第二节 保障房体制研究的回顾

对保障房体制的研究已兴起热潮，系统回顾该领域的进展，无疑能为保障房新体制乃至整个住房新体制的构建与完善提供理论启示。

前文已经指出，在新制度理论园地机构作为有形制度而存在，作为某种利益诉求的集体行动者，机构的设立其本身就是一种制度安排。保障房体制正是由作为有形制度的管理机构和围绕机构职能发挥作用的若干规则（无形制度）而构成基本的体制框架。循此理路并从保障房建运过程展开，住房分配货币化改革十多年来国内外对中国式保障房体制研究的成果，反映在如下诸方面：

一、保障房制度模式的理论回顾

多位专家系统回顾保障房建设的理论根据，并就中国保障房（准公共住房）制度体系（政策体系）构建提出若干建议，初步勾勒中国和部分城市保障房制度模式。

（一）经济学与工商管理学科领域的贡献

住房与房地产领域资深学者曹振良在住房旧体制转轨初期提出住宅的商品性、福利性，以及两者兼而有之的“三种主张”所引发的“三种经营形式”和“三种体制结构模型”，主张多学科多部门综合研究住房体制改革，以紧密契合住房问题的经济性、社会性和福利性。其后，他又提出房地产发展倒 U型曲线理论和住宅需求“三阶段理论”：生存需求为主改善需求为辅阶段；两者并存阶段；改善需求为主生存需求为辅阶段。这对后来学界政策界构建住房保障模式，可谓提供了方法论和理论基础层面的启示。

住房与房地产界资深专家包宗华通过回顾“一次房改”，界定新旧住房制度的内涵，特别是指出国发〔1998〕23号文后，我国将要构建的新住房制度将是一个住房商品化、适度的社会保障和适度调控管理相结合的制度，是一个有利于加快住房建设，不断提高人民居住水平的制度，该制度涵盖住房分配、供应、市场、金融、中介、物业管理、法律与行政管理等八个体系；还对房价收入比、住房空置率与住房空房率、流浪汉和无家可归者等概念提出独到的见解，并在“美（国）英（国）新（加坡）”等国住房制度改革的回顾与中国房改应该借鉴的经验教训方面，有简洁而深刻的剖析。

姚玲珍提出，经过30多年的改革并借鉴发达国家经验，为不断满足居民日益增长的住房需求所要建立的中国现代城镇住房新体制，包括完善的住房市场体系、发达的住房金融体系以及灵活有效的市场调控体系、住房供应体系和住房服务体系等。其中，从社会安定出发，提供公共住房保障是政府必须切实承担的责任。还设计了以城市为单位向“七层次”群体供应住房体系的模式。后来又对上海住房保障范围（狭义覆盖户籍人口，广义覆盖常住人口，理想覆盖流动人口）和住房保障四项制度（创建和谐混居模式，转变经适房制度，加强公共房金融创新，平移房地产税负）给出阶段性规划。

文林峰则提出经适房应可售可租且产权多样，应总结各地经验，提出由非营利机构建设、限制上市交易、封闭运行的政府主导型经适房建运模式，以规避高收入者投资、私下出租等负效应，从而形成良性循环的可持续发展机制。还提出发展可支付租赁房，通过住房使用权破解夹心层和城市流动人口的房困。

谷俊青对住宅合作建房模式契合国情的积极意义持续解读，认为集资建房是中低收入群体房困破解的重要途径；应建立政府主导，政府、单位和个人三方联动、共同分担的保障机制；开展全国城镇住房普查，设计统计指标体系掌握住房信息。包宗华等回顾分析了国外合作社建房的经验、国内的探索情况，指出发展合作社建房以破解中国住房问题的积极意义。蔡德容也阐发了合作建房的相关命题，强调具有社会保障性质的住房供给系统，应由政府统一建房、集资建房、发展住房合作社及存量住房供给等几个方面组成。褚超孚认为住房保障水平（用保障房的建筑标准、保障房户均面积、保障人口占比、住房保障支出占GDP或财政支出之比等指标来衡量）呈倒 U型曲线发展轨迹，随经济发展水平和居住水平住房保障历经了前住房保障期、住房保障形成和保障水平上升期、回落期等阶段，相应地建立城镇居民动态住房保障模式。郭玉昆建立“六步走”的住房保障制度实施模型，即划分居民收入线、识别住保对象、确定住保面积标准、确定保障方式、计算发放住房补贴和评估住保制度效果。

