总论篇
十八大以来经济体制改革进展报告
导言
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，以改革开放和创新发展为动力，大力推进全面深化改革，社会主义市场经济体制不断完善，民主法治制度逐步健全，文化领域体制机制继续完善，民生社会体制不断推进，生态环境保护制度框架基本形成，全面从严治党逐步实现制度化、规范化，国防和军队改革实现历史性突破。全面深化改革取得重大进展和历史性成就。
经济体制改革是全面深化改革的核心。为适应和引领经济发展新常态，我国在坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税金融体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、构建开放型经济新体制、完善公共服务和社会管理体制、加快生态文明制度建设等方面，进行了全方位的改革。从供给侧入手，着力推进“三去一降一补”，解决历史形成的突出矛盾和问题；从土地、市场、资本、劳动力、创新、制度等要素供给侧，矫正中国经济供给与需求的严重错位；推进产业结构、经济结构、城乡地区结构和内外部经济平衡发展的体制机制建设，集中力量解决经济发展中的重大结构性失衡问题。
供给侧结构性改革，是中国改革开放的典型特征。它贯穿于社会主义市场经济体制从微观机制改革到宏观体制建设的整个改革创新过程，当然也包含着一个从自发推进、政策实践到理论自觉的过程。从改革开放初期的家庭联产承包责任制、发展乡镇企业、允许农民进城经商务工落户，到20世纪八九十年代直至跨世纪的国有企业改革、农村综合改革、商品价格改革、财税金融改革、社会保障改革，以及国有经济战略性改组、发展中小企业和民营经济、政府机构改革与职能转变等，通过制度供给改革，优化资源配置，激发要素活力，极大地解放和发展了社会生产力。中国经济获得了数十年的持续快速发展，经济实力和综合国力大幅提升，成为全球第二大经济体，“中国故事”和“中国道路”为国际社会广泛称道。
改革开放是一项极其错综复杂的社会系统工程。经济的快速发展，体制的重大转变，创造了“中国奇迹”，但也积累了一系列矛盾和问题，其中发展的不平衡不充分及相关的体制性矛盾尤为突出。今日的中国，已经由高速增长阶段转为高质量发展阶段，改革从经济领域深入到政治、文化、社会、生态各个方面，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。“五位一体”全面深化改革既任重道远，也是新时期全党全社会的重大战略任务。关于经济领域的改革，党的十九大明确提出，必须坚持以问题为导向深化改革，以供给侧结构性改革为主线，以建设现代化经济体系为重点，加快完善社会主义市场经济体制。着重完善产权制度和要素市场化配置，加强产权保护，深化要素市场改革，完善主要由市场决定价格的机制，全面实施市场准入负面清单制度，深化国有企业改革，支持民营企业发展，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。
在这重大历史转变时期，对党的十八大以来经济改革进展进行梳理分析、总结经验教训，展望全面深化改革关键任务、路径走向和愿景目标，对于顺利推进新时代经济体制改革无疑具有重要的参考意义。本研究报告以供给侧结构性改革为基本线索，对过去五年来的国有企业、农业、价格、要素、财税、金融、民生、生态、政府管理和对外开放十个方面，以及产业、经济、城乡、区域、国内外五大结构领域的改革进展，进行搜集整理、分析评议，有针对性地提出一些政策建议，为改革理论研究和工作实践提供借鉴。
改革已经进入深水区，剩下的都是难啃的硬骨头，如何将“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这句话落到实处，如何为企业创造平等竞争的环境，如何实现产权的保护，如何弘扬企业家精神等，都涉及一系列繁重的改革任务，改革是一项长期的任务，改革永远在路上。解放思想无止境，改革也是无止境的，还需要不断推进思想解放和理论创新，还需要在实践中进行不断探索。
一、深化国有企业改革，促进多种所有制经济平等发展
五年来，以习近平同志为核心的党中央把握经济发展大势，通过一系列改革举措，创造公平竞争的市场环境，推动多种所有制经济蓬勃发展。按照党中央、国务院的部署，国有企业改革稳步推进，形成了以《关于深化国有企业改革的指导意见》为统领，以若干文件为配套的“1+N”体系，顶层设计和“四梁八柱”框架基本形成，十项改革试点梯次展开，各领域改革取得重要成果，国有经济进一步壮大。民营经济营商环境逐步完善，创业兴业激发全社会经济发展活力，民营企业在国民经济中的作用显著增强，私营企业数量和注册资本对企业总量增长的贡献率显著提升，逐步发展成为经济社会发展的重要支撑力量。
（一）混合所有制改革稳妥推进，关键领域取得突破
按照党中央、国务院关于国有企业改革的有关部署，积极稳妥推进混合所有制改革，并在一些重要领域取得突破。混合所有制改革企业数量增加，截至2017年年底，国务院国资委已确定三批50家试点企业，中央企业中已开展混合所有制改革的企业户数占比达68.9%，累计减少法人7656户，减少比例达14.67%。实施混合所有制改革的企业层级，从三级以下的子企业逐步向重要的二级子企业和集团层面提升。五年来，混合所有制改革领域拓宽，开放重点关键领域，国务院和有关部门发布了一系列文件，从促进投资增长、改善金融服务、落实完善相关财税政策、降低企业成本、改进综合管理服务措施、制定修改相关法律法规等六个方面提出了26条具体措施，推动社会资本参与基础设施和公用事业等项建设。在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点行业，2017年前已推动两批共19家中央企业开展混合所有制改革试点，模式既包括民营企业入股国有企业、国有企业入股民营企业，也包括中央企业与地方国有企业混合、国有企业与外资混合、政府和社会资本合作（PPP）模式等。第三批混合所有制改革试点企业至2017年年底确定，涉及31家中央和地方国有企业。各种所有制经济在“重要领域”“关键环节”和“垄断行业”共同发展的历史大幕渐次拉开。
（二）结构调整继续深入，国有资本布局优化
五年来，国有企业围绕贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力推进结构调整、转型升级、提质增效，在供给侧结构性改革中率先发力，发挥了带头带动作用。战略重组扎实推进，党的十八大以来，共完成18组34家中央企业重组，中央企业由116家调整至98家，各省级国资委出资企业开展了171组重组整合，国有资本布局结构不断优化。“减压”工作进展明显，中央企业全面开展了压缩管理层级、减少法人户数工作，累计减少法人5744户，减少人工成本267.78亿元，减少管理费用101.5亿元，有力推动企业聚焦主业、优化主业、做强主业。坚决退出过剩产能，截至2016年国有企业共退出钢铁产能4230万吨，占全国退出产能的80.8%；共退出煤炭产能20629万吨，占全国退出产能的71.1%。大力清退“僵尸企业”，清理退出“僵尸企业”4977户，涉及资产4119.9亿元。
（三）分类改革扎实推进，监管体制有效强化
五年来，按照党中央、国务院及有关部门出台的改革文件，分类改革扎实推进。国有企业共分为三大类：商业一类是主业处于充分竞争行业和领域的企业；商业二类是主业处于关系国家安全、国家命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的企业；公益类国有企业是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。中央国有企业分类完成后，29个省（区、市）出台了类似的分类意见或方案。公司制改制全面提速，中央企业集团层面公司制改制方案已全部批复完毕。全国国有企业公司制改制面达到90%以上，中央企业各级子企业公司制改制面达到92%，地方国资委所监管一级企业近97%已完成公司制改革，其中20个地方国资委所监管一级企业全部完成改制。随着党中央、国务院先后颁布《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》《企业国有资产交易监督管理办法》等文件，推动监管职能调整和监管体制改革，推进国务院国资委机构转变和职能调整，取消、下放、授权43项监管事项。构建监督管理体系，国务院国资委专门新设三个监督局，打造监督工作的领导决策、协调处置、监督报告“三个平台”。强化重点环节监管，加强境外国有资产监管，对融资性贸易等进行系统排查、监管。
（四）民营经济环境改善，产权保护逐步完善
国务院及有关部门陆续发布了《关于金融支持小微企业发展的实施意见》《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》《促进中小企业发展规划（2016—2020年）》和一系列支持民营经济发展的政策意见。促进小微企业金融服务转型升级，营造有利于中小企业发展的环境，缓解中小企业融资困难，加大对中小企业的财税扶持力度。党的十八大以来，私营企业数量增长146.0%。截至2017年9月底，实有私营企业2607.29万户，注册资本165.38万亿元，分别占企业总量的89.7%和60.3%。产权是所有制的核心，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《中共中央 国务院关于营造企业家健康成长环境 弘扬优秀企业家精神 更好发挥企业家作用的意见》，进一步完善产权保护制度，推进产权保护法治化。着力健全依法保护企业家合法权益的法治环境，创造企业家公平竞争诚信经营的市场环境，营造尊重和激励企业家干事创业的社会氛围。企业法人治理结构逐步完善，董事会建设深入推进，国有企业负责人管理进一步规范，激励约束机制不断强化，一大批企业探索推行市场化选聘经营管理者，逐步形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。
（五）明确国有企业国资改革指向，增强国民经济整体活力
五年来，“1+N”政策体系逐步形成，国有企业改革“十项试点”全面铺开，分类改革、以管资本为主的国有资产监管体制不断完善，央企兼并重组逐渐加速，部分重要领域混合所有制改革持续推进，公司制改革基本完成，党的建设全面加强。但以“管资本”为主的国有资产管理体制仍不完善，政资分开、政企分开尚未达到预想目标；国有经济布局仍不合理，“僵尸企业”难以出清，去杠杆任务远未完成；地方改革“依葫芦画瓢”，“试点热、面上冷”，等待观望情绪有待消除，容错机制亟待建立；产权制度不清晰，混合所有制改革未能形成突破之势，一些企业“有形无实”，混改效果仍待显现，需要明确国有企业国资改革指向，增强国民经济整体活力。相对于提高各类企业市场竞争力、国民经济整体活力和国际竞争力而言，市场机制和营商环境还需要进一步完善。
市场经济的内在矛盾，是效率与公平的矛盾。在社会主义市场经济环境中，国有企业既要提高市场效率，又要履行那些无论在国家治理理念，还是在政府政策目标意义上都无法真正解脱的国有企业的“社会责任”。在企业层面，无论是国有资本还是非国有资本控股，企业目标是通过技术进步、管理创新等，在公平竞争、优胜劣汰的市场环境中，依法合规地追求效率最大化，而不能简单地赋予其“社会责任”。在社会范围内，国有经济成分毕竟有应对市场失灵、保障普遍服务、维护公平竞争等非营利目标或“社会责任”。这也是社会主义市场经济或基本经济制度中，保有国有经济成分的依据，也是限界所在。管制经济市场化过程中，因利益相关方的极力维护，国有经济成分会在较长的时间内超出其必要范围。但改革指向应当是，国有企业乃至国有经济在由市场决定的“经济效率”与政府需要的“社会责任”之间或“边际运动”中，动态地调整并葆有其合理、适当的数量、比例、结构和布局。近期内重点解决其分布过广、效率偏低、治理监管及对民营经济的不适当挤出等问题，以“规制中立”处理好政府与市场的关系，将包括民营经济和国有在内的各种所有制经济共同发展，牢牢地植根于中国特色社会主义市场经济体制之中，提高国民经济整体活力和国际竞争力。
二、推进农业供给侧结构性改革，加快城乡一体化建设
2015年12月的中央农村工作会议上首次提出“农业供给侧结构性改革”，2016年、2017年中央一号文件从国家层面进行了顶层设计，明确了农业供给侧结构性改革的主要目标、主攻方向、重点任务和具体措施。五年来，农村就业政策不断完善，农村基本公共服务逐步加强，农村土地改革城镇化建设取得积极进展。
（一）完善农村就业和基本社会保障体制，健全农村基本公共服务
国务院和国务院办公厅陆续发布《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》。五年来，中国城镇新增就业人数年均超过1300万。
国务院和国务院办公厅陆续发布《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》。农村居民的医保人均财政补助标准由2012年的240元提高到2017年450元；2017年九年义务教育巩固率比2012年高出2个百分点，达到93.8%，超过高收入国家的平均水平；农村居民基础养老金最低标准从每人每月55元提高至70元，人均养老金水平达到120元左右；新建改建农村公路127万公里，99.7%的户所在自然村均已通公路、通电、通电话，耕地灌溉面积达到10亿亩，农村饮水安全问题基本解决；2016年改造危房约200万户，农村居民人均住房建筑面积为45.8平方米，比2012年增长了23.3%，居民生活环境明显改善。五年来，城乡收入差距有所缩小。2017年城乡居民人均收入倍差为2.71，比2012年下降0.17。
国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，力争到2020年，城乡基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，总体实现城乡基本公共服务均等化。
（二）深化产权制度改革，释放农村发展潜力
农村集体产权制度改革，是农业农村发展和农民增收基础，也是改变城乡二元结构的关键。党的十八届三中全会以来，党中央、国务院总揽全局、统筹谋划，对深化土地制度改革做出了若干重大部署。中央先后印发了4个一号文件以及3个专门意见，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等文件，对深化土地制度改革做出重要部署。自2016年9月开始，国土资源部采取“试点联动”的方式，统筹推进征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革，试点范围覆盖到33个地区，宅基地制度改革也在一定范围内继续试点。该项改革试点原计划2017年年底结束，为了更好地积累经验，经中央批准“三块地”改革试点将延期到2018年年底。试点工作取得了重要阶段性成果。农村集体经营性建设入市改革进展明显，并已开始形成相对成熟的规则体系；宅基地制度改革在保障农民宅基地权益、自愿有偿退出宅基地和完善制度等方面作了积极探索；在总结试点经验、广泛征求意见的基础上，已经起草形成《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》。此外，农业集体产权制度稳步开展，农村承包地确权登记完成11.1亿亩，所有权、承包权、经营权“三权分置”改革稳妥推进。
（三）创新农业经营体制，引领现代农业发展
中央一号文件连续聚焦农产品价格机制改革，2015年10月，中共中央、国务院发布《关于推进价格机制改革的若干意见》。2017年5月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》。五年来，中央从顶层设计着手理顺政府和市场的关系，以健全市场机制为目标改革完善农业支持保护政策，推进农产品价格机制改革和农业科技创新。推进农业结构调整，2017年我国粮食总产量达6.18亿吨，籽粒玉米种植面积调减1984万亩，粮改饲面积超过1300万亩。推进农产品价格机制改革，全面放开种子、桑蚕茧、食盐、烟叶等价格，农产品价格全部由市场形成。棉花目标价格改革成效超过预期，探索出一条农产品价格主要由市场供求形成、价格与政府补贴脱钩的新路子，激发了生产、加工、流通、纺织全产业链活力，为农业供给侧结构性改革提供了实践经验。农业科技进步贡献率2017年已经超过了56%；主要农作物耕种收综合机械化水平超过65%；我国育种方向由更多追求科研成果，转向更注重成果有效转化等，实用性不断提升，主要农作物良种覆盖率稳定在96%左右；不断完善农业科技创新激励机制，提升农业科技园区建设水平，深度开发农村人力资源。
（四）推动新型城镇化建设，促进城乡统筹发展
