1  导言

1.1  目标

自1950年以来，世界已经发生了巨大变化。城市人口从1950年的7.46亿（占全球人口的29.6%）增长到2000年的28.5亿（占全球人口的46.6%），2015年将达到39.6亿（占全球人口的54%），预计到2030年将达到50.6亿（占全球人口的60%）。为应对这一变化，联合国人类住区规划署（人居署）理事会第25/6号决议通过了《城市与区域规划国际准则》（以下简称《准则》），准则为改善全球政策、规划、设计和实施进程，搭建一个框架，推动建设布局更紧凑、社会更包容、更加融合及相互连通的城市与区域，促进城市可持续发展，提升对气候变化的抵御能力。

《准则》的核心目标是：①制定一个普遍适用的城市与区域规划参考框架，指导全球的城市政策改革；②从各国和各地区的经验中总结普遍原则，支持制定适用于不同情况和尺度范围的各种城市与区域规划方法；③与其他促进城市可持续发展的国际准则相互补充和衔接；④提升城市和区域议题在国家、区域和地方政府发展议程中的地位。

1.2　定义和范围

城市与区域规划是一个决策过程，通过制定各种空间愿景、战略和方案，运用一系列政策原理、政策工具及体制机制参与和管治程序，实现经济、社会、文化和环境的目标。

城市与区域规划具有促进经济发展的基本功能。作为一种重塑城市与区域形态和功能的手段，规划能够培育本土经济的增长、促进繁荣和就业，同时也是应对最脆弱、最边缘化或无法充分享受服务的群体需求的有力工具。

《准则》将推广城市与区域规划的关键原理和建议，帮助所有国家和城市，有效引导城市人口变化——无论是增长、停滞，还是减少，改善现有及新城市住区的生活质量。根据权利行使的基层原则²和各国的具体治理安排，应在以下各个尺度层面的空间规划中使用本《准则》。

（1）跨（国）境层面。跨（国）境区域战略能够直接引导投资，应对气候变化和能源效率等全球性问题，推动跨境区域内的城市地区整合扩展，降低自然灾害的风险，改善共有自然资源的可持续管理。

（2）国家层面。国家规划能够利用现有及规划中的经济支柱和大型基础设施，以便支撑、构建和平衡包括城市走廊、江河流域在内的城镇体系，从而完全释放其经济潜力。

（3）城市区域和大都市层面。区域规划可以提升区域的规模经济和集聚经济效应，提高生产力和繁荣程度，加强城乡联系和适应气候变化影响的能力，降低灾害风险和能耗强度，应对社会和空间不平等问题，以及促进增长地区和衰落地区的地域融合和互补。

（4）城市层面。城市发展战略和综合发展规划有助于对投资决定进行优先排序，鼓励彼此割离的城市地区之间协同互动。土地利用规划有助于保护环境敏感地区，加强土地市场监管。城市扩展规划和填充式规划有助于最大程度地降低交通和服务供应成本，优化土地的利用，支持城市开放空间的保护和布局。城市提升和更新改造规划有助于提高居住与经济密度，促进社区的社会融合。

（5）社区层面。街道开发和公共空间规划布局有助于提高城市质量、社会凝聚力和包容性，改善对当地资源的保护。通过推动社区参与公共空间和公共服务等城市公共品的管理，参与式规划和参与式预算有助于减少空间隔离，改善空间连通性，提升社会安全和抵御能力，促进地方民主，提高社会责任感。

目前，在许多国家已经有很多不同种类的城市与区域规划方法和实践，包括全市战略规划、总体规划、社区规划、土地利用规划等。这些方法和实践会对城市形态与功能产生影响，并通过各种不同方式得以实现；即使未实施的规划，也会对现实世界产生影响。规划方法的范围很广泛，包括自上而下和自下而上的方法，面对各种特定情况，它们得到不同程度的结合使用，并演变成系列方法。

无论采用何种方法，一个规划的成功实施，需要强大的政治意愿、所有利益相关方参与的恰当的伙伴关系以及三个关键的促成因素。①透明且可执行的法律框架。应强调建立规章制度体系，为城市发展提供一个稳定且可预测的长期法律框架。应特别关注问责制、可实施性和法律框架必要的强制执行能力。②健全且灵活的城市规划和设计。公共空间设计是创造城市价值的主要因素之一，应特别关注公共空间的设计，通过提供合理的街道形式和道路连通性，配置开放空间。此外，明确可建设街区和地块的布局，包括适当的紧凑度和建成区的混合经济功能也同样重要，这样可以减少交通需求和服务供应的人均成本。最后，公共空间设计应促进社会融合互动，提升城市的文化内涵。③可负担且具有成本效益的财政计划。一个城市规划的成功实施，取决于其良好的财政基础，包括启动公共投资，以产生经济和财政效益，并覆盖运行成本的能力。政府的财务方案应包括实事求是的收入计划，包括所有利益相关方共享城市价值以及能满足规划要求的支出计划。上述三个要素应达成平衡，以确保在城市工作方面取得积极且可实现的成果。这必将带来不断增强的跨部门合力、成果导向的伙伴关系以及简化有效的工作程序。