作者本人也先后从理论层面界定了中国保障房的准公共产品性，指出从住房包括商品房和保障房两板块结构出发，简单地探讨住房是否是商品、保障房是否是公共住房都难得结论，应基于住房的板块结构分而论其物品属性；指出在“住房是商品”的片误认识导引下，“一次房改”后住房体制陷入“商保失调”的另一个极端状态，导致房困难破解并影响经济可持续发展；指出“二次房改”的一个根本前提和总体原则就是要对保障房和商品房体制分类加以改革，以构建适应社会主义市场经济体制和社会保障体制的新住房体制，并强调房改和居住民生在相当程度上左右国内城市化的发展进程。还有其他一些专家或研究者也在保障房体制领域做出一定的理论贡献，或在某一层面、某一分项领域有所表述，这里不详尽罗列和专门展开。

（二）政治学、社会学和公共管理等学科领域的贡献

政治学和政府理论著名学者朱光磊等认为，住房保障是政府公共服务和社会保障职责的重要组分，并将其列入由点（核心公共服务）、线（基本公共服务）、面（支持性公共服务）构成的“倒锥形”城市公共服务框架，住房保障制度则是住房制度在社会保障领域的体现。提出将住房保障工作纳入政府绩效考评体系，对各区政府、市各有关部门实行目标责任制管理并进行年度考评，实行问责制；建立主管部门与公众之间的交流平台和公示制度，建立住房保障监测体系的公开查询制度；构筑“人才住房”保障工程，建设“两限房”定向供给高层次人才。朱亚鹏则基于社会政策要素分析框架，指出调整“后房改时代”迷信市场的“新自由主义”住房政策；指出宜居条件关乎政治合法性，应实行问责制；打破封闭的住房政策网络，鼓励公民表达，顺畅诉求渠道；改变意识形态对住房问题重经济增长而社会维度居次的格局，等等。

二、关于保障房建运的研究

（一）保障房具体建设范畴

前文已经指出，一些专家倡导合作建房以促进房困破解。就小产权房而言，一些专家认为小产权房可能触动农民宅基地和农地的生存底线，而对其持否定态度，相当一些专家则主张对小产权房采取分类对待、具体问题具体分析的积极态度。在国有企业与保障房发展之间的关系方面，此前仅有少量的理论与政策分析，与形势发展的需要还有很大差距，详见本书后文有关章节的解读。

（二）在保障房融投资能力增强范畴

金融层面：一些专家倡导建立以公积金为核心的政策性资金保障体制，也有专家认为中高收入群体已经分享了经济社会发展成果，因而住房公积金制度补贴应重点转向中低收入群体。还有的专家则提出构建“泛廉租房”梯级体系的廉租银行模式。财税层面：一些学者如贾康提出，应建立以公共财政为主的基本住房保障资金多元化来源渠道，一些研究者还主张财政预算应专列保障房资金项目，等等。

（三）在准入退出等管理方面

有专家认为骗购经适房者应被判刑。另外，也有诸多专家认为应建立公开透明的个人征信体系与住房档案，以利于收入线标准和住房补贴确定。

（四）保障房分配范畴的研究

分配什么？国内保障房体系由经适房、廉租房等政策性住房组成，对此已形成基本共识。早在21世纪初，就有专家提出，发展具有准公共性的中国式保障房向中低收入群体供给，甚至有提出用扩大的“泛廉租房”梯级体系，以满足广大中低收入群体居住需求的政策思路。