党的十八大提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。2013年12月，中央城镇化工作会议提出“以人为本，推进以人为核心的城镇化”，并通过《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，鼓励探索创新和试点先行，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。“十三五”规划纲要提出“加快新型城镇化步伐，提高社会主义新农村建设水平，努力缩小城乡发展差距，推进城乡发展一体化”。此后，有关部门陆续发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《居住证暂行条例》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，加快落实户籍制度改革政策，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。力争到2020年实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。党的十九大提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。国家层面的一系列的科学谋划与部署，为各地各部门在新型城镇化建设中更好地进行探索和创新，提供了重要的原则性、方向性指引。2012年至2017年，全国共有7300万农业转移人口进城落户。公安部部署各地取消暂住证制度，全面实施居住证制度。2017年末，我国常住人口城镇化率为58.52%，比2012年末提高5.95%。农业转移人口市民化步伐加快。
（五）以城乡要素平等交换公共服务均衡配置为指向，推动城乡一体化体制建设
五年来，我国农业农村取得了积极进展，集体产权制度、公共服务体制、户籍社会管理等方面都有所突破。但总体上看，农村发展相对滞后，城乡之间不平衡不协调的矛盾十分突出，农村改革和发展已成为全面建成小康社会所必须着力解决的重大问题。
对于城乡之间的巨大差距，尽管有产业特性、比较效益、供求弹性等诸多方面的原因，但制度原因仍然是主要矛盾。首先是城乡要素市场分割。土地价格不能由市场起决定作用，土地增值收益主要流向城市尤其是大中城市；劳动力无法自由流动或缺乏平等就业、生活条件，一些基本权益难以得到保障；金融资本包括农村资金过多向城市集中，农村发展潜力受限。其次是城乡基本公共服务不均衡问题十分突出。许多农村地区的基本公共服务无法真正保障，重城市建设、轻乡村发展的倾向长期存在；乡村经济发展滞后，政府财力有限，提供基本公共服务的能力不足；有限的财力较多地用于经济建设，民生与社会发展支出较少；承担较多公共服务职责的地方政府缺乏主体税种，财权和事权不相匹配。此外，现行的民生社会管理体制加剧了城乡之间的二元分割状态和制度鸿沟。与户籍制度长期捆绑在一起的教育、就业、住房、公共福利等二元社会管理体制，造成城乡居民之间诸多方面的不平等甚至体制性歧视。
尤其需要深化要素市场改革，进一步激活农业农村发展动力潜力。一是需要进一步开放农村要素市场。就入市改革来看，大部分地区的入市价格是根据土地整理、拆迁安置成本等因素人为设定的参考价格，并非市场供需关系所形成的竞争性价格。二是“三块地”改革试点需要关联配套改革。在初始阶段，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革是分开操作、封闭运行的，政策制定者也普遍认为要“注意防范三项改革互相打通”，但试点运行一年多以后，事实恰恰证明，“三块地”改革必须打通运行才能取得实效。三是需要统一城乡要素市场的顶层设计。在“三块地”改革试验的基础上，尽快总结经验教训，通过深化改革和制度创新，形成市场起决定作用、政府发挥调节作用的城乡要素平等交换制度和以工促农、以城带乡的体制机制。适应社会主义市场经济改革目标和全面小康社会建设目标，必须以城乡要素平等交换、公共服务均衡配置为指向，加快完善财税金融支持政策，增强基层政府尤其是欠发达乡村地区的政府基本公共服务能力，促进城乡之间基本公共服务均等化和城乡一体化建设。
三、坚持市场决定作用，推进重要领域价格改革
党的十八大以来，围绕市场形成价格、配置资源的决定性作用，深入推进重要商品和要素价格改革，完善政府定价制度，加强价格监管和反垄断执法，为经济社会发展营造出良好的价格环境。
（一）放开重要商品与服务价格，健全市场定价机制
农产品价格形成机制和收储制度改革逐步完善。继续完善农产品价格形成机制，对不同品种实行差别化支持政策，稻谷、小麦最低收购价政策逐步完善，深入开展棉花、大豆目标价格改革试点，创新玉米“市场化收购+补贴”的新收购机制和新补贴制度，健全和完善了一系列大宗农产品价格形成机制。2014年，国家发改委会同有关部门启动了为期三年的新疆棉花和东北、内蒙古大豆目标价格改革试点，据实检测市场价格，合理制定目标价格，完善补贴发放办法，强化配套措施。并于2014年实现了烟叶和蚕茧等产品的收购价格完全放开、市场调节为主的形成价格。2015年，废除了油菜籽“临储”政策，由市场决定购销价格。经过几年改革，探索出一条农产品价格主要由市场供求形成、价格与政府补贴脱钩的新路子，农产品成本调查和价格监测的全球数据调查分析系统也逐步建立起来。
食盐专营市场竞争机制逐步引入。国务院印发《盐业体制改革方案》，有关部门先后印发《关于放开食盐价格有关事项的通知》《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》等政策性文件，取消价格行政管制，允许盐业生产企业进入流通销售领域，为原本是行政垄断的盐业生产流通领域引入了市场竞争机制。
医药价格改革纵深推进。新一轮医改从2009年开始持续至今。2014年国家发改委同有关部门下发《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》，放开了非公立医疗机构医疗服务价格。2016年7月印发《推进医疗服务价格改革的意见》，对公立医疗机构医疗服务项目价格实行分类管理，对市场竞争比较充分、个性化需求比较强的医疗服务项目价格实行市场调节价，确定七个医疗服务价格改革联系示范城市。2017年下发《关于推进按病种收费工作的通知》，要求逐步扩大按病种收费范围。全国各地医疗服务价格改革也在有序推进，优化调整收费价格结构，进一步理顺医疗服务比价关系，初步建立了公立医院新型补偿机制。国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革2017年重点工作任务》，要求2017年9月底前全面推开公立医院综合改革，全国所有公立医疗机构药品加成（中药饮片除外）全部取消。
资源有偿使用制度和生态补偿制度逐步建立。五年来，国家发改委通过印发《关于调整部分中央直属水利工程供水价格及有关事项的通知》，实行水利工程供水价格改革，通过价格杠杆作用促进南水北调受水区水资源优化配置。通过印发《关于水土保持补偿费收费标准（试行）的通知》《污水处理费征收使用管理办法》《关于推进农业水价综合改革的意见》《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》等文件，全面推进水资源费和水土保持费改革、污水处理收费改革、农业水价综合改革以及排污收费标准改革。2013年出台政策明确各地水资源费“十二五”末最低征收标准，目前各地均已按照要求调整到位，分别比“十一五”末的征收标准提高36%～37%，促进了水资源的集约节约利用。
（二）优化价格调节机制，推进垄断行业改革
具有网络型自然垄断属性的重要产业领域，是产业链不可或缺的重要环节，是经济体制改革的一大难点，不仅要遵循市场经济规律，而且要适应技术经济规律要求。五年来，价格改革从盈利方式和价格机制方面，渐进式地推进垄断行业改革。
有序推进交通运输价格改革。《推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见》《铁路普通旅客列车运输定价成本监审办法（试行）》《港口收费计费办法》等一系列政策文件的发布，逐步理顺铁路货运价格，放开铁路客票价格；深化民航旅客票价市场化改革，建立民航国内航线旅客运输燃油附加与航空煤油价格联动机制；完善港口收费、邮政资费和机动车停放服务收费政策。地方价格主管部门也按照国家统一部署要求，积极推进当地管理的交通运输价格市场化改革。政府价格监管也更加科学合理，激发了市场活力增强了发展后劲。
健全石油价格市场化调整机制。2013年3月，国家发改委下发《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》，将调价周期缩短至10个工作日，取消调价幅度限制，完善价格调控程序。2016年初，国家发改委发布《关于进一步完善成品油价格形成机制有关问题的通知》，修订《石油价格管理办法（试行）》，设定成品油价格调控下限，建立油价调控风险准备金制度，放开液化石油气价格，简化成品油调价操作方式，再次完善国内成品油价格机制，进一步推进市场化改革。
全面推进天然气价格改革。我国天然气价格实行分级管理，国务院价格主管部门管理门站价格，门站以下销售价格由地方价格部门管理。2013—2015年，区分存量和增量，分三步实现非居民存量气与增量气价格并轨，建立了与可替代能源价格挂钩的动态调整机制。2016年10月，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，构建起科学完善的管道运输价格监管体系。率先在具有网络型自然垄断属性的天然气输送管道领域实现价格监管办法和成本监审办法的全覆盖，标志着价格监管向精细化、制度化迈出实质性步伐。
深化电力价格体制改革。2015年3月，《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》下发，这是继2002年电改后国家层面启动的新一轮电力体制改革。本轮改革有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性调节性以外的发用电计划等。为完善改革机制，先后印发《输配电定价成本监审办法（试行）》《省级电网输配电价定价办法（试行）》，标志着我国初步建立了科学规范、透明独立的输配电价监管体系。2016年12月，国家发改委、国家能源局印发《电力中长期交易基本规则（暂行）》，规范各地电力中长期交易行为。电力体制改革加快推进，电力市场化交易比重提高到26%，增量配电业务改革试点顺利开展。
推进“三网融合”改革。“三网融合”改革已试点多年。2015年8月，国务院办公厅印发《三网融合推广方案》，在全国范围推动广电、电信业务双向进入，加快宽带网络建设改造和统筹规划，强化网络信息安全和文化安全监管，加强技术管理系统建设和动态管理，加快推进新兴业务发展，促进关键信息技术产品研发制造，建立适应标准体系。2015年9月，工业和信息化部发布《关于进一步扩大宽带接入网业务开放试点范围的通告》，将天津、石家庄等44个城市纳入宽带接入网业务开放试点范围。民营企业可根据有关规定，向试点城市所在省（自治区、直辖市）通信管理局提出开展宽带接入网业务试点的申请。
（三）完善政府定价目录，健全价格法律法规体系
减压中央定价目录。2015年10月，国家发改委发布了新修订的《中央定价目录》，种类由13种（类）减少到7种（类），具体定价项目由100项左右减少到20项，地方具体定价目录约20类，保留的定价项目主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节。已全面完善定价目录制度，实行清单化管理。2017年8月23日，国家发改委发布《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》，要求以成本监审为基础，以科学定价机制为支柱，建立健全以“准许成本+合理收益”为核心的约束与激励相结合的垄断行业定价制度，搭建了自然垄断行业和公共服务价格监管制度框架。
法律法规体系建设取得新进展。截至2015年年底，我国共有全国性价格法律2部，行政法规3部，规章23部，规范性文件858件，形成了以《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国反垄断法》为核心的较为完善的价格法律法规体系。
（四）遵循技术与市场经济规律，深化垄断行业价格改革
党的十八大以来，价格改革紧紧围绕使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用展开。坚持问题导向，聚焦供给侧结构性改革的重点领域，不断创新价格管理机制，形成一套有效的制度安排，基本实现了价格管理从政府直接定价向建立市场定价机制、强化监督管理的转变。降成本方面，通过煤电联动、输配电价改革、电力直接交易，以及加强天然气价格监管、加大降价清费力度等措施，总计降低企业用能成本和收费负担4200多亿元。调结构方面，对高耗能行业实行差别电价，对企业用电实行基于电耗水平标准的阶梯电价，利用燃煤机组上网电价降低空间，提高可再生能源附加标准，调整分资源区风电、光伏发电上网标杆电价，促进可再生能源健康发展，引导能源结构转型。全面推行居民用电、用水、用气阶梯价格制度，出台奖惩结合的环保电价和收费政策。去产能方面，对燃煤电厂超低排放实行上网电价支持政策，推动煤炭清洁高效利用，促进节能减排和大气污染治理，围绕促进环境保护积极创新环保价费政策。2018年1月1日起开征环保税，指导地方制定调整污水处理收费标准，纳入污水处理成本，推行差别化收费政策，并加强价格监测预警和调控监管。
运用价格杠杆促“降成本、调结构、去产能”取得显著成效，但仍然存在诸多挑战与问题。
重要商品与服务价格改革仍需继续加大改革力度。其中农产品需要深化价格改革调整供求结构。随着国内外粮食供需形势变化，现行价格体制拉高了国内粮价，迟滞了生产者的市场反应能力。部分农产品如大豆恢复性增产带来市场价格下行压力，大豆进口量高位增长，也在一定程度上挤压了国产市场空间；玉米需求尚未好转，库存压力依然较大，供求结构矛盾依然突出。盐业价格改革仍需优化市场环境。食盐销售环节的市场定价机制尚不健全，价格改革存在较大压力，政企不分的隐患及地方保护主义仍然存在。医疗服务价格改革需要健全配套机制。由于缺乏配套的实施细则，政策意见和改革实践没有完全同步，在实施中出现“只涨不降”或“涨多降少”的情况。医疗服务价格改革与分级诊疗改革缺乏衔接，非公立医疗机构的价格监管意见不一，与价格改革相适应的医疗机构人事薪酬、采购制度等配套性制度改革滞后。生态资源价格改革需要明确界定产权。虽然现行法律规定水土资源属于国家所有，但由其派生的开发权、支配权、使用权和收益权才是所有权的实际内容，产权界定不清与价格改革会产生一定的矛盾，需要从源头界定产权，健全价格调节机制。
具有自然垄断性质的重要产业、价格资源改革任重道远。煤、电、油、气的成本和合理利润确定没有充分依据，煤电和成品油实施的联动调价机制是政府行为，存在人为调节滞后期。电力市场改革不到位，发电领域需求侧市场高度集中，竞价上网难以实现；盲目放开售电侧电价，可能会导致电价上涨，损害用户利益。要以电网体制改革为重点，建立一套能够反映电力商品属性、满足经济发展和人民生活需要的电力体制（包括电价形成机制）。成品油炼油环节仍然处于垄断格局，国内80%以上的油源来自中石油、中石化、中海油三家公司，竞争不充分、价格形成机制仍然存在扭曲现象。“三网融合”改革主要是如何处理好行业竞争合作与政府适度规制问题，如今已不存在难以突破的技术“瓶颈”或自然垄断环节，需要处理好的只是集成播控权的共享与管控、网络技术创新与安全管理边界等问题。相关改革的成败关键在于有关方面能否处理好这些重大关系及利益格局的调整，尤其是政府通信网络管理理念和监管模式的创新。铁路行业缺乏有竞争力的市场结构，铁路在政企分开后仍然是国家铁路独家垄断，盲目开放价格而政府监管不到位可能会牺牲公众利益。目前铁路主要是支农物资的货物运输，对学生、伤残军人的旅客运输，以及对紧急救援、军运等特殊运输按年度补贴，尚未明确界定公益性服务范围，也未形成制度化的公益性服务补贴机制。对历史形成的具有纵向一体化特征、掌握或部分掌握行业公权的资源类企业，可考虑进行公权分离、独立，并实行规模适度意义上的纵向分拆，尤其是对勘探开采层面的分拆，进而开放竞争。此前，国家能源局为促进管网等天然气基础设施向第三方无歧视开放，出台了《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，将三大石油公司下辖的天然气管网资产剥离，将一体化体制转变成为勘探开采、石油炼制、管道输送、市场营销的结构性分拆，但因得不到三家石油公司的支持而被搁置，需要更高决策层面下定政治决心，实质性地推动此类关键领域包括价格形成机制在内的体制改革。
公平竞争审查制度需要真正落地实施。2016年，党中央和国务院及有关部门发布了一批促进和保护公平竞争的政策意见，如《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》、国家发改委等五部门《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》、《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》，以及有关部门发布的《关于深化投融资体制改革的意见》《促进民间投资健康发展若干政策措施》等。这些文件和改革举措，对于建立公平竞争的市场环境、发挥市场在资源配置中的决定性作用具有重要意义，期待能够真正落地实施，在网络类、资源类等重要行业中，建立起公权分立、参与多元、准入公平、价格合理和监管有效的新型营商模式和体制机制。
四、深化要素市场改革，创造公平竞争体制环境
