三、深入推进行政审批制度改革的政策建议

2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是稳增长、调结构的紧要之年。简政放权、放管结合、优化服务的任务更加紧迫，更加艰巨。深入推进简政放权等改革，必须进一步加大取消下放行政审批等事项的力度，深化商事制度改革，打通“最先一公里”；切实严格规范行政审批流程，建立权力清单、责任清单、负面清单制度，力破“中梗阻”；加强事中事后监管，优化政府服务，加强督查、检查和评估，确保政策措施落实，打通“最后一公里”。

（一）着力解决“最先一公里”

1．进一步深入推进行政审批改革

深入推进行政审批改革的重点是继续取消下放行政审批事项。相关调查显示，32.7%的受访企业认为，近三年来，本企业涉及的行政审批事项基本没有改变，有11.3%的受访企业甚至认为有所增加，48.2%的受访企业希望政府进一步减少行政审批事项。这反映了市场主体对继续减少行政审批事项的愿望。《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》中已经明确提出，要全面清理中央指定地方实施的行政审批事项，公布清单、锁定底数，今年取消200项以上。这是当前稳增长、促就业的重要举措，必须抓紧落实，尽早完成。

同时，要全部取消非行政许可审批。当前，一些非行政许可审批变成了行政许可审批项目的“转移站”和“避风港”。2014年，国务院公布的行政审批事项汇总清单显示，1235项行政审批事项中，非行政许可占了30%以上。针对这个问题，要尽快落实今年的《政府工作报告》中明确提出的全部取消非行政许可审批的任务目标，彻底消除审批的“灰色地带”。

此外，还要深入推进投资审批改革。按照《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，进一步取消下放投资审批权限。进一步简化、整合投资项目报建手续，提高投资审批效率，尽可能地方便企业投资。要鼓励地方在投资审批改革上积极探索，一些创新做法和成功经验要及时推广。比如，青岛对社会投资类项目实行“施工弹性许可制度”，项目施工许可手续既可按原规定程序申请办理，也可在具备一定条件后，提前办理施工许可证，实行“先证后图后费”，最大限度压缩企业开工手续办理时间，减轻企业资金压力，缩短项目建设工期8个月左右，促进了项目早开工、早建设、早落地。

2．进一步提高“含金量”

企业等市场主体之所以对行政审批改革感受不深，与改革的“含金量”不高密切相关。进一步取消和下放行政审批事项，要敢啃社会关注度高的“硬骨头”，提高“含金量”。对此，要坚持开门搞改革，以企业、社会和群众需求为导向，改什么、怎么改，人民群众最有发言权。要使改革主要由政府部门“端菜”转变为人民群众“点菜”，由此来确定深化改革的重点、措施和路径，切实把那些该放的真正放开、放到位，提高行政审批改革的“含金量”。

3．严格清理规范收费

当前，行政审批过程中企业要负担的费用仍然较多。比如，一些项目竣工时需按规定安装行业装置，一些公用事业仪表设备可选择的资质单位不多，导致部门垄断，收费往往较高。一些企业反映，有些收费项目缺乏合理性，如，企业接入自来水管网时，除收取安装的仪表、管材和施工费外，还要收取高额的“排管贴费”。这说明乱收费问题仍然突出。要切实减轻企业和群众负担，必须认真清理和严格规范行政事业性收费和政府性基金。要按照《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》中的工作安排，切实推进收费清理改革。重点是建立目录清单管理制度。制定、公布中央和地方行政事业性收费和政府性基金目录清单，目录清单之外的，一律取消。擅自提高征收标准、扩大征收范围的，一律停止执行。属于政府提供普遍公共服务或一般性管理职能的行政事业性收费，不适应经济发展的政府性基金，一律取消。超过服务成本的收费和有较大结余的基金，一律降低征收标准。此外，要建立规范、透明的管理制度，加强社会监督，强化举报机制，有效遏制各种乱收费，切实为企业和群众减轻负担。

（二）着力破除“中梗阻”

1．规范审批流程

在投资审批过程中，自由裁量权过大、多头管理、繁文缛节、重复审批等，严重影响了行政审批效率。因此，必须严格规范审批流程，压缩前置审批环节并公开时限，推行并联审批和网上审批，着力解决环节多、时间长、随意性大等问题。在这个问题上，许多地方已作了积极探索创新，积累了成功经验。比如，一些地方借助电子政务系统设定的程序，推进公开化、电子化，减少了自由裁量权，方便群众办事。又如，广东制定了《行政许可监督管理条例》，出台了《行政审批事项编码规则》、行政许可事项办事指南和业务手册的编写规范，对审批依据、条件和流程进行规范。再如，河南在省政府和各部门门户网站建立行政审批专栏，公开项目名称、办理机构、实施依据、办理程序和时限、受理条件、材料明细和收费情况等。这些规范审批程序的好经验好做法都值得中央及地方借鉴、推广。

2．在“先证后照”基础上推进“先照减证”

商事登记制度改革后，企业出生变容易了，但新出生的企业仍然需要办理各种许可证，这些“证”关系到企业能否开张运营，能否存活。因此，需要探索推进“先照减证”，对那些没有法律法规依据、不必要的后置办证事项，一律取消，彻底解决“办证难”“办证多”“证难用”和“证出多门”等问题，真正清除创业创新路障。

（三）着力打通“最后一公里”