分给谁？在保障对象覆盖面上，无论是政策界还是学界，多主张住房的保障受惠面应覆盖中低收入群体，也有专家似乎认为只覆盖低收入群体。

保障房比重结构上。主流认识是随经济和住房发展阶段而动态结构化供应，一些专家认为当前经适房仍是重点，且供应中中和中低收入群体；有专家建议政府收购部分房屋，发展政府租赁市场以供给“夹心层”，一些研究文献也指出， 2006年国务院转发《关于调整住房供应结构 稳定住房价格意见的通知》，该文件中首次提出限价房，即“双竞双限房”，主要解决夹心层群体住房问题。无论是通过哪种保障性住房类型来应对“夹心层”群体的住房问题，一个需要强调的原则是，这个“夹心层”所覆盖的对象，应该是介于中等收入群体与低收入群体之间的那个中偏低收入阶层，而不是介于高收入群体与中等收入群体之间的那个中偏高收入阶层。如此看来，为了避免理论解读和政策实施中衍生不应有的分歧和混乱，在保障房体制改革和相应的发展领域，今后需要淡化和避免使用“夹心层”这个术语，而主要用“中偏低收入阶层”代替它。此外，在各类保障房中，前面已提到，一些学者和政策界专家认为应加强人才保障房这个板块的发展。再者，我国城镇化进程中的“候鸟型农民工”群体的住房问题，也引起一些研究者的关注乃至较为深入的研究。

分配的操作性标准。根据家庭收入水平分层次供应结构化住房已取得共识，随着细化层级不同（三层、五层、七层）以及对住房种类含义的认识差别，就发生了一定的分歧。例如，对高收入和低收入群体分获商品房、公共租赁房无争议，但对中等收入阶层存在供给“社会住宅”的界定。此外，也有专家主张中等偏下收入群体（大约占比20%）自由选择购房补贴和租赁补贴，而最低收入群体（大约占比10%）和低收入群体（大约占比10%）则享受租赁补贴。

（五）在保障房选址、布局和土地供给规划范畴的研究

选址和布局层面。诸多研究者认为，保障房应与商品房“融合”建设以避免形成“贫民窟”，并减少社会排斥与隔离。

土地供给规划层面。主张保障房土地应该优先得到保证，并予以专项拨备，已获共识。既然我国实行土地国有制度，就更有利于政府有效地履行该项职责。诸多专家学者赞同政府储备公益用地，且主要用于保障房以及其他公共基础实施等公共领域。任玉岭则强调并指出了土地供应结构化的大致比例：30%划给商品房，70%划给经济适用房，30%的划拨土地则用来建造80平方米以下的小户型廉租房。

（六）保障房政治性与管理机构建设研究

对保障房政治性的理解。一些专家从住房制度体现政府政绩和经济发展战略，来理解保障房制度的政治性；也有专家从居住民生、社会稳定、人权、发展成果共享上来认识保障房发展的政治性。而按照是否需要政府主导破解作为政治问题划分的标准来看，保障房因需要政府主导发展，所以具有政治属性，这种解释无疑有利于在市场失灵情况下，政府在干预住房问题方面获得合法性、义理性的理论支持。

保障房建运机构建设方面。“一次房改”期间，蔡德容曾指出住宅商品化要改变政出多门的管理体制。后来，诸多相关研究都指出，国内住房保障或保障房管理机构分散、职能各行其是，从而造成住房保障职责难以落实，因而强调要建立统一协调的保障房管理体系。其中，还有专家强调应适应我国城市化加速期房困加剧的国情特征，建立由中央政府与地方政府组成的协同性的多层次公共部门，设计有效的机制以规避财政分权制下执行力的不断衰减，在具体的建管方式上，则既可由公共部门直接生产提供，也可由其委托信用良好的公司建设，然后交由公共部门提供。

诸多研究专家从不同层面提出住房公积金机构应该“去行政化”，最终与其他基金统筹融通，从而形成全国性的网络体系，也有的认为需要加强最高立法机关层面的住房公积金法律制度建设。还有一些专家曾经指出保障房发展缺土地、缺资金的两大难题。事实上，由哪些机构去融资投资、管控土地，有了土地、资金后如何有效利用去建运保障房，这个问题可能更为首要，必须且只能依靠保障房管理体制的完善而加以解决。