要素市场改革是供给侧结构性改革的主战场。要素资源的市场化改革，聚焦于资本、土地、劳动力、技术、管理、资源等各类生产要素自由流动、优化配置。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，大幅度减少政府对资源的直接配置，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益。政府主动改革配置资源方式，对于发挥市场配置资源的决定性作用和政府的更好作用，具有重要意义。
（一）完善多层次资本市场体系，增强实体经济发展活力
发展多层次资本市场，提高直接融资比重，是支持实体经济乃至整个国民经济健康发展的重大改革任务。2013年，国务院发布《关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》，极大地推动了新三板市场发展。由省级或副省级地方政府批准设立了一大批区域性股权交易市场。深化创业板、中小板改革，建立健全转板机制和退出机制。2015年资本市场剧烈震荡后，证监会、财政部、国资委、银监会等四部委于当年8月联合下发《关于鼓励上市公司兼并重组、现金分红及回购股份的通知》，推进上市公司并购重组，强化上市公司分红引导，支持上市公司回购股份，规范股权激励、保险资金入市等市场行为，严格信息披露及加快IPO审核效率等，提升了资本市场效率和活力，逐步推动多层次资本市场体系完善成型。
（二）稳妥推进土地制度改革，激活农村发展潜力
深化土地管理制度改革，探索建立城乡要素平等交换的体制机制，是新时期改革攻坚任务之一。2015年全国人大常委会2月25日审议相关决定草案，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂时调整土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，开展相关改革试点。对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定，力图通过稳妥推进土地制度改革，激活农村发展动力和潜力。
（三）破除户籍制度壁垒，促进劳动力自由流动与优化配置
近年来，我国在劳动力市场建设方面不断探索，在破除劳动力流动壁垒、畅通劳动力流动机制等方面，取得了长足进展。其中以户籍制度改革最为典型。截至2016年年底，出台户籍制度改革方案的省份已达29个。从中央到地方政府都加快了户籍制度改革的步伐。国务院办公厅于2016年10月印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，提出了“十三五”期间要推进1亿非户籍人口在城市落户，以优化城乡人口结构和劳动力市场供求结构。
（四）健全知识产权保护机制，推进技术市场建设
五年来，知识产权制度政策措施、司法保护体系、行政保护力度渐趋完善，专业人才队伍不断壮大，市场主体知识产权综合运用能力明显提高，国际合作水平显著提升。2016年12月30日，国务院办公厅印发《知识产权综合管理改革试点总体方案》；2017年4月24日，最高法院发布《中国知识产权司法保护纲要（2016—2020）》。从政策和法律层面健全知识产权保护体系，提升保护能力，为实施国家知识产权战略和创新驱动发展战略提供有效服务和司法保障，并且积极推动深化知识产权为主的分配制度改革。知识产权保护机制建设，巩固了我国的知识产权大国地位，在发明专利申请量和商标注册量方面稳居世界首位。
推动创业创新体制建设。党的十八大提出“实施创新驱动发展战略”。2015年6月，国务院颁布《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，做出了有关创业创新改革的具体部署。2016年2月，国务院办公厅发布《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》，鼓励龙头骨干企业围绕主营业务方向、鼓励科研院所及高校围绕优势专业领域建设众创空间，加强国际合作。2016年9月，国务院发布《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》，要求通过创业投资实现技术、资本、人才、管理等创新要素与创业企业的有效结合。2017年7月，国务院印发实施《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》，新支持92个国家双创示范基地建设。《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》也对新兴产业蓬勃发展提出了中期部署。创业创新体制建设，推动了我国创新能力持续提升，在国民生产总值中，科技进步贡献率提高到57.5%，全国研究与试验发展经费投入强度达2.12%。
推动信息资源要素市场改革。我国互联网信息产业发展迅速。但政府对互联网市场的普遍服务功能建设及监督管理相对滞后，屡屡出现规制底线被动破堤问题。近年来，在信息市场及公共资源交易平台建设、规制等方面，政府积极作为，有所建树。2015年8月，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，要求2016年6月底前，地方各级政府基本完成公共资源交易平台整合工作。2017年6月底前在全国范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，基本实现公共资源交易全过程电子化。在此基础上，逐步推动其他公共资源进入统一平台交易，实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主的转变。
深化社会信用体系改革。社会信用体系的建立和完善是我国社会主义市场经济不断走向成熟的重要标志之一。2015年8月，国家发改委和中国人民银行联合发文，把11个城市列入首批全国创建社会信用体系建设示范城市，以此为改革创新载体，进一步推动我国社会信用体系建设。2016年4月，第二批创建社会信用体系建设示范城市包括北京市海淀区等32个城市（城区）。截至2017年年底，创建信用体系建设示范城市共43个。各省市建立地方信用网站，实时与全国信用信息共享平台和“信用中国”网站共享信息，加强政务、事务事中事后监管，实现信用联合奖惩。
（五）加快城乡要素市场建设，增强经济社会发展持久动力
我国市场体系建设已经取得长足进步，但是与商品和服务市场相比，由于受到制度、政策、区域、所有制、城乡等因素的限制，统一开放、竞争有序的生产要素市场尚未形成。
受传统计划经济体制影响，城乡之间要素市场尤其是土地市场分割。背离市场规律的现有征地制度，既造成农村长期片面地向城市进行资本或利益输送，抑制了农村发展，也促成了城市用地制度及利益关系的扭曲。资本市场结构失衡，要素市场化次序错位。一些存在政府管理价格、具有垄断性质的行业在产品价格市场化尚未完成之前，率先将垄断行业、金融企业推向资本市场，甚至以引进“战略投资者”的方式推动国际化，以及借助杠杆揠苗助长或违背市场规律补贴、救市，造成了市场扭曲。知识产权制度建立时间较短，产权保护基础脆弱，侵权行为层出不穷，维权则面临着举证难、成本高、周期长、赔偿低、效果差等问题。产权保护部门边界职能划分不清、各自为政，缺乏产权保护专业人才，执法力量薄弱。知识产权数量与质量不协调、区域发展不平衡、成果转化率低等问题也比较突出。社会信用体系建设处于初创期，信用服务市场、服务机构和监管体制尚不健全，缺乏统一的信用信息采集、归集和分类管理标准，行业区域间信息分割严重、共享不及时且应用意识淡薄，全国性信用法律法规尚未出台，操作层面具体制度还存在诸多缺失。必须适时加快城乡之间统一的土地、资本、劳动力、知识产权、信息技术等要素市场建设，为经济社会发展注入持久动力。
五、推进政府“放管服”改革，优化营商体制环境
五年来，按照党中央、国务院的部署，政府“放管服”改革不断向纵深推进，从中央到地方形成强力推动的工作机制，形成良好的改革态势，推出了一系列改革创新举措，不仅在解决多年来未能解决的深层次问题上有重大进展，而且正在形成不可逆转的新态势。
（一）大力推进简政放权，营商环境明显改善
减少行政审批事项。2013年以来，国务院颁布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》等文件，分9批取消下放行政审批事项618项，占原有1700多项的40%，提前兑现本届政府承诺目标；取消了“非行政许可审批”这一审批类别；取消中央指定地方实施的行政审批269项；中央层面核准的投资项目数量累计减少90%，95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理。清理规范国务院部门行政审批中介服务事项323项，74%的中介服务不再作为审批要件。地方政府有序开展“接、放、转”，多数省份行政审批事项减少50%左右，有的达到70%。
改革商事制度。五年来，《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》《国务院关于进一步削减工商登记前置审批事项的决定》《国务院办公厅关于加快推进“多证合一”改革的指导意见》先后颁行。工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简了85%；注册资本由实缴制改为认缴登记制；在全面实施“三证合一、一照一码”基础上，推进“五证合一”“多证合一”，对个体工商户实行“两证合一”，进一步简化了证照手续，降低了企业准入门槛和生产经营成本；简化市场主体住所（经营场所）登记手续、推行电子营业执照和全程电子化登记管理等措施，全面建成国家企业信用信息公示系统，努力营造便捷准入、公平竞争的市场环境。
实行减税降费。国务院加大减税和普遍性降费力度，先后出台了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》《降低实体经济企业成本工作方案》等文件，大力清理行政事业性收费、政府基金等，重点查处利用行政权力垄断经营、强制服务、强制收费等违法行为。中央和省级政府取消、停征和减免收费1100多项，其中，中央设立的涉企行政事业性收费项目减少69%、政府性基金减少30%，每年减轻企业负担1500亿元。中央政府定价项目减少80%，中央对地方财政专项转移支付项目减少一半以上。各省也取消、降低了一批行政事业性、经营服务性收费，涉企经营服务、进出口环节、行政审批前置服务收费“三项目录清单”全面建立。
削减资质资格审定。国务院加大职业资格许可和认定事项清理力度，2015年颁布了《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，分7批取消了434项职业资格，占总数的70%以上。建立和实施国家职业资格目录清单，清单之内除准入类职业资格外一律不与就业创业挂钩。
推行清单管理。国务院推动了“三张清单”的编制，即权力清单、负面清单、责任清单，力图以法律法规为准绳，划清政府权力运行的边界。五年来，国务院先后颁布了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）》，公布了行政审批事项汇总清单，权责清单制定已在7个部门试点，总结经验后推开；中央和省级政府公布了涉企行政事业性收费、政府性基金目录等清单；省市县三级政府部门权责清单已全部公布。
（二）加强事中事后监管，规范开放有序市场秩序
转变监管理念。2014年6月国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，明确了简政放权、依法监管、公正透明、社会共治的市场监管改革原则，提出了加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，到2020年实现建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系的改革目标。为了促进市场主体依法规范运作，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，各地也加大对失信企业的监管力度，既能克服审批事项“一放就乱”的局面，又能为各类市场主体营造公平、公正、公开的市场环境。
实行大部制。国务院及国务院办公厅陆续发布《关于成立国务院推进职能转变协调小组的通知》《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，2018年3月中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，新组建自然资源部等7个部委。重新组建科学技术部、司法部，优化水利部、审计署职责。本次国务院机构改革实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。地方层面，各地积极探索监管机构和监管体制改革，并在机构整合的基础上推进地方行政综合执法改革，完善监管体制机制。通过推进大部制改革，按照职能分工加强事中事后监管。
创新监管方式。推行“双随机、一公开”抽查机制，抽查全程留痕，责任可追溯，严格限制监管部门自由裁量权。建立企业信息公示、经营异常名录和严重违法失信企业名单等制度，发挥信用惩戒作用，维护市场交易安全。推进“互联网+监管”，运用大数据、云计算、物联网等信息技术，强化线上线下一体化监管，加快中央部门之间、地方之间、上下之间信息资源共享、互联互通，整合形成统一的市场监管信息平台，形成监管合力。
（三）优化政府服务，提升市场活力
建立政务信息资源共享管理和政务公开制度。政务信息系统互联和公共数据共享，对增强政府公信力，提高行政效率及服务水平，推动政府职能转变具有重要意义。2016年，国务院制定《政务信息资源共享管理暂行办法》《关于全面推进政务公开工作的意见》，明确政务信息资源以共享为原则、不共享为例外，实行需求导向、无偿使用，统一标准、统筹建设，并建立安全保障机制，推进政务决策、执行、管理、服务、结果公开，并要求加强政策解读、积极回应关切、加强平台建设、扩大公众参与、强化政务公开责任。
大力简化审批程序，创新服务方式。《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》先后发布，“一窗受理、一站服务”得到普遍实行，审批时间大大缩短；减少了一大批烦扰公众的各种证明和繁文缛节，办证多、办证难现象大为减少。推行行政审批规范化，2016年出台《行政许可标准化指引2016年版》，国务院要求各地结合实际，研究制定本地区规范行政审批行为、改进审批工作的意见和办法。
建设“互联网+政务服务”体系。2016年国务院发布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，优化再造政务服务，融合升级平台渠道，推进政务信息共享，实体服务大厅与网上办事大厅融合加快，“一网通办”正在形成。各地积极探索“互联网+公共管理”“互联网+公共服务”“互联网+公共政策”的现代政府服务模式。从最初的网上信息发布、行政审批事项网上申报，到部分事项网上全流程办理，再到移动客户端网上服务，内容越来越丰富，方式越来越便捷。
（四）深化政府机构层级改革，促进政府职能根本转变
五年来，“放管服”改革取得重大进展、成效显著，特别是2018年深化国务院机构改革，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能。结合新的时代条件和实践要求，要进一步着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力，促进政府职能根本转变。
但是，政府层级太多与职能重叠交叉积弊甚重，简政放权中放名不放权、抓大权放小权问题仍然存在；行政审批事项削减后，相关行政机构职能权责需要重新界定，地方“接、放、转”问题也需要解决；监管“短板”比较突出，监管体系亟待完善；政府社会管理及服务水平与社会期待差距较大，需要优化完善服务体系，提高服务意识和能力。而且，随着社会主义市场经济体制的建立、完善和作用充分发挥，政府应当简化职能、精兵简政。国家层面大部制改革方案已定，各级地方政府机构改革应当顺势而为、借力而行，从体制上巩固简政放权、审批制度改革的成果。在此基础上，根据市场决定作用基础上的政府更好作用，相应调整各级政府的部门设置及职能，推进政府内部决策、执行、监督三者相互分工制约的运行机制，包括现代信息技术手段的运用。此外，从世界各国地方行政区划的总体情况看，层次少、幅度大、扁平化的行政治理结构是行政区划改革的方向。目前我国省级行政区划分与政治、经济、社会、文化、生态发展的要求相比，存在很多不合理状况。应当根据改革开放四十年来经济社会发展状况、人口变迁及城市化水平，推进行政区划和行政管理层级改革，适当增加省、直辖市建制，逐步合并直至简化地市级行政区域。加强县域范围内市场配置资源作用，简约乡镇行政建制，建立健全县域经济社会一体化发展的体制基础，最终形成中央、省（区、市）、县（市）三级政府基本架构，从根本上解决各级政府之间职能重叠、权力交叉、“看得见的手”伸得过长过滥等问题。
六、聚焦重点改革任务，完善财政税收体制
财税体制改革，既关乎短期需求管理、稳定经济发展，又关乎长期制度供给、市场公平竞争和保障基本民生，需要区分轻重缓急，加快解决突出矛盾和推进基础性制度建设。对于当前中国而言，全面深化财税体制改革需要从是否有利于“优化资源配置”、是否有利于“维护市场统一”、是否有利于“促进社会公平”、是否有利于“实现国家长治久安”四个方面入手，推进预算管理制度、税收征管体制、中央与地方财政事权与支出责任划分三大重点改革任务。