1．提高地方政府承接能力

打通“最后一公里”关键是确保放下去的审批事项地方政府能够接得住、管得好。这首先需要提升地方政府的履职权限。上级政府在下放审批事项的同时，要赋予下级政府足够的空间和权限，按照“人、事、财”匹配和“责、权、利”统一的原则，建立事权、人权、财权相对等的保障机制，让地方政府有动力、有能力、有责任去承接好、监管好审批事项。

同时，注重提高基层公务员的能力。有些审批事项，专业性比较强，基层公务员缺少相应的能力和素质，因而存在“接不住、接不好”的现象。下放审批事项的同时，要对接权的基层政府工作人员进行必要的履职培训，配备必要的监测设备、仪器。

2．清理规范中介服务

审批过程中，中介评估事项过多、收费过高等问题突出，这直接降低了简政放权等改革的效果。清理规范中介服务首先要彻底解决收费高和乱收费问题。对审批过程的中介服务事项，实行清单管理，明确项目名称、设置依据、服务时限，明确收费依据和收费标准。对于那些没有法定依据的行政审批中介服务收费，行业协会商会打着政府旗号擅自设立收费项目应该坚决清理取消。

同时，培育和支持中介组织发展。从国家层面制定政策，严格实施证社分离，实现社会组织的彻底“去行政化”，摘掉中介机构的“红顶”。出台社会组织的发展扶持政策，从资质资格管理、行业自律控制、行业标准制定、行业发展规划等方面对行业组织充分赋予权力和责任，激发行业组织的作用。通过营造公平竞争环境，强化服务职能，使其更好更快发展。

3．加强改革横向协调

要提升改革成效，必须解决好部门协调问题，要注重不同部门之间的协同衔接、信息共享、配套推进。首先，同一事项所涉及的部门要同步放开、同步下放，不能你放我不放、我放你不放。其次，部门之间应当加强信息沟通、信息共享。如工商注册登记允许“一址多照”和“一照多址”后，税务登记还是要求一户一个门牌号；税务部门信息显示一些企业已违法，工商部门信息显示仍是优秀企业。这种现象表明改革还存在部门间缺乏协同的问题，必须加强部门间的横向沟通，改革成效才能切实显现出来。

（四）加强事中事后监管

要转变监管理念，创新市场监管机制和监管方式，加强事中事后监管，使市场和社会既充满活力又规范有序。各地在监管机制和监管方式上进行了积极的探索，积累了很多好的经验和做法。要在总结推广的基础上，创新监管机制和监管方式。比如，天津市制定了《市场监管随机抽查联合检查暂行办法》，将市场监管规则、流程和标准，向社会公示，使市场主体明晓界限、守法经营，并缩小监管者自由裁量权。浙江借助信息化手段，对商事主体进行信用管理，基于政府部门的内部信息共享、结果互认和基于外部信息检索、统一发布的信用公示平台，将其作为商事登记“宽入”与“严管”的桥梁，通过信息公示平台将全省近400万市场主体的信息向社会开放，任何单位组织和个人都可以登录该平台进行企业信息查询，通过信息公示制度，失信的企业、有污点记录的企业就将会寸步难行，保障了商事制度改革的顺利推进。以上“随机抽查联合检查”“互联网+监管”的做法在事中事后监管中发挥了很好的作用，值得总结推广。

（五）大力优化政府服务

改革过程中，出现了“改革看似改了很多，但满意度不高”的情况，究其原因就是服务能力跟不上。对此，应该以群众和企业创业、创新需求为导向，着力提升审批事项减少后的服务供给能力，提高服务的针对性。一是为“双创”提供全方位服务。要为创业创新提供平台综合服务，加大政策支持力度，切实帮助创业者解决难题。要办好行政服务中心和办事大厅，最大限度地运用网上办理、代办服务、上门服务等方式，最大程度地便民利民。在这些方面，一些地方的做法值得鼓励和推广。比如，亳州市政府依托电子政务外网和互联网，统筹搭建了集信息公开、网上办事、效能监察于一体的亳州市网上办事大厅，率先推行网上办事，实现了电脑互联网和手机移动网“双网双待”网上办事，开启了互联网“数据跑腿”的新模式。二是提供公平可及的公共服务。创新公共服务发展新机制，调动社会力量参与公共服务的积极性，通过合作、委托、承包、采购等方式，撬动社会资本参与公共产品和公共服务供给。扩大社会保障的受益面，解决好困难群体的就业、社保、教育、医疗等基本民生问题，政府兜底，为创业者解除后顾之忧。

（六）注意改革策略与方法

开门搞改革。尊重基层和群众的首创精神，是我国改革开放的一条基本经验。改革要在国务院总的要求和原则的指导下，注重学习，积极吸收好建议、好经验、好做法，大胆探索创新。要坚持开门搞改革，以企业、社会和群众需求为导向，改什么、怎么改，人民群众最有发言权。要注重问题导向，广泛调研，征求意见，积极消化吸收利益相关者、专家学者等的建议，避免闭门造车，提高政策的科学性、操作性和实效性。

加强监督检查。推进改革过程中需要加大督查力度，创新督查方式，发现的问题要抓紧解决，对落实不力的要严肃追究责任，确保各项改革措施落到实处。

强化社会监督。要发挥社会监督的作用，确保各项改革措施落到实处。去年国务院委托第三方机构开展“取消下放行政审批事项，激发企业和市场活力”政策措施落实情况的第三方评估，取得了良好效果，得到了社会好评，应该将第三方评估常态化、规范化。

课题组组长：王满传 中国行政体制改革研究会秘书长、教授

马宝成 国家行政学院决策咨询部主任、研究员

执笔人：吕洪业 国家行政学院发展战略与公共政策研究中心副研究员