（七）国外专家的已有研究

对中国住房市场化改革评述多，而对中国保障房新体制构建缺少系统深入的探讨。早在20世纪90年代初期，世界银行专家就曾经指出中国住房市场化改革需基于社会保障网的构建和产权界定，并认为截断职工对“单位制”房供的依赖是住房体制转轨的关键。但多位专家（Rebecca L. H.Chiu,1996; Zhou, M ,and Logan, J.R.,1996; Lai, O.-K.,1998）发现，单位福利房“截断”后，房地产市场活跃的同时却出现多形式房困，国企下岗人员、城市化迁移人口、部分职工购房能力不足，Lai, O.-K.、Lee, J．指出政府部门忽视房改中的房困会造成社会不和谐甚至动荡。Rebecca L.H.Chiu则认为，贵州之所以能避免房改后的房困，成功之处在于注意新老政策的衔接，以及围绕公平与效率，增强居住补贴，从而有效地保证了居民基本的住房支付能力。所有这些来自国外研究者的理论与政策探索，特别是强调中国住房市场化改革需基于社会保障网构建的观点建议，尤其具有积极的指导意义。正如我们看到的，诸多地区在住房市场化的房改中，较长期地忽视住房保障网的有效构建，由此一度酿成“商保失调”下的普遍房困，这个教训可能需要认真吸取。

三、保障房体制总体研究特征与展望

（一）总体研究特征

理论回顾表明：国外专家对中国住房问题的关注多停留在住房旧体制转轨的评述上，而对新的保障房体制如何构建缺少深入探讨，这可能由于中国“一个国家，三个世界”的国情区情而使得外国学者难以开出处方。国内专门针对中国保障房体制改建的研究起步晚，研究成果多为论文，且以“住房保障”为标题的论著已经逐渐丰富起来，而以“保障房”为标题展开系统深入研究的公开出版的专著，还不多见，正如前文指出的，住房保障和保障房这两个范畴是存在较大差别的；在一些领域有丰富成果，但在保障房综合体制研究及其与城市化关系等方面的研究明显不足，总体研究水平有待提高。

从学科对保障房体制改建研究的贡献来看，政治学科似乎还参与不足，这与保障房需要政府主导发展的政治属性还不相称。经济学的参与虽然必要，但保障房保本微利的经济性毕竟逊位于政治主导性，经济学研究所提供的政策启示从客观上“湮灭”了政治学因参与不足而发出的微弱“呼喊”，这对政治学界提出了理论创新期待和进一步展开有效研究的挑战。

（二）需继续攻关的问题展望

理论回溯表明，在中国保障房体制研究范畴，一些领域成为学者关注焦点，但是研究的绩效和成果尚显不足：

其一，保障房体制是促进城市化稳健发展的深层动力之一，但是，就保障房动态体制与城市化发展阶段应该相容互动，进行系统深入的比较分析和关联分析的论著，似乎还不多见。

其二，就理论基础的方法论而言，部分学者认识到保障房除经济性以外的政治性，但仅将其理解为政府政绩、政治安定，而对政府主导破解房困的政治性未形成普遍共识，也未就此范式展开深度解读，这是政治学尚未对保障房体制研究作出学科贡献从而导致理论落后、实践滞后的重要原因。另外，并未对保障房的社会性与政治性之间的关系做明确的阐释，或混淆或回避两者之间的关系。

其三，就基础理论的实践导向而言，在体制综合研究方面尤显不足，直接导致实践层面的体制建设不足，政府破解房困的职责难以落实。一些研究或就保障房管理机构政出多门而提出“粗线条”的改进规划，或就机构体系某一方面，如住房公积金机构进行分项设计，仅打开了体制综合研究的缺口。

为此，还需加强以下方面的研究：

第一，在发挥新制度理论指导功能的基础上，运用政府过程、阶层利益调整等政治学方法论对中国保障房机构、职能进行全面系统的专业规划。并注重上述方法论在保障房融投资、土地供给与规划、建设管理、准入退出监督等诸环节的运用，引导政府部门打好“组合拳”。

第二，重视从“大部制”视角并运用产业经济理论，加强以公积金为核心的政策性住房金融体系的研究，达到既减少政府财政负担，又能促进保障房建设资金得到持续充裕地供给。