2012年11月，党的十八大报告从全局和战略的高度，强调要全面深化经济体制改革，并对当前及今后一个时期加快改革财税体制、完善公共财政体系提出了明确要求。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为新一轮财税体制改革作了战略部署，明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，目标是建立现代财政制度。2014年6月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，对改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央与地方政府间财政关系分别进行了部署，标志着新一轮财税体制改革正式启动。2017年10月，党的十九大报告进一步提出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。五年来，财税体制改革在理念与站位上体现重要变化，由经济体制改革的范畴上升到全面深化改革的重要组成部分，由经济制度的重要安排上升到国家治理的基础性制度安排，由强调公共、民生等财政属性特征上升到与新时代、现代性相对接，成为全面深化改革的突破口和先行军，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。
（一）界定央地事权和支出责任，理顺政府间财政关系
中央与地方财政事权和支出责任划分改革，是建立科学规范的政府间财政关系的核心内容，同时也是政府有效提供基本公共服务的前提条件。2016年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，提出2016年先从国防、国家安全等领域着手，逐步在2017—2018年深入教育、医疗卫生等领域，最终在2019—2020年实现基本完成主要领域改革的路线目标。这是国务院第一次比较系统地提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革，进一步加大中央财政均衡性转移支付力度，逐步缩小地方标准财政收支缺口。2017年3月，国务院出台了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，首次推出国家基本公共服务清单，将81个项目明确服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位，随后多省出台了各自“十三五”基本公共服务清单。分领域推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革试点启动。这对于合理分解各级政府权责，统一政府间财政事权政令，建立现代财政制度，重构央地财政关系，规范转移支付制度，优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性等一系列改革，具有重要意义。
（二）确立预算制度主体框架，明确预算管理权责收支范围
财政预算管理体制是中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间确定各级预算管理权责和预算收支范围的根本制度，是财政管理体制的重要组成部分，预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。2014年8月，全国人大通过修改预算法，为深化财税体制改革奠定了法律基础。2014年10月8日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，完善政府预算体系，积极推进预算公开，改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。随后，国务院、财政部等陆续出台实行中期财政规划管理、加强地方政府性债务管理、改革和完善中央对地方转移支付制度的意见和通知，全面推进预算管理制度改革，建立和实施全面规范、公开透明的预算制度。
（三）深化税收制度改革，推动税收法定进程
围绕现代税收制度建设，五年改革的主要内容是党的十八届三中全会提出的六大税种改革和修订税收征管法，税收制度改革取得重大进展。一是全面推进营改增。自2016年5月1日起，全国范围内全面推开营改增试点。为配合税制改革，2016年4月30日，国务院印发《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，呈现出改革、减税和稳定预期三重效应，截至2017年8月，营改增改革累计实现减税1.61万亿元，这是五年中我国最大的减税动作。二是深化资源税改革。自2016年7月1日起，全面推进资源税改革，包括扩大资源税征收范围，开展水资源税改革试点等方面，2016年资源税同比下降8.1%。2017年4月13日，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》，推进矿产资源权益金改革，完善资源税费制度。2017年6月30日，财政部、税务总局发布《关于资管产品增值税有关问题的通知》，按照3%的征收率缴纳增值税，自2018年1月1日起施行。通过全面清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，发挥资源税组织收入、调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用。三是颁布实施环保税法。2016年12月，全国人大常委会审议通过了环境保护税法，从2018年1月1日起开征环保税，实现排污费“税负平移”到环保税。四是消费税、个人所得税、房地产税进入改革方案制定阶段。消费税征收范围逐步拓展，部分改革项目启动，主要改革方案正在制定。个人所得税根据居民基本生活消费水平变化适当调整税收起征点，增加专项扣除，重点是子女教育、大病医疗等人民最关切的方面。房地产税将立法先行、充分授权、分步推进。五是积极推进税收法定进程。2015年税收征收管理法修订稿已公开征求意见。2017年8月车辆购置税法公开征求意见。第十二届全国人大常委会第三十一次会议表决通过烟叶税法和船舶吨税法，将于2018年7月1日起施行。而随着营业税改征增值税的全面试点，增值税立法势在必行。根据全国人大常委会法工委2015年制定的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，计划到2020年实现我国全部税种上升为法律。
（四）适应结构升级和税源变化，推动财税体制转型改革
五年来，财税领域集中进行了预算制度、税收制度和财政体制三位一体的改革努力，取得了一些实质性进展。但是，要适应经济转型、结构变化、新旧动能转换和社会主义市场经济成熟定型的要求，财税体制改革还需要从顶层制度设计到运转实施层面取得突破性进展。
财税改革需要集中解决的突出矛盾，一是财税职能边界不清，影响政府履职尽责。自1994年分税制改革后，在确保中央税收收入稳定、规范央地之间税收收入和财政分配关系时，也存在政府职能边界不清，财政职能缺位、越位、错位等问题；存在政府层级间财责事权划分不清及相应的责任不清、利益交叉等问题；中央和地方之间，以及地方和地方之间围绕转移支付出现博弈，基层财政困难，隐形负债及土地财政问题严重；税制改革结构、类别失衡，增值税改革单兵突进，个人所得税、房地产税等直接税改革未能跟进，市（县）以下地方政府没有主体税种。二是预算制度框架初成，机制完善尚待时日。预算形成机制不健全，现有体系独立且未形成统一报表体系，一般预算与专项预算机制因历史遗留问题导致格局不清，地方政府债务和社会保障未纳入体系，尚未建立全覆盖的国有资本经营预算管理体制。预算统筹不到位，新预算法虽明确了四本预算各自的编制要求，但缺乏有机衔接，管理标准各异。预算编制不科学，预算编制并非零基预算，支出标准不一，财政资源粗放式分配。预算审议制度不合理，人民代表大会介入时间较短，收支总量把控年度平衡，中长期预算框架尚未形成。预算执行管理不规范，执行约束力较弱，对非税收入管理松散，财权分配共识不高，预算监管不透明。三是财税调节机制错位，影响地区平衡发展。当前的改革主要搭建了中央和省级政府间财政关系框架，对省以下财政事权与支出责任如何改革并未给出实质性意见。与经济发展水平相关的地区差异被现行财政体制强化，不仅中央转移支付、经济发展和财力均衡的任务繁重，而且地区之间因为发展差距拉大与税收财力差别过大相互激荡，有恶性循环倾向。四是税源变化预判不够，逆向调节趋势明显。近些年来，曾经支持国家税收较长时间高速增长的传统产业税收压力较大、税源增速下降，信息技术、商务服务和新兴消费等产业虽然税源相对稳定，但面对国际社会减税压力，需要轻税减费、扶持成长。并且，服务业尤其是高端服务业主要集中于东部沿海省份，税制结构也有直接税比重逐步提高的趋势。在收入水平和财富积累较高、新兴产业集中的东部地区与结构调整缓慢、居民收入及财富积累较低的其他地区之间，政府财力、居民福利和经济发展潜力的差距会进一步拉大，出现逆向调节的“马太效应”。
财税体制中的技术性缺陷乃至财税发展的结构性趋势，对目前还不能有效规制类此效应的央地分税体制、财政预算体系、转移支付制度等，提出了新的挑战，需要直面应对。财税改革除在技术层面厘清事权关系和支出责任外，还需要通过建立健全公共财政制度、税收调节制度、央地纵向乃至地方横向转移支付制度，以及建立健全相对稳定的地方税收体系，促进地区间经济平衡发展和基本公共服务均等化，实现财政体制改革的长远目标。
七、推进金融体制改革，多点齐面开放创新
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“完善金融市场体系”的22条改革任务。2014年以来，中央深改组会议审议涉及金融体制改革事项有5项。“十三五”规划纲要中，重点规划了三大领域22条金融改革任务。随着国内外经济与金融形势变化，金融改革发展又增加了发展绿色金融、规范互联网金融及维护金融安全等重点任务。
（一）金融市场建设获得突破，金融机构多元发展
利率市场化改革取得突破性进展。党的十八届三中全会后，信贷市场利率市场化改革全面启动，2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制，2015年10月24日对商业银行和农村合作金融机构等不再设置存款利率浮动上限，2015年2月17日，国务院推出《存款保险条例》，依法保护存款人的合法权益，维护金融稳定。人民币汇率形成机制迈出重要一步。2015年8月11日实施人民币汇率形成机制重大改革，形成“收盘汇率+一篮子货币汇率变化”汇率中间价形成机制。2017年5月，此前基础上引入逆周期调节因子，减缓市场情绪的顺周期波动冲击，缓解外汇市场上的“羊群效应”。支付、清算和结算体系主体框架基本形成。2015年10月人民币跨境支付系统（CIPS）投产上线，初步构建跨境资金流转的大通道。2016年8月银行间市场清算所股份有限公司推出人民币外汇期权中央对手清算业务。2015年11月开始正式实施境外央行债券交易券款对付（DVP）结算，银行间市场人民币债券交易全部实现DVP结算。征信市场和社会信用体系加快建设。2013年3月，国务院发布《征信业管理条例》，成为我国首部征信业法规；2013年11月，中国人民银行出台《征信机构管理办法》；2015年1月，中国人民银行印发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》。同时积极推动证券公司、保险公司、小额贷款公司和融资性担保公司等非银行金融机构接入国家金融信用信息基础数据库，加快小微企业和农村信用体系建设。促进新消费发展的金融支持政策实施。2016年3月，中国人民银行、银监会印发《关于加大对新消费领域金融支持的指导意见》，提出金融积极支持新消费领域的政策措施。金融消费权益保护工作取得阶段性进展。2015年11月，国务院办公厅出台《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，加快建立健全金融消费者权益保护监管机制和保障机制。
民营银行破冰，吹响银行多样化号角。2014年3月，银监会公布首批民营银行试点名单，正式启动民营银行试点工作。截至2016年年底，银监会共批准设立17家民营银行，其中首批试点设立5家。国家开发性、政策性金融机构改革落地。2015年国务院批复国家开发银行、中国进出口银行与中国农业发展银行三大政策性银行的改革实施总体方案，开展业务范围、资本补充、治理结构、内部改革、外部监管等领域规范改革。保险机构体系获得重大发展。《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》《保险公司收购合并管理办法》《相互保险组织监管试行办法》等政策文件，不断优化准入退出机制，综合性、专业性、区域性和集团化保险机构齐头并进，自保、相互、互联网等新型主体创新发展。证券行业放宽准入政策逐步落地。《关于进一步推进证券经营机构创新发展的意见》支持民营资本、专业人员等各类符合条件的市场主体出资设立证券经营机构。支持国有证券经营机构开展混合所有制改革。深化农村中小金融机构改革。积极稳妥、因地制宜推进农村信用社产权改革与农村商业银行组建工作。稳步提升村镇银行的覆盖范围，引导村镇银行布局中西部地区、产粮大县和中小微企业聚集地区。
（二）直接融资服务领域拓宽，金融开放通道逐步完善
VC/PE（风险投资/私募股权投资）市场进入规范发展阶段。2015年4月，新修订的《证券投资基金法》实施，首次明确公开募集与非公开募集界限。2014年6月，证监会发布《私募投资基金监督管理办法》，是首部关于私募投资基金的专门性监管法规。“大众创业、万众创新”等配套政策为VC/PE行业发展带来更多机遇。并购交易开始崭露头角。2015年开始陆续出台《商业银行并购贷款风险管理指引》《关于鼓励上市公司兼并重组、现金分红及回购股份的通知》等文件，大幅降低企业并购条件，提升资本市场的效率和活力。政府引导基金进入井喷期。随着一系列国家利好政策的出台，中国国有企业结构调整基金、中央企业贫困地区产业投资基金、“国协、国同、国创、国新”引导基金等“国”字头基金相继成立，环渤海、长三角、珠三角、中西部等地方政府引导基金遍地开花，成为我国股权投资市场的中坚力量。债券融资工具不断丰富。银行间债券市场，先后推出绿色金融债、资产支持票据、永续票据、双创债务融资工具等债券品种。交易场所债券市场，增加绿色公司债、熊猫公司债、可续期公司债、创新创业公司债等债券品种。
合格境内外投资者制度不断完善。2014年11月《关于人民币合格境内机构投资者境外证券投资有关事项的通知》，正式开闸人民币合格境内机构投资者（RQDII）业务，为人民币“走出去”开拓了新路径。沪港通、深港通、债券通开启资本市场互联互通。2014年11月“沪港通”正式开通，2016年12月“深港通”正式开通，2017年7月“北向通”上线试运行，加强了内地与香港资本市场联系，推动国内资本市场双向开放，对接国际资本市场的成熟制度。跨境债券实现稳步发展。当前我国跨境债券主要包括点心债、熊猫债、木兰债，截至2016年年底，点心债一年的发行量为3200亿元，累计发行631亿元人民币熊猫债。金融机构“引进来”和“走出去”活跃。2015年中国银联中标成为亚洲支付联盟（APN）跨境芯片卡标准的唯一提供商。2017年国务院先后印发《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》与《关于促进外资增长若干措施的通知》。中资金融机构国际化经营步伐加快，金融技术标准“走出去”获得新突破。推出跨境资金池促进境内外资金融通。2015年9月，中国人民银行发布《关于进一步便利跨国有企业集团开展跨境双向人民币资金池业务的通知》，进一步降低参与跨境双向人民币资金池业务企业的门槛。人民币国际化获得标志性进展。2015年，国际货币基金组织（IMF）批准人民币2016年10月1日加入的特别提款权（SDR），为人民币国际化进程中的重要里程碑事件。更加主动开展国际金融合作。2013年以来，中国积极主导和参与筹建多边开发机构，开始从国际金融秩序的参与者向主导者迈进。2015年12月，亚投行正式成立，启动资金为500亿美元，中国成为最大出资人。2014年11月，中国宣布出资400亿美元成立丝路基金。
（三）金融创新深化发展，服务导向更加清晰合理
