礼品、优惠、金钱、服务、捐赠和私人交情等的影响而做出不公的决策。禁止对象主要是公职人员及其配偶、子女的受礼，除此之外，还包括他们的免除债务、接受捐赠、报销、演讲费、免费旅游、免费性服务、免费消费、高级俱乐部会员资格等实惠和权利。剥离性工具主要针对影响型利益冲突中的“自我交易”和旋转型利益冲突。所谓剥离就是把公职人员与其私人利益相分开，使其无法再直接控制自己的私人利益。其方法是出售和秘密信托。回避性工具主要针对影响型利益冲突，是为了防止公职人员受私人利益影响而作出偏私的决定。限制性工具主要针对旋转型利益冲突问题，包括在职期间的兼职限制和离职后的限制。主要有三种形式，即完全限制型、部分限制型和条件限制型。公开性工具主要是指公职人员私人利益的财务公开。

五是提出了建立组织机构、配备人员加强管理和防止利益冲突的对策和建议。他认为，从目前机构设置情况来看，国家预防腐败局最适合于专门处理利益冲突问题，并建议由高校内部学术性的廉政研究机构承担政府的防止利益冲突咨询和行政伦理培训工作。同时，还建议加强廉政伦理立法，建立健全利益公开和申报制度，建立健全利益处理制度，进行伦理教育、培训和指导，编制《公职人员伦理指导手册》等。

加强管理和防止利益冲突，这是有效预防腐败的最佳路径选择。开展岗位权力风险防控，必须排查利益冲突情形，并有针对性地制定防控措施，加强管理和防止，这样才能阻断公权与私利的联系，防止腐败。因此，管理和防止利益冲突理论是岗位权力风险防控工作的重要内容和基本依据。