第三方支付高速发展。加强互联网金融建设，2016年第三方支付机构移动支付交易规模达58.8万亿元，支付宝和微信合计约占92%的市场份额。通过《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》等政策，第三方支付监管逐步迈入正轨，到2018年6月终止第三方支付直连模式，所有网络支付都必须经过网联处理，接受网联监督。P2P网络借贷规范发展。《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》等一系列文件引导，网络借贷发展规范发展，但在统一监管仍有些缺位下，暴露出的问题依然不少。众筹融资平台异军突起。截至2016年年底，全国共有正常运营的众筹平台212家，通过平台筹资额207亿元，同比增长80.1%。大数据征信潜力爆发。国务院在2015年印发《促进大数据发展行动纲要》和《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，提出开放政府数据和推动产业创新，鼓励大数据在征信业的应用和发展。金融科技独角兽企业涌现。2016年以大数据、云计算、区块链、人工智能等技术应用为主要特征的金融科技（FinTech）席卷全球，我国金融科技企业融资总额首次跃居全球第一，国内一批独角兽金融科技企业站在全球金融科技发展最前沿。要素交易平台多点开花。深圳、武汉、成都、重庆等地纷纷成立碳交易、金融资产、知识产权、科技创新、大宗商品、贵金属等新型要素交易市场，依托要素交易场所的融资功能、价格发现功能与资源配置功能，争取产品定价权和国际话语权。此外，深入贯彻金融服务实体经济方针，不断加快绿色金融体系建设步伐，政策支撑普惠金融良性发展，金融试验区改革探索卓有成效，实施自由贸易试验区金融改革，设立金融综合改革试验区，港澳内地金融合作持续推进。
（四）监管框架调整优化，多管齐下防范风险隐患
完善金融监管协调机制，2017年7月设立国务院金融稳定发展委员会，2018年3月，政府机构改革将保监会与银监会合并，正式推动了金融监管框架从原来的“一行三会”升格为“一委一行两会”。完善货币政策调控体系，创新流动性工具，实施定向降准政策，开展市场预期管理。构建审慎宏观政策框架，构建宏观审慎评估体系（MPA），跨境人民币流动纳入MPA。
（五）推动金融服务实体经济，有效防范系统性风险
当前，我国经济发展进入新常态，发展的速度、方式、结构、动力都在发生转化。金融为经济发展提供助力的同时也成为经济不稳定的原因之一，这既是金融发展的重要机遇期，也是金融风险的多发期。2012年以来，我国经济增长率降到8%以下，2015年三季度以来，中国经济增长率进入6%时代。实体经济发展低迷不振，对金融部门的改革和创新提出新要求。
当前和今后一个时期，金融改革创新面临若干重大任务。一是优化资金供应，提升金融体系效率。2012年以来，我国实体经济的信贷增速呈现相对下滑态势，而房地产开发、金融企业获得的资金和收益却在不断增长。金融系统自身由于竞争不充分、监管碎片化等，存在资金空转、监管套利等系列问题，需要坚持市场化改革方向，加快功能监管、行为监管，确保风险可控前提下，鼓励和支持金融创新和开放，优化资金供应，提升我国金融体系运行效率。二是提高直接融资比重，支持实体经济发展。我国金融结构中，直接融资与间接融资比例严重失衡，中小企业发展、企业中长期投资和基础设施建设融资长期受到制约，并且也易于积累因短存长贷、期限错配引发的流动性风险等潜在金融风险。需要进一步健全资本市场体系，优化融资结构，提高直接融资比例，促进经济金融稳定与发展。三是矫正证券市场结构失衡，缓解资源资产错配矛盾。我国资本市场结构的“倒三角”问题和主板市场IPO（首次公平募股）审批制由来已久。新三板市场企业上市挂牌虽然相对开放，但在经济下行压力加大、实体经济基本面不振、传统产业产能过剩衰退明显、挂牌企业“圈钱”期待过高等背景下，“疾风暴雨”般地增加供给，而需求侧准入门槛相对较高，出现了主板市场“严供给、宽需求”和新三板市场“宽供给、严需求”的重大制度“硬伤”。区别或许在于，扭曲资本市场供求关系，在主板市场上不时地创造“繁荣”，在新三板市场上长期地制造萧条。四是避免金融资源“脱实向虚”，遏制杠杆攀升态势。要坚持市场化次序，防止金融领域“近水楼台”，杠杆“自我强化”“自娱自乐”。从实践来看，不仅过去在企业上市、资产证券化过程中，金融机构的上市机会或比例优于实体经济，而且在近期资产证券化或金融深化过程中，又已经透露出金融机构捷足先登的迹象。如在社会资本，尤其是实体资产证券化程度极低的情况下，银行信贷资产、银行间债券市场信贷资产、证券公司及基金公司资产、保险项目资产等证券化已率先启动。即使是金融资产证券化，金融基础产品证券化也应当优先于金融衍生品的市场化，由此才能防止金融资源继续“脱实向虚”、抬高杠杆。以资产证券化尤其是实体经济资产证券化，对冲企业和各级政府主导的已有及新增建设项目的高杠杆，防止企业信用违约和政府信用透支。五是健全金融监管体制，防范系统性金融风险。我国金融领域处于风险易发高发期，风险点多面广，结构失衡问题较为突出。金融产品自身的结构性风险充分暴露，以国有以及国有控股企业为主的资管企业及其资管性产品整体上已经技术性破产。宏观杠杆率上升较快。由2008年年底的141.3%飙升至2017年第二季度的255.9%，部分国有企业债务风险突出，“僵尸企业”难以出清。微观层面信用风险增高。商业银行不良贷款有所上升，债券市场信用违约事件明显增加，银行、证券、保险、期货、基金等机构的理财业务多层嵌套，部分企业通过内幕交易、关联交易等赚快钱。金融创新发展乱象频发，部分互联网金融公司证照不全，利用监管漏洞违规经营，出现金融诈骗违法犯罪。从业门槛较低，风险管控不足，存在区域性或系统性金融风险诱发因素。金融监管体制改革严重滞后。金融监管体制与金融市场现状脱节，监管主体权责划分不明确，金融监管活动难以协调，多种金融业务的监管缺位。提高金融风险监管能力、健全监管体制迫在眉睫。
八、立足全面小康社会建设，推动民生体制改革
社会事业等公共服务体系建设，关系到广大人民群众的切身利益，社会普遍关注。党的十八大以来，公共服务和社会管理改革成为全面深化改革的重要内容。党中央、国务院确定了未来若干年社会治理的总框架和改革路径，出台了若干社会治理领域的改革方案，我国社会治理改革出现了新的形势，也面临着新的突破。
（一）建立健全领导责任制，推动扶贫脱贫体制改革
国务院先后印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《建立精准扶贫工作机制实施方案》《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》等重要文件。五年来，我国对口帮扶机制建立并不断完善，扶贫模式不断创新，扶贫强度不断加大，精准扶贫取得明显成效。2013年至2017年间，中央和省级财政专项扶贫资金累计投入达4000多亿元，我国农村贫困人口由9899万人锐减至3046万人，减贫6853万人，年均减贫1000万人以上；贫困发生率由10.2%下降至3.1%，累计下降7.1个百分点。
（二）放开养老服务市场，构建多层次养老保障体系
国务院及有关部门先后发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《关于加快发展商业养老保险的若干意见》《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》等重要文件，从放开养老服务市场、提升服务质量、发挥商业保险机构行业优势等方面促进养老服务业健康发展。五年来，我国养老服务体系加快完善，养老基础设施建设提速，多元化养老模式、养老市场形成。至2017年，我国共有240家公办试点养老机构，社区养老机构和设施与互助型养老设施分别达到3.8万家和7.8万家，大部分城市社区养老服务设施建设综合覆盖率超过80%。
（三）完善社会办医体制，拓展医疗卫生多层次多样化服务
五年来，国务院及有关部门先后发布了《关于促进健康服务业发展的若干意见》《关于加快发展社会办医的若干意见》《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》《关于印发推进家庭医生签约服务指导意见的通知》《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》《关于建立现代医院管理制度的指导意见》《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》《关于进一步深化基本医疗保险支付方式改革的指导意见》等重要文件，全面深化公立医院改革，推进分级诊疗制度建设，巩固完善全民医疗保险体系，健全药品供应保障机制，破除“以药补医”等机制顽疾，拓展多层次、多样化服务，基层新型医疗服务普遍展开，城乡与区域医疗卫生差距缩小。目前全国已经建起一张世界上规模最大的基本医疗保障网，覆盖率达98%，惠及13亿人口。
（四）推动教育体制均衡性改革，促进城乡义务教育一体化
义务教育是社会基本公共事业，也是脱贫攻坚的基础性事业。五年来，国务院及有关部门发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》《关于深化考试招生制度改革的实施意见》《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于深化教育体制机制改革的意见》《义务教育学校管理标准》等重要文件，通过合理规划城乡义务教育布局建设，完善城乡义务教育经费保障机制，统筹城乡教育资源配置，提高乡村教育质量等一系列举措缩小了城乡教育差距，促进教育公平。五年来，我国贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件全面改善，覆盖全国2600多个县近22万所义务教育学校；困难学生教育资助体系不断完善，2016年受助学生超过9000万人次；进城务工人员随迁子女就学保障和农村留守儿童关爱服务体系改善，在公办学校就读的随迁子女比例稳定在80%左右，30个省（区、市）实现了符合条件随迁子女在流入地参加高考。
（五）开放民生社会服务领域，提供高效率优质化社会公共服务
民生社会体制改革，是经济体制改革的组成部分，也是人民大众追求美好生活的重要内容。五年来，我国民生社会事业建设虽有长足进步，但“上学难”“就医难”及其他生产生活方面的诸多不便，与社会期待相去较远。相关制度建设也比较迟缓，碎片化现象还有待解决。民生社会领域的不平衡、不充分问题相对突出，其中有发展阶段与水平方面的原因，但更深层次的仍然是体制机制因素。
民生社会服务领域的改革，需要进一步开放发展，健全体制机制，向全社会提供高效率优质化的社会公共服务。一是重点解决社会体制改革缓慢、公共服务和社会保障基础薄弱问题。托底民生的社会改革，一直受到中央的高度重视。五年来，中央全面深化改革领导小组审议通过的重要改革举措中，近1/5涉及社会体制的改革，包括医疗、教育、养老、脱贫等重点民生领域。在政策落实过程中，一些领域和局部地区取得了突破，人民群众也得到了一定实惠，但总体来讲，与各项改革的重大阶段性目标相比，与增强人民群众获得感的要求相比，民生社会体制改革进展相对缓慢，不平衡不充分的矛盾更加突出一些，需要加快公共服务和社会领域的改革步伐，尽快弥补薄弱环节。二是健全服务业市场机制，提供优质高效的公共服务。传统计划经济时期，政府曾经在民生社会及公共服务领域亲历亲为、包揽过多，体制僵化、服务低效。相关改革虽有进展，但总体上落后于其他领域。结果是一方面政府公立机构办不好、办不了，办起来也是弊端丛生；另一方面，民间资本不让办、不能办，社会需求难以得到满足。这五年来，我国在医疗教育等民生领域做出了一系列重大改革，解决了部分低效以及市场准入问题，但在公平性和体制机制方面还有诸多不足。医疗保险制度“碎片化”运行、公平性不足，教育供给侧与需求侧不相匹配，养老服务供给不足、质次价高问题突出，脱贫攻坚任务依然繁重等。需要进一步完善市场机制，调整政府职能，为社会提供优质高效、普遍可得的公共服务。三是提高公共服务的公平性，解决公共资源分配严重不均问题。公共服务事业早期发展中，资源分配、服务能力不均衡问题十分突出，重点学校、重点医疗机构主要集中在大中城市和东部发达地区，中西部和农村地区公共服务基础极为薄弱。虽然有其历史原因，但造成我国不同群体、不同地区之间公共服务水平差距过大。限于经济发展水平和政府财力，在中西部和农村地区，一些本来应该由政府提供基础教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务得不到有效供给。民生社会体制改革，从中央到地方，要集中力量平衡经济发展，开放公共服务市场，建立健全基本公共服务均衡机制，尽快缓解公共服务领域发展不充分不平衡的突出矛盾。
九、推进生态文明体制建设，形成生态保护制度框架
生态文明建设关系到全民族的生存条件和永续发展。生态文明体制改革是全面深化改革的一项崭新而又重要的战略性改革，对中华民族复兴和国家治理体制转型具有深远意义。五年来，制定生态文明建设规划、加强制度法制保障，攻坚大气、土壤与水污染防治，推进生态建设改革试点等方面，都取得了积极进展。
（一）攻坚大气水质与土壤污染，健全环境治理体制机制
国务院及有关部门先后发布实施《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治计划》，推行河长制，力推空气、水质和土壤污染治理，提升生态环境质量。各地也多措并举防治大气污染，提升了“气质”，减轻了公众的“心肺之患”。2016年，京津冀、长三角、珠三角这三个区域的PM2.5浓度，与“大气十条”制定出台的2013年相比，平均下降了30%以上。水污染防治方面，各地以水环境质量考核为抓手，突出重点流域、重点城市的黑臭水体治理。森林覆盖率由本世纪初的16.6%提高到22%左右。
（二）开展多项改革试点，推进八项基本制度
为加快生态文明建设，2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，设定了我国生态文明体制改革的目标。到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。相关改革试点和试点方案编制工作随之启动，先后编制出台《自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》等。国有林场改革、国家公园体制改革试点及全面推行河长制同步推出。
（三）出台环境保护法律法规，建立生态文明法治基础
五年来，《中华人民共和国环境保护法》等一大批生态文明建设法律法规相继颁布实施。立法机构和国务院有关部门修订、实施《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等重要法律。2018年1月，《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）（二次审议稿）》向社会公众公开征求意见，出台了《环境保护督查方案（试行）》，制定了生态文明建设目标评价考核办法，提出了《关于健全生态保护补偿机制的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等举措，从法律、防治、督查、补偿等方面推动生态文明建设。据环保部统计，截至2017年5月，已初步立案处罚15586家，立案侦查1154件，取得了明显的震慑效果。
（四）综合运用经济法律及行政手段，加快生态文明建设
经过五年努力，生态文明建设的主体框架已日渐明朗，“四梁八柱”基本确立。目前已出台37项制度，其中有的正在试点，有些改革有关部门正在制定实施细则，有的基本落实并在一些方面取得突破。生态文明建设转变了经济发展方式，优化了国土空间开发格局，促进了资源节约集约利用，大气、水体和土壤质量都有明显改善。
但是，相对于社会主义生态文明目标和人民群众建设美好家园的迫切期待，生态文明及其体制机制建设才刚刚起步。一是自然资源资产产权制度需要进一步厘清，以便从源头上避免生态环境破坏。长期以来，多数自然资源采取行政划拨使用方式，未能充分体现出其资产价值，经济社会发展的生态贡献一直被忽视或低估。随着市场经济发展与自然资源稀缺性的显现，尤其是生态环境压力的加大，其资产价值越来越受到重视。但至今自然资源仍然是公共所有、政府管制的模式，自然资源资产产权制度很不完善。产权不清、权责不明、监管不力等问题，导致自然资源巨大浪费与生态环境的严重破坏，亟须厘清产权，明确责任，强化监管，从源头上防止资源资产滥用和生态环境破坏。二是健全生态治理机制，避免生态要素价值低估滥用或治理不力。由于政府与市场、中央与地方的关系尚未完全理顺，市场在资源配置中的决定性作用还不够充分，致使环境要素的稀缺价值和环境污染的成本因素被严重低估，自然资源过度开发、利用效率低下，生态环境破坏、滥用势头难以遏制。生态文明体制改革方案的落实和政策的贯彻实施中也还存在很多问题。如中央制定的改革方案中已经明确了的第三方治理、政府和社会资本合作（PPP）模式等引导社会资金的改革意见，一些地方政府在落地实施中，仍然主要把生态环境治理项目交由自己控股的地方国有企业而“挤出”社会资本，严重制约了生态环境治理能力和效率的提高。需要通过生态文明体制改革创新，综合运用经济、法律及必要的行政手段，加快生态环境保护和美丽中国建设步伐。
十、创新开放型经济体制，促进内外部经济平衡发展
国际金融危机爆发后，世界经济复苏艰难曲折，全球贸易增速连续五年低于世界经济增速，跨国投资尚未恢复到危机前水平。党的十八大以来，在国内经济进入新常态、世界经济形势复杂严峻的形势下，中国积极参与全球经济治理，开放型经济新体制稳步疾行，同时立足于比较优势和全球战略，充分利用国内外资源和市场，促进内外部经济平衡发展。
（一）推进涉外投融资体制改革，提升国际间资源配置能力
利用外资是我国对外开放基本国策和开放型经济体制的重要组成部分。2015年10月，国务院发布了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，外商投资由审批制转向负面清单管理，限制性措施削减2/3。11个自贸试验区率先试行取得积极成效，设立外资企业的时间由过去1个月减少到3天左右。从2018年起，全国正式实行统一的市场准入负面清单制度。2017年1月，国务院发布《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，即“吸引外资20条”，要求进一步扩大对外开放，修订《外商投资产业指导目录》及相关政策法规，放宽服务业、制造业、采矿业等领域外资准入限制；外商投资企业和内资企业同等适用“中国制造2025”战略政策措施；支持外资依法依规以特许经营方式参与基础设施建设，包括能源、交通、水利、环保、市政公用工程等；支持内外资企业、科研机构开展研发合作；支持海外高层次人才在华创业发展。2017年8月，国务院发布《关于促进外资增长若干措施的通知》，明确了部门分工，要求减少外资准入限制，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，扩大市场准入对外开放范围；制定财税支持政策，鼓励境外投资者持续扩大在华投资，发挥外资对优化服务贸易结构的积极作用，促进利用外资与对外投资相结合；优化营商环境，完善外资法律体系，提升外商投资服务水平，保障境外投资者利润自由汇出，完善外商投资企业知识产权保护，提升研发环境国际竞争力，保持外资政策稳定性连续性。
加强对境外投资的宏观指导，引导和规范境外投资方向，对推动境外投资有序发展、防范风险，更好地适应国民经济与社会发展需要具有重要作用。2017年8月，国务院办公厅转发国家发改委、商务部、中国人民银行、外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，对鼓励开展的境外投资、限制开展的境外投资、禁止开展的境外投资的相关领域做出了明确规定，提出了实施分类指导、完善管理机制、提高服务水平、强化安全保障等政策措施。2017年12月，国家发改委、商务部、中国人民银行、外交部和全国工商联一起对外发布《民营企业境外投资经营行为规范》，从完善经营管理体系、依法合规诚信经营、履行社会责任、注重资源环境保护和加强境外风险防控5个方面对民营企业境外投资经营进行引导和规范。
（二）完善对外贸易政策，促进进出口优质平衡发展
在外贸形势复杂严峻、下行压力加大的形势下，实施对外贸易稳定政策，促进外贸回稳向好，对经济平稳运行和升级发展具有重要意义。2013年7月，国务院办公厅发布《关于促进进出口稳增长、调结构的若干意见》，从12个方面提出了促进进出口稳增长、调结构的政策措施。2014年5月，国务院办公厅发布《关于支持外贸稳定增长的若干意见》，从优化外贸结构、改善外贸环境、强化政策保障、增强企业竞争力、加强组织领导5个方面，提出了16条政策措施。2014年11月，国务院办公厅发布《关于加强进口的若干意见》，具体提出8个方面的政策措施来实施积极的进口促进战略。2015年5月，国务院发布《关于加快培育外贸竞争新优势的若干意见》，提出要加快外贸结构调整，提升对外贸易国际竞争力。2015年7月，国务院办公厅发布《关于促进进出口稳定增长的若干意见》。2016年5月，国务院发布《关于促进外贸回稳向好的若干意见》，提出了十多项稳定外贸发展的相关政策，包括发挥出口信用保险作用、支持外贸企业融资、提高贸易便利化水平、调整完善出口退税政策、减免规范部分涉企收费、完善加工贸易政策、支持边境贸易发展、实行积极的进口政策、加大对外贸新业态的支持力度、加快国际营销服务体系建设、培育外贸自主品牌、发挥双向投资对贸易的促进作用，以及加强外贸知识产权保护等。
扩大跨境电子商务综合试点，为外贸转型升级提供新动能。2016年1月，国务院同意在天津、上海、重庆、合肥、郑州、广州、成都、大连、宁波、青岛、深圳、苏州等12个城市设立跨境电子商务综合试验区。要求各试验区借鉴中国（杭州）跨境电子商务综合试验区建设的做法和经验，打造“六大体系”，即企业、金融机构、监管部门等信息互联互通的信息共享体系，一站式的在线金融服务体系，全程可验可测可控的智能物流体系，分类监管、部门共享和有序公开的电子商务信用体系，以及为企业经营、政府监管提供服务保障的统计监测体系和风险防控体系；建设“两个平台”，即线上“单一窗口”平台和线下“综合园区”平台，实现政府部门间信息互换、监管互认、执法互助，汇聚物流、金融等配套设施和服务，为跨境电子商务打造完整产业链和生态圈。
加快发展服务贸易是促进对外贸易转型升级、推动供给侧结构性改革和培育新动能的重要领域。2015年1月，国务院印发《关于加快发展服务贸易的若干意见》。2016年2月，商务部提出《服务贸易创新发展试点方案》，选择在天津、上海、海南、深圳、杭州、武汉、广州、成都、苏州、威海和哈尔滨新区、江北新区、两江新区、贵安新区、西咸新区等省市（区域），开展为期两年的服务贸易创新发展试点。试点任务包括完善服务贸易管理体制、扩大服务业双向开放力度、培育服务贸易市场主体、创新服务贸易发展模式、提升服务贸易便利化水平、优化服务贸易支持政策、健全服务贸易统计体系、创新事中事后监管举措等。
（三）自贸区建设和“一带一路”有序推进，开放型经济形成新格局
国务院及有关部门陆续发布了《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》《中国（广东、天津、福建）自由贸易试验区总体方案》《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》《中国（辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西）自由贸易试验区总体方案》《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，设立上海等11个自贸试验区，确定一大批改革试验内容，取得了阶段性成果并向全国推广。海关总署分别出台了海关支持辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等7个新设自贸试验区建设发展的措施，对7个新设自贸试验区分别拟定5方面25条支持措施，包括复制推广上海自贸试验区的主要经验。
建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，是我国新时期对外开放的重大战略。国家与合作方先后签署、印发《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《亚洲基础设施投资银行协定》，出台《“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》《中欧班列建设发展规划（2016—2020）》《“一带一路”生态环境保护合作规划》《“一带一路”融资指导原则》。首届“一带一路”国际合作高峰论坛成功举办，已与86个国家和国际组织签署“一带一路”合作文件101份。形成主要涵盖政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通5大类共76大项、270多项具体成果。中欧班列累计开行近7000列。亚投行运营两年来，参与投资的基础设施建设项目数达到24个，涉及12个国家，贷款总额超过42亿美元。2017年前11个月，中国与“一带一路”沿线国家贸易额达9830亿美元，同比增长15.4%，增速高于全国对外贸易3.4个百分点。“一带一路”建设不仅为中国对外经济营造了有利的外部环境，也为建立开放型经济新格局、构建人类命运共同体找到了着力点。
（四）立足比较优势和全球战略，建立内外部经济平衡发展的体制机制
推进自贸区建设、完善对外贸易和外资利用政策、引导规范境外投资等，都是发展开放型经济的重要举措。但当中国成为全球第二大经济体、进入发展阶段和国家命运重大转折时期后，因循延续传统的开放政策，可能不足以应对来自国内国际的各种挑战。国际经济环境存在不确定性和不稳定性，逆全球化思潮和贸易保护主义抬头；改革开放以来形成的资本输入国思维根深蒂固，难以适应建立全面开放新格局的新要求；对外开放的一些关键领域进入深水区，具有很大难度，亟待取得新突破。必须要有全球战略视野，立足比较优势，加快建立内外部经济平衡发展的体制机制。
高高举起经济全球化、投资贸易便利化的旗帜，坚决反对某些大国以邻为壑的保守主义政策，占领国际经济贸易政策的道义制高点。通过多双边关系和国际经济贸易组织，争取对外投资贸易便利化条件，这是过去付出过艰辛努力、今后也应当努力推进的既定政策。但要与我国经济实力和国际竞争力提高相适应，国内应当着力加快自由贸易区建设，应当是“星火燎原”而不应当是“薪火传承”，努力为我国企业参与国际竞争积累更多经验，创造更加便利的条件。国际上加快自由贸易区谈判，为国内企业寻求更为广阔的发展空间。在贸易领域，对发达经济体，应重点引导和扶持技术贸易和服务贸易，带动国内技术进步和产业升级；对发展中国家，积极发展商品货物贸易，建立产业链关系。在投资领域，应当多以企业并购、专利品牌购买、营销网络建设等形式向发达经济体投资，推动我国国有企业进入高端制造业、现代服务业；以劳动密集型产业和适用技术向发展中国家进行实体投资，带动其经济发展，实现互利共赢。在金融领域，迅速将超出国际贸易平衡需要、过去通常以购买收益微薄的外国国债等形式的外汇储备，转化为国际投资资本，既为国际社会提供建设资本，也壮大我国对外资本实力，带动国内商品、劳务和服务出口，推动资本账户开放和人民币国际化进程。
通过海上丝绸之路经济带，我国将自由贸易区拓展到东南亚，商路保护延伸到亚丁湾；在丝绸之路经济带，通过中欧铁路，今后或许还有高速铁路，将欧亚大陆的经济贸易连为一体；通过有关亚洲国家经济带建设或重要商路的开通，将海上丝绸之路与陆上丝绸之路经济带连接起来。并且，通过双多边自由贸易区建设、亚投行、丝路基金等，为“一带一路”国家乃至更多国家提供建设资本支持和国际公共品服务，中国打造人类命运共同体的全球经济战略已见雏形，开放性经济政策应当做出与之相适应的调整和转变。
十一、推动结构调整改革，促进产业结构优化升级
党的十八大以来，以新发展理念引领经济发展新常态，积极推动经济结构战略性调整和经济转型升级。“三去一降一补”稳步推进，产业结构转型步伐加快，服务业主导作用得到增强。三次产业比例由2012年的9.4:45.3:45.3转变为2017年的7.9:40.5:51.6，服务业比重显著提高。
（一）推进“三去一降一补”，缓解结构性矛盾
针对我国经济长期以来积累的结构失衡、增长速度放慢的突出矛盾，中央从2015年开启了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，全面启动供给侧结构性改革，缓解结构性矛盾。去产能方面，国务院先后发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。清理整顿建成违规产能，淘汰和退出落后产能，调整优化产业结构。去产能取得了预期成效，2017年工业产能利用率为77%，创5年新高；全国规模以上工业增加值增长6.6%，实现自2011年以来增速的首次回升。去库存方面，2015年以来，集中力量化解房地产库存。2016年2月22日起，调整房地产交易环节契税、营业税，实行住房契税和营业税优惠政策，降低购房成本，增加购房需求。商品房待售面积从2015年末的71835万平方米降至2017年年末的58923万平方米，两年去库存12912万平方米。去杠杆方面，国务院先后发布了《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》《关于市场化银行债权转股权的指导意见》。以市场化、法治化方式，有序开展银行债权转股权，降低企业杠杆率。规模以上工业企业资产负债率由2015年年末的56.2%下降为2017年年末的55.5%，下降0.7个百分点。降成本方面，国务院及有关部门先后发布了《关于多措并举着力缓解企业融资成本高问题的指导意见》《关于降低实体经济企业成本工作方案》，抑制金融机构筹资成本不合理上升，缩短企业融资链条；清理整顿不合理金融服务收费，提高贷款审批和发放效率；降低企业税费负担、融资成本、制度性交易成本。分步骤全面推开营改增，累计减税超过2万亿元，加上采取小微企业税收优惠，清理各种收费，共减轻市场主体负担3万多亿元。为缓解经济社会发展中的短板问题，国务院先后发布了《关于加强城市基础设施建设的意见》《关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，推动制度性和体制性改革，调动社会资本积极性，建立补短板项目推进奖惩机制。补短板精准发力，农业、水利、扶贫、生态环保、社会事业等薄弱环节得到加强。此外，为提高基础制造、关键设备制造和关键部件配套能力，2013年2月16日，国家发改委发布了《产业结构调整指导目录》，加快重点产业调整振兴，加快产业转型升级。
（二）加快农业结构调整，提高农业综合效益
国务院有关部门先后发布《关于落实中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力若干意见》《关于加快转变农业发展方式的意见》《关于全国农业现代化规划（2016—2020年）的通知》等，创新农业经营方式，强化农业科技创新，推进农业结构调整。农业供给侧结构性改革发力显效，农业综合效益和竞争力逐步提高。2013年以来，粮食产量连续5年保持在1.2万亿斤以上；主要农产品监测合格率连续5年稳定在96%以上；农业科技进步贡献率达到57.5%，5年提高3个百分点。
（三）推动“互联网+中国制造”，促进制造业转型升级
国务院及有关部门陆续发布《中国制造2025》《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》。加强质量品牌建设，推进信息化与工业化深度融合，打造制造企业互联网“双创”平台。传统产业加快转型，装备制造业和高技术产业保持高增长，2017年分别为11.3%和13.4%，高技术制造业年均增长11.7%。“互联网+”与实体经济融合发展，促进制造业转型升级，新动能对经济增长的贡献率超过30%。
（四）加快服务业体制改革，促进高端服务业发展
国务院及有关部门先后发布了《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》《关于加快科技服务业发展的若干意见》《服务业创新发展大纲（2017—2025年）》，鼓励企业向价值链高端发展，提升科技服务业对科技创新和产业发展的支撑能力，加快产业转型升级。服务业增加值2012年占GDP比重为45.3%，2017年上升为51.6%，对经济增长贡献率为58.8%。我国经济由工业主导向服务业主导，服务业已经成为经济增长的主要拉动力。
（五）深化科技体制改革，促进新旧动能转换
五年来，我国始终把深化科技体制改革与促进产业升级放在重要地位，国务院及有关部门先后发布《国务院关于印发国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012—2030年）的通知》《深化科技体制改革实施方案》《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《国务院关于印发“十三五”国家科技创新规划的通知》等。科技体制改革明确了“战略蓝图”，提出了10个方面、32项改革举措、143项具体任务。截至2017年4月，《深化科技体制改革实施方案》提出到2020年完成的100多项改革任务，其中83项任务已经完成，60项任务已取得阶段性成果，总体完成率达58%。五年来，全社会研发投入年均增长11%，规模跃居世界第二位。科技进步贡献率由52.2%提高到57.5%。深海探测、大飞机、量子通信、载人航天等新成果不断涌现。电子商务、共享经济、高铁网络、移动支付引领世界潮流。“互联网+”广泛融入各行各业。“大众创业、万众创新”发展迅速，日均新设企业由5000多户增加到16000多户。新动能改变着人们的生活方式，成为中国经济的新引擎。
（六）适应工业革命新趋势，加快产业结构升级步伐
五年来，我国多措并举推动产业结构调整，不仅缓解了结构性问题，而且还在一些高新产业领域取得了领先地位，但我国产业结构和供给质量方面，仍然存在一系列挑战。农业综合生产能力提高，但生产发展方式仍显粗放；高端制造业已经起步，但有待加快发展和提升竞争力；服务业发展潜力初显，但仍存在诸多体制机制障碍；实体经济有所加强，但资金“脱实向虚”等问题并未根本解决。为适应产业革命新趋势，应对国际社会的新挑战，必须深化相关改革，推动产业结构优化和创新发展。包括建立现代农业产业体系，加快农业产业链、价值链延伸，促进一二三产业交叉融合。健全市场竞争机制，加快发展先进制造业，抓紧改造提升传统制造业，大力振兴装备制造业，大力发展高技术产业。推动服务业改革开放，优化服务业结构，加快服务业发展。推动投融资及相关体制改革，加强基础产业和基础设施建设，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系，形成便捷、通畅、高效、安全的综合交通运输体系。深化科技体制改革，增强科技创新和成果转化能力，以自主创新提升产业整体技术水平。
十二、推进地区均衡发展战略，促进区域协调发展
改革开放以来，针对不同地区的实际情况，我国逐步形成了以“四大板块”为地理单元、各有侧重的区域发展战略，即西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略。党的十八大以来，在持续推动“四大板块”战略的基础上，中央提出并实施京津冀协同发展、长江经济带建设和“一带一路”战略，由此形成“三大战略+四大板块”的内外结合的区域发展战略体系。
（一）持续推动“四大板块”战略，增强区域发展协调性
党的十八大以来，国务院及有关部门印发了东、中、西部“十三五”区域规划、《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》等重要文件，从持续推动“四大板块”区域战略，依托“一带一路”向西发展、支持资源枯竭城市转型发展、提升东北老工业基地的发展活力、内生动力和整体竞争力等方面推动地区均衡发展。在西部大开发“十三五”规划中，确定了“五纵两横一环”开发格局和“五纵四横四出境”的综合运输通道建设任务；加大内陆地区和延边地区开发开放，设立不同形式试验区，开展西部地区国际贸易建设试点及跨境电子商务试点等。新一轮东北振兴战略和支持政策强调稳定经济形势，培育新兴产业，深化国有企业改革，加快发展高端制造业，以及对内对外合作等。中部地区崛起包括中原经济区、武汉城市群、长株潭城市群、长江中游城市群建设，全国先进制造业中心、新型城镇化重点区、现代农业发展核心区、生态文明示范区、全方位开放支撑区的战略定位，以及支持赣南中央苏区、大别山革命老区发展等政策。东部地区在已形成的辽宁沿海经济带、天津滨海新区、河北沿海地区、京津冀地区、山东黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区、江苏沿海地区、浙江沿海地区、长江三角洲地区、海峡西岸、珠江三角洲地区、北部湾经济区等国家战略基础上，根据国际国内发展形势不断创新发展理念，深入探索发展方式，持续推进改革开放、制度创新和率先协调发展。
（二）设立河北雄安新区，推动京津冀协同发展
五年来，国家陆续发布了《京津冀协同发展规划纲要》等重要文件，明确了协同发展的方向和路径，形成了比较完整的规划体系。着力在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三个领域率先突破。2017年4月，中央决定设立雄安新区，这是深入推进京津冀协同发展的一项重大决策部署。雄安新区与规划建设中的北京城市副中心一道，在承接适宜功能和人口转移、推动京津冀协同发展方面将发挥重要作用。总体来看，北京市加快“瘦身提质”，天津市推动“强身聚核”，河北省实现“健身增效”。北京市一般制造企业、批发市场等有序向外疏解转移，京津冀打通“断头路”和“瓶颈路段”扩容工作加快推进，大气污染联防联治取得成效，一批京津冀产业协同发展重大项目建成投产。
（三）推进长江经济带发展，建立生态保护和经济社会协调发展体制
五年来，国务院和有关部门发布了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》《长江经济带发展规划纲要》等重要文件，积极推进长江经济带水环境治理、水生态修复、水资源保护三大工程，稳步推动综合立体交通走廊建设，推动经济发展与生态文明双赢发展。有关部门制定了重点领域的专项规划和实施方案，形成了系统的规划政策体系。生态环境保护专项行动、重点工程建设和制度建设全面展开，“共抓大保护”取得积极成效。长江经济带11省市国内生产总值增速总体高于全国增速，对全国经济增长的贡献率、规模以上工业企业利润、固定资产投资、进出口总额在全国总量中占比均高出平均水平。沿江省市经济社会发展质量和效益不断提升，成为我国经济发展全局中的重要支撑带。以上海带动长江全流域、以武汉带动中游、以重庆带动上游的双向开放发展大格局初步形成。
（四）扶持落后地区加快发展，缩小区域间发展差距
五年来，国务院及有关部门发布了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》等重要文件，从实施精准扶贫脱贫战略、支持革命老区开发建设、推动民族地区健康发展、推进边疆地区开发开放等方面，对西部特殊类型地区和革命老区、民族地区、边境地区及集中连片特困地区加大支持力度，改善发展环境，缩小区域发展差距。
（五）发挥比较优势和体制优势，促进区域均衡发展
党的十八大以来，我国国土开发格局更加优化，资源配置更趋合理，区域发展差距持续缩小，形成了若干具有发展潜力的经济带、城市群。“一带一路”“长江经济带”“京津冀协同发展”三大战略进一步支撑区域协调发展，地域分工和产业分工更趋合理，区域特色更加鲜明，比较优势得到发挥，区域发展的短板正在逐步减少。
但是，区域协调发展还面临着一系列挑战，发展不充分、不平衡的问题依然突出。早期推行的非均衡发展战略有待调整，区际利益平衡机制亟须建立。困难地区由于资源环境、基础设施等因素制约，经济发展远远落后于发达地区。其区域内部资源或要素集中的大中城市与广大农村地区，差距也有拉大的趋势。一方面，各相关地区应在不影响国家统一空间布局前提下，充分挖掘自身潜力、发挥比较优势和有效利用外部条件，努力提升产业发展水平和经济效益；另一方面，国家要推动建立区际利益平衡机制，对那些按照国家统一空间布局发展、附加值相对较低产业的地区，尤其是生态涵养区给予合理的补偿和必要的支持。在区域发展体制机制上，要尽快打破各种市场封锁和行政限制，促进资源要素在更大范围内自由流动、优化配置、增加附加值。要避免区域合作中各自追求自身利益最大化、合作机制公平性不足、区域间资源分配不均衡等问题。要防止产业结构趋同、忽视自身比较优势现象，目前东、中、西部工业结构的相似率超过80%。
区域均衡协调发展虽然是一个动态平衡的长期过程，但当我国已成为全球第二大经济体、区域发展不平衡矛盾突出时，应当尽力谋求经济高质量发展与地区均衡发展的统一。在充分发挥地方积极性、主动性和地区比较优势的基础上，充分发挥我国社会主义制度的体制优势，以改革开放和体制创新为动力，以平衡发展、共同富裕为基本理念，以举国之力办大事的精神，促进区域间资源要素合理流动、优化配置和均衡分布。加强政策支持与区域合作，推动纵向、横向转移支付机制建设，实现区域间比较优势充分发挥和互利共享发展，努力建成区域协调发展、社会共同富裕的全面小康社会。
十三、全面深化经济改革的若干政策建议
五年来的经济改革取得了显著进展，也凸显了改革难点和重点任务。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。为贯彻落实党的十九大精神，落实新发展理念，就全面深化经济体制改革、推动现代化经济体系建设提出若干政策建议。
（一）以深化重要领域国有企业混合所有制改革为突破口，促进各种所有制经济平等发展结构优化
明确改革指向及边界，推进国有企业国有资本改革。这无非是既要提高国有企业的市场效率，又要履行那些无论在国家治理理念，还是在政府政策目标意义上都无法真正解脱的国有企业乃至国有资本的“社会责任”。其“最佳状态”或许是，将这类“直接规制”“间接管制”和国有企业、国有资本的“社会责任”，限定在应对“市场失灵”、提供公共产品的必要范围之内，在“效率”与“公平”之间达到某种“边际均衡”。但在改革实践中，这种“最佳状态”未必总是能被人们认识清楚并认可、接受，形成“理论自觉”、制度理念，进而成为改革目标和具体政策。推进落实容错机制，调动地方国有企业改革的积极性，给予充分的自由裁量权，鼓励各地和各企业积极探索寻求突破。
深化国有企业混合所有制改革，推动非公经济发展。国有企业混合所有制改革是深化国有企业改革的重要突破口，不仅有利于放大国有资本功能，完善企业法人治理结构，而且拓展了民营资本发展空间，创造了多种所有制经济平等的竞争环境。坚持“两个毫不动摇”，继续在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等重要领域、关键环节和垄断行业推进国有企业混合所有制改革，通过合资、合作、并购、参股、入股等方式，合理调整国有资本比例，积极引入优势互补并能提供战略支持的非国有资本，确保投资者的法定权利和合理权益。国有企业加快集团层面混合所有制改革步伐。在需要国有资本控股的特定领域，健全法人治理结构和市场化经营机制；在其他领域，通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。
加快清理“僵尸企业”，分类推进国有经济布局和结构调整。按照国有企业分类改革要求，以“僵尸企业”出清为突破口，采取破产重组、兼并收购、债转股、混合所有制改革等，有效降低国有企业杠杆率，有进有退加速推进国有经济布局和结构调整。对于煤炭、钢铁、建材、原材料等产能严重过剩行业中的“僵尸企业”，要加快退出，打突击战。对于商业、物流、服务业、外贸、制造业等竞争激烈的领域，除极少数已经做强、做优、做大的国有企业外，原则上都应逐步调整退出。对于暂时盈利水平不错，可以生存发展，但不符合国民经济整体发展战略，不符合国有企业长远发展方向的行业，也应该逐步退出。对于经营风险大，国有企业内部动力机制和风险承受能力不足的领域，如已经具有很大泡沫、易于诱发系统性风险的中小国有金融企业等，都应该逐步退出。
放开民间投资市场准入，加强各种所有制经济的产权保护制度，优化市场竞争环境。进一步开放民用机场、基础电信运营、油气勘探开发、配售电、国防科技等领域，鼓励民间参与投资。推动各类投资主体进入社会服务领域，在医疗、养老、教育等民生领域完善已有政策，出台实施细则。大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，完善民间资本参与公共服务和基础设施投资的政策措施。加快推动相关立法工作，明确市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。完善平等保护产权的法律制度，平等保护各类市场主体。加大对非公有财产的司法保护力度。妥善处理历史形成的产权案件。加强法治建设，营造依法保护企业家合法权益的法治环境。完善体制机制，营造促进企业家公平竞争诚信经营的市场环境。
（二）以要素市场和公共服务体制改革为重点，推动城乡要素平等交换、公共服务均衡配置和城乡一体化发展
修改完善现行法律法规，深化农村土地产权制度改革。加强对农民土地承包权、宅基地使用权、集体财产收益分配权的确权和保护。为农民宅基地增权，将农村“宅基地和集体建设用地”等列入农民集体或个人财产保障体系，扩大农民合法财产范围。借助不动产统一登记保障农民的财产权，全面实现对农民财产权的法权确认和保护。有步骤地落实土地财产权的抵押担保权能，探索实施整体土地承包经营权和宅基地使用权抵押担保权能，创新农村集体经营性资产市场化投资途径。农民进城退地与否由农民自主选择。改革土地征用制度，无论是公益性用地还是商业性用地，征地价格由市场决定，政府维护交易规则及过程的公平，保障国家、集体、农民之间土地利益的合理分配。
加快城乡公共服务体制改革，推动城乡一体化发展。通过城乡要素市场改革，建立市场起决定作用的工业反哺农业、城市带动乡村的长效机制，加快农村基础设施和公共服务体系建设，促进城乡基础设施网络一体化和基本公共服务均等化。以生产要素平等交换为基础，推动城乡要素自由流动和高效配置。加快新型城镇化建设，放宽大中城市落户条件，建立财政转移支付挂钩等农业转移人口市民化激励机制，加快人的城镇化进程。保障进城落户农民基本公共服务，维护其在农村的合法权益。加强县城和重点镇市政设施和公共服务设施建设。提高财政对乡镇政府转移支付的比例，保障基本公共服务经费。改革乡镇政府的管理体制，加强公共服务职能。创新乡镇公共服务供给方式，建立公共服务多元供给机制和乡镇基本公共服务供给监督问责机制。实施乡村振兴战略，激发农业农村发展活力，促进城乡一体化发展。
（三）以价格体制和盈利模式改革为突破口，加快垄断行业改革
深入推进价格改革，打好重要商品价格改革攻坚战。根据交通运输市场各领域、各环节供求关系和竞争格局变化，逐项研究健全定价机制，及时放开在发展中已形成竞争的运输产品价格，适时建立市场决定价格的机制。坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，深化棉花目标价格改革，调整大豆目标价格政策，做好玉米市场监测和形势的研判，通过示范引领推进农业水价综合改革。进一步建立健全盐业相关法律法规，保障市场主体有序的参与竞争，加强政府食盐安全保障监管。继续深化医疗服务价格改革，建立健全价格动态调整机制，全面推进按病种收费改革，准确掌控高值医用耗材价格成本及收费标准。全面深化电价改革，加快推进跨省跨区输配电价和省内电网、新增配电网价格改革，持续扩大电力市场交易规模，科学合理制定电价水平，完善新能源发电价格形成机制。有序推进气价改革，完善输配价格监管规则。积极推动上海、重庆石油天然气交易中心建设。
深化网络类自然垄断领域改革，推进新型网络体制建设。网络类自然垄断领域，包括路网、线网、管网、频谱、信息网及水利渠网等，相关改革需要破题创新。由于历史的原因，这些行业因部分环节的垄断性质而将许多关联产业、企业结合在一起，形成纵向、横向高度一体化的“巨无霸”国有企业，其改革的关键点是，彻底将其竞争性业务与垄断业务分开，将前者推向市场、开放竞争；既保持网络的一体化，又坚持规模的适度化而防止其“巨无霸”倾向；兼顾技术经济规律和市场经济规律，在网络一体化基础上着力推进产权多元化；改革自然垄断环节的盈利模式、商业模式，规范政府定价机制，以“必要成本+合理利润”的价格形成方式稳定投资及市场预期，为全行业、全社会提供平等竞争、公平共享的参与机会和服务平台，政府建立健全监管体制。
深化公平竞争审查制度，加强价格调控监管。推进公平竞争审查制度及政策有效落地实施，进一步规范政府行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，健全公平竞争审查保障措施。加强价格监测、分析、预警，及时提出调控监管政策建议，促进价格总水平和重要商品价格稳定。健全重要商品价格调控机制，指导各地通过健全重要商品储备制度、建立价格波动调控预案、预判及应对价格改革风险等，构建重要民生商品和服务价格稳定长效机制。落实和完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，适时提高补贴标准，保障困难群众基本生活。加强民生价格监管，推动公用事业和公益性服务经营者加大信息公开力度，规范市场价格行为，维护群众合法权益。
（四）以提高直接融资比重服务实体经济为重点，健全多层次资本市场体系
加快多层次资本市场体系建设。大力发展各类机构投资者，推动金融市场、金融产品、投资者及融资中介的多元化。促进场外市场和场内市场分层有序、功能互补，继续发挥主板市场服务于龙头行业、大型骨干企业，中小板和创业板市场服务于具备自主创新能力的中后期成长型企业，新三板市场和地方股权交易中心为主体的场外市场服务于成长初期的小微企业等主要作用。继续推进以信息披露为核心的发行体制和再融资体制及退市制度改革。健全新三板市场投资准入机制，提高市场需求能力，缓解流动性不足压力。加快区域性股权市场等基础产权市场发展，提高各类场外市场的流动性和融资能力。健全资本市场监管体系，防范各类融资风险和市场剧烈震荡。
创新直接融资模式和机制，缓解企业过高杠杆或融资“瓶颈”。均衡发展股票市场、债券市场等资本市场，优化社会融资结构。加大股权融资力度，规范企业并购交易，促进存量资源调整。支持设立政府引导基金，创新债券市场产品种类。推动资本市场创新，促进社会资本，重点是产业资本证券化、市场化。以实体资产证券化为重点，对冲企业和各级政府主导的已有及新增建设项目的高杠杆，防止企业信用违约和政府信用透支。以改革政府投资方式为重点，大力发展民间股权投资和社会风投基金，分散、防控各类投资风险。以社会信用体系建设为基础，整合企业债和公司债发行市场与监管机制，提高债券市场融资能力。通过各类直接融资模式和机制创新，提高金融服务实体经济的能力，优化企业及社会融资结构，缓解民营企业、中小企业的融资瓶颈，以及部分国有企业的过高杠杆。
（五）以优化政府机构层级和企业营商环境为切入点，推动政府职能转变
调整政府部门与层级，优化政府职能。随着社会主义市场经济体制的建立、完善和充分发挥作用，政府需要简化职能、精兵简政，调整政府部门与层级，推动政府职能根本性转变。全面深化大部门制改革，保证决策权、执行权、监督权相互独立与权力制约。推进政府层级改革，最终形成中央、省（区、市）、县（市）三级政府基本架构。按照部门职能定位规范部门权责清单，充分体现政府职能转变和管理流程优化，调整综合性部门和专业部门之间的关系，强调综合性部门的战略规划和统筹协调职能；调整专业部门之间的关系，能由一个部委统一行使的职能，尽可能整合到一个专业部委，专业部委职能交叉部分，明确主体责任；调整优化部门内设机构，形成机构改革的“化学反应”。
理顺政府与企业的关系，打通简政放权的“最后一公里”。实体经济发展需要进一步简政放权，降低企业制度成本。实施企业自主登记制度。借鉴新加坡、我国香港的经验，全面实施企业自主登记制度，充分运用大数据，最大限度地实现企业注册登记便利化。适时取消企业一般投资项目备案制。在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护等事项的前提下，除涉及国家安全、某些重大国有投资项目之外，一般项目一律由企业依法依规自主决策，不再要求备案。推广企业法人承诺制。总结“法人承诺制”海南经验，完善推广法人承诺制，形成以企业信用为基础的事后监管；对必须保留审批的事项，由监管部门向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单，企业法人签署后，即可发放批件和许可证；监管部门加强事后监管，在规定时间内组织现场核查，并对造假行为给予相应的惩处。
全面实施负面清单管理，放宽服务业准入限制。需要把放松服务业市场管制、推动服务业市场开放作为深化简政放权改革的重点之一，加快体制改革和制度创新，培育具有国际水准的现代服务业企业。着力破除社会资本进入服务业领域行政管制。在服务业领域放宽市场准入，加快投资便利化改革，全面实施企业投资负面清单管理，使各类资本能够平等进入负面清单之外的服务行业和领域。各自贸试验区应大幅度精简服务业领域的负面清单。自贸试验区需要在服务贸易发展和服务业市场开放方面发挥先行先试作用，当务之急是大幅缩减负面清单。加快完善服务业市场决定价格机制。合理区分基本与非基本需求，放开服务业竞争性领域和环节的价格。推动服务业与工业之间的要素使用政策平等一致，争取到2020年全国基本实现服务业用地与工业用地“同地同价”，实现体制内外的服务业主体在人才待遇、政府采购政策待遇等方面的平等，尽快消除对服务业市场主体和社会组织的某些歧视性规定。
推进综合监管和执法体系改革，创新监管方式。按照放管结合的要求，更新监管理念，创新监管方式，提升市场监管的效能。推进综合监管和执法体系改革，建立跨部门、跨行业的综合监管和执法体系，构建“一支队伍管市场”的“大监管”综合执法格局。创新监管方式。建立健全随机抽查系统，适当增加对高风险企业的抽查概率和频次，确保监管公平公正、不留死角，及时公开检查执法结果，接受群众监督。推进“互联网+监管”方式，建立统一的市场监管信息平台。积极发挥行业协会、专业机构、中介组织、新闻媒体乃至公民个人的作用，引导社会公众和第三方参与市场监管。
推进服务信息化标准化改革，提升政府服务能力。“转变政府职能，建立服务型政府”是提高人民获得感的重要途径。政府部门要加强信息共享，加快清理烦扰群众的证明材料和办事手续，方便群众办事。按照便民高效的要求，推行政府服务标准化，研究制定一套审批和服务的标准规范，尤其是在简化办事流程、压缩办结时限方面取得新进展。推进“互联网+政务服务”，加快政府部门在协同联动、流程再造、系统整合等方面的改革，最大限度地运用网络渠道方便群众办事。
（六）以政府间事权和支出责任划分改革为重点，打造普惠民生的公共财政体制
以“一体两翼”为重点，深入推进财税体制改革。以构建中央与地方财政关系为主线，以预算改革、税制改革为两翼的方式推动整个财税体制改革。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。完善预算编制体系，健全预算审议制度，加强预算资金监管，理顺预算权力结构，提高预算分配决策层次，强化公民对预算的参与，实施全面绩效管理，加快信息公开和预算法制建设。以结构优化、节能环保、绿色健康、代际公平为制度取向，完善税制体系，确立理性税率。推进增值税适应性延伸和技术性完善，以国民待遇形式规范各类税收优惠政策，加快综合与分类相结合、以综合为主的个人所得税制改革，建立与之相适应的居民收入调查统计和交叉稽核等税收基础制度，稳妥推进房地产税立法，建立起税制健全、税率合理和税负公平的现代税收体系。通过财政层级扁平化的改革，形成中央、省、市县三级基本财政层级架构，简化管理层次，完善分税比例，深化省级以下财政体制改革。
推进财税重要领域改革，健全普惠民生、平衡发展的公共财政制度。加快推进与经济社会发展的持续稳定、普惠共享有关的财税体制改革。加快分离基础养老金与个人账户养老金，按照基金性质分账分级管理。其中基础养老金改费为税、以中央税形式全国统一征收。近期适当考虑地区收入水平或生活成本差异，远期按照全国统一标准，用于公民身份无差别意义上的基础养老金支出。除个人账户基金外，其他社会保险费，也同样可以改费为税，根据其保险性质，分别以中央税或地方税的形式征收管理。建立以人为本、以消费为基础、以人的城镇化为取向的税收增长机制与征管体制，促进地区间经济平衡发展。尽快将增值税等间接税征收由生产环节调整到销售环节，提高城镇综合承载能力，有效应对市场价格波动，促进商品产销衔接，引导社会消费倾向。适应营业税改增值税、直接税比重逐步提高等税改趋势，对于由发展不平衡进而收入水平和财富积累差异所导致的地区间税源差异及税收逆向调节隐患，应早做转移支付等财力平衡预案，尤其要通过财税、金融、地区、产业政策等，引导优质产业向欠发达地区转移，通过市场决定作用和财税调节作用促进地区间财力均衡分布和经济社会平衡协调发展。
（七）以金融深化和国际化发展为改革取向，有效防范区域性、系统性及输入性金融风险
持续推进金融市场化改革，加快国际化发展步伐。设立更多民营银行等多元金融主体，放宽外资银行进入条件。打破区域及行业分割壁垒，构建金融科技公共基础设施。加强多层次资本市场体系建设，推进以信息披露为核心的发行体制和再融资体制的市场化改革。完善金融市场退出机制、退出预警机制、退出缓冲机制和风险预警系统。完善人民币汇率形成机制，深化中间价改革，加快建设离岸人民币市场。利用深港通、沪港通、债券通等通道，建设离在岸收益对接、保值增值工具。探索把人民币投融资作为我国与“一带一路”沿线国家装备、技术、标准、服务合作的前置条件。支持“走出去”和“引进来”，推进金融机构国际化发展。构建完善合理全球布局体系，为我国“走出去”企业提供支付结算、项目贷款、并购贷款、风险管理等综合金融服务。放宽金融领域外资持股限制，引入优质的外部投资者，打破金融改革的“利益藩篱”，提高中国金融治理水平与运营效率，优化金融体系引领改革开放、服务实体经济的资源配置作用。
深化金融监管体制改革，构建现代化金融监管治理体系。积极稳妥推进金融监管体制改革，守住不发生系统性金融风险的底线。在“一委一行两会”金融监管新模式下，加强和提升金融市场监管协调机制，落实监管职责，加强金融消费者保护，强化监管问责机制，构建与当前金融业态创新相适应、有利于防范系统性金融风险的宏观审慎监管框架。明确地方金融监管职责，制定出台地方金融监督管理条例，规范央地金融监管的权责界限，明确落实对小额贷款、担保、融资租赁等类金融机构的监管职责，消除监管套利空间。充分借鉴欧美国家财政监管经验，发挥财政在系统性金融风险防范与危机救助方面的作用，做到事前防范、事中跟踪、事后处置三位一体，避免单纯危机救助带来的道德风险。有效防范和处置银行不良贷款，切实加强地方政府债务管理，建立健全风险识别和监测预警体系，防范区域性金融风险。海外投资谨慎输入性金融风险，预防国际经济金融领域的不确定性可能对我国金融体系造成的冲击或形成输入性风险。加强境外投资监管与国际游资监管，调整外汇储备结构，加大战略物资储备，适当增加优质股权投资，支持外汇直接投资，以此降低投资风险。建立基于大数据、云计算等技术支撑的金融监管体系，建立预警、核查、处置快速反应机制。
（八）以放宽市场准入、促进基本公共服务均等化为重点，推动民生社会体制改革
以放宽市场准入为重点，完善公共服务供给体系。公共服务应以民为本，将医疗、教育事业向社会开放，充分发挥市场机制在公共服务资源配置中的作用。政府将社会事务的经营活动和微观管理交给社会，集中力量制定出台促进社会力量参与公共服务事业的相关法律法规，通过委托代理、购买服务等形式承担基本公共产品和服务的供给责任，扶持对社会力量生产公共产品及其他具有公益性的产品和服务，依法监管社会公共服务事业，推动民生社会事业以人为本、民享民办，在改革创新、开放竞争中加快发展、提升水平、完善服务。
以基本公共服务均等化为目标，推动民生社会体制改革。实现基本公共服务均等化是我国公共服务和社会管理体制改革目标。将基本养老保险划归中央事权，加快推进基础养老金全国统筹，完善基本养老保险制度，逐步建立城乡统一的养老保险制度。完善城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。完善一般性转移支付制度，加强基本公共服务均等化财力保障。
以公益性托底功能为出发点，推动公办事业机构改革。将公办事业机构从政府的附庸角色彻底摆脱出来，推进政事分开、事企分开、管办分离。建立完全独立的法人，实行现代社会组织治理结构或现代企业治理结构。强化公办事业机构的公益属性，承担托底功能，参与政府购买服务的竞争，接受政府的绩效评估和行政监管。行业主管部门代表政府行使评估和监管职能，不再插手公办机构的具体事务。除资产属性存在不同外，公办事业机构将与其他社会事业机构地位平等，功能趋同。逐步提高公共服务事业中的社会组织的比重，使不同类型的社会服务机构合理分工、错位发展。加快推动社会组织有序快速发展，形成有利于社会组织承担社会事务的政策氛围和体制环境。
（九）以空气、水体、土壤等环境治理为出发点，推进生态文明体制建设
健全生态环境监测网络，推动空气、水体、土壤环境治理。尽快建成覆盖全、范围广的水体、空气、土壤生态环境监测网络，加强气、水、土的环境污染治理。规范监测方法，完善监测指标，利用智能化、规范化的监测技术形成统一的监测网络，形成监测合力，提供完整、一致、动态的监测信息，及时准确地发布全国环境质量、重点污染源及生态状况监测的权威数据。利用监测网络强化体制机制建设数据支撑，明确资源利用格局的变化，形成生态资产清单，构建自然资源资产负债表，实现环境治理与生态文明建设的技术与体制性统一。
发挥市场的决定性作用，完善自然资源产权制度及生态补偿机制。环境治理与生态文明建设不只是采取行政规制手段，还必须有市场机制作用，对公共资源最优配置的前提在于建立健全自然资源资产产权制度。要加快建立主体权利义务均衡、产权边界清晰、权能完整、利益分配公平的自然资源资产产权制度。完善生态补偿机制，推行排污权、碳排放权、节能量等交易，逐步推动形成全国统一的排污权交易市场，探索完善流域上下游横向生态补偿机制。探索发挥市场决定作用和政府更好作用的生态补偿机制和体制模式。市场主导模式包括绿色偿付、配额交易、生态标签体系、排放许可证交易和国际碳汇交易等；政府主导模式包括生态补偿基金、生态补偿税、区域转移支付和流域合作等。
强化过程监督、健全绩效评估、推动社会参与，为环境治理与生态文明建设奠定坚实基础。强化生态职责和监督问责，建立环境治理协调机制，量化各部门的权责，强化对重点领域和区域资金分配使用情况的监督检查，对落实不力、敷衍塞责者，启动监督问责机制。健全绩效考核评估机制，明确定期对生态补偿进行动态考核，对于践行良好的地区，增加政策倾斜和资金奖励；对于落实不力的地区，减少政策扶助和资金支持。推动社会广泛参与，加大生态补偿宣传教育力度，构建公开公正的补偿程序，充分发挥媒体的监督作用，提升公众支持生态补偿的意识，引导各类受益主体履行生态补偿义务，督促管理者切实履行生态治理责任。
（十）以投资贸易便利化和经济全球化为指向，创造内外部经济平衡发展的体制环境
适应国家经济地位和国际市场关系的重大变化，主动调整投资、贸易政策和对外开放战略，保障国家全球经济战略利益。中国已成为全球第二大经济体，从过去的资本输入国转变为资本输出国，传统的对外开放政策不足以适应来自国内外的各种挑战，需要从资本输入国思维转向资本输出国思维，推动对内对外开放相互促进、“引进来”和“走出去”更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革，构建开放型经济新体制。
积极倡导贸易自由化、投资便利化、经济全球化，加强与国际经贸规则对接。国内政策的制定要摒弃改革开放初期采取的涉外优惠政策和内外部经济非均衡发展战略，调整各种简单的保护主义政策。在财税政策方面，参照国际社会通行的税制体系和税率水平，设定国内乃至涉外税收体系。把自贸区建设作为国内地区开发、国际间双边、多边关系的重点，在平等互利共赢的基础上尽力推进、多多益善，尽快提升我国对外贸易和海外投资的水平和能力。针对发达市场与发展中市场差异，有选择地确定投资、贸易和对外开放重点，实现内外部经济互补互利。利用我国海运能力和“高铁革命”等物质基础，把带有陆权、海权性质的战略提高到全球经济战略层面重点布局、推进，巩固或开辟新的陆海商路，打通关键战略通道。把国内开发开放、军民融合发展与全球经济战略结合起来，加快各类产业布局，重点推动与陆路通道和新出海口相关联的路网、线网、管网、河流库渠、海陆空交通枢纽等重大基础设施建设，为我国释放经济潜力、拓展成长空间，为国际社会创造互利共赢、和平发展的红利。摒弃过去经济外交活动中的一些主观价值取向，以互利共赢、利益优先等为政策选项，从战略利益出发趋利避害，确定经济外交政策，重点与我有重大利益关切的国家、地区和国际组织，通过双边、多边关系及国际秩序、规约的建立和完善，反对各种形式的贸易保护主义和不公平的商务规则，尽可能地为我国经济发展争取有利的外部环境。
（十一）以促进公平竞争、科技进步体制机制建设为着力点，推动一二三次产业转型升级和持续发展
用市场化、法治化手段推进“三去一降一补”。有效处置“僵尸企业”，推动企业兼并重组、破产清算，坚决淘汰不达标的落后产能，严控过剩行业新上产能。建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展的长效机制，加强房地产市场分类调控，继续发展公租房，加强配套设施建设和公共服务，房价上涨压力大的城市合理增加住宅用地，规范开发、销售、中介等行为。企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，逐步将企业负债率降到合理水平。降低企业用能、物流成本和制度性成本，扩大中小企业享受减半征收所得税优惠的范围，大幅降低非税负担；全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金；取消或停征涉企的行政事业性收费，减少政府定价的涉企经营性收费，清理取消行政审批中介服务违规收费，降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费；合理调减“五险一金”缴费比例。针对严重制约经济社会发展和民生改善的突出问题，结合“十三五”规划重大项目建设，加快提升扶贫攻坚、公共服务、基础设施、创新发展、环境治理等方面的能力。
调整产业政策导向，优化产业结构。传统制造业产能过剩，房地产业泡沫严重，要通过产业政策引导相关产业去产能和抑制资产泡沫。完善产业政策的调整方向和调节模式，重点建立公平竞争和结构优化机制，坚持竞争政策优先于产业政策，普惠政策优先于扶持政策，创新政策优先于保护政策，以产业政策的调整和优化，推动一二三产业协调发展，推动产业结构优化升级，推动战略性新兴产业、现代制造业和先进服务业加快发展。
以科技体制创新带动产业结构优化升级。加快培育创新型企业，充分发挥企业的创新主体作用。加大科技创新推动改造传统产业的步伐，推动农业、制造业和传统服务业的信息化革新。以创新链和产业链“双向融合”为目标，加强科技创新与产业创新的有机结合，加快高新科技产业化进程。提高科技人才待遇，提供其大显身手、建功立业的平台。加快科技体制改革步伐，破除一切束缚创新活力的体制机制障碍。推进科技管理体制、决策机制、评价体系等重点领域的关键性改革，使科技创新潜力得到充分释放，助力产业结构优化升级。
（十二）以发挥比较优势和政府更好作用为着力点，建立区域间协调发展新机制
发挥资源要素比较优势，推动区域协调发展。各地的水土环境、地质状况、资源禀赋等差别很大，要把握各自的区情，最大限度地发挥自身比较优势。国家基于各地情况，统筹进行区域空间布局，特别是产业布局。各地区要基于区域自身优势及其发展变化，培育自身发展能力和市场竞争力。大力发展符合区域自身资源条件，符合产业结构和消费结构转型升级方向的新兴产业，并运用互联网、大数据、人工智能等新技术改造传统产业，提升劳动生产率。建立区际利益平衡机制，以市场决定作用为基础，综合利用纵向、横向转移支付手段，探索建立健全稀缺资源、重要农产品产地补偿机制，有效平衡输出地和输入地的利益关系。探索市场化的生态补偿机制，促进毗邻地区和重点流域上下游地区建立环境保护与经济发展相协调的制度体系。推动建立跨地区投资、产业转移以及土地占补平衡等重大事项的利益分享机制，促进区域间在基础设施建设、产业升级转型和比较优势形成与发挥等方面的良性互动互补，实现区域协调发展。
运用市场决定作用与政府调控机制，加大对欠发达地区的扶持力度。我国各个地区自然、经济、社会发展条件差异显著，实现区域协调发展，既要发挥市场机制的决定性作用，也要更好发挥政府的独特作用。包括实施分类指导，处理好维护市场竞争公平性与强化对落后地区支持的关系。适应经济转型升级发展动能转换，促进东部产业有序向中西部转移，加快内陆地区的工业化进程。完善区域分工，优化产业布局，加强优势互补，提高区域之间的资源配置效率，释放经济发展潜力，形成更有效率、更加公平、更可持续的区域协调发展新格局。加大对欠发达地区的支持，特别是在提供基本公共服务方面的支持。积极支持老少边穷地区发展，提高其教育、卫生、文化、社会保障等方面的发展能力和公共服务水平。强化财政政策调节地区差别的功能，加大转移支付力度，完善一般性转移支付增长机制，重点增加对老少边穷地区和资源环境恶化地区的转移支付，探索建立横向转移支付制度。创新政策性金融支持发展的工具与机制。进一步清理和废除妨碍统一市场建设和公平竞争的规定和做法，打破地区封锁和垄断，通过统一开放、竞争有序的市场决定机制，促进生产要素跨区域自由流动，形成有利于欠发达地区加快发展和区域协调发展的体制环境。
课题负责人：彭森 孔泾源
课题执笔人：石明磊 谌利民 徐照林 王皓田
郝思思 任宇 古丽青 于新义