二、行政审批制度改革存在的突出问题

行政审批制度改革还存在突出问题，主要表现在三个环节上。一是“最先一公里”问题，国务院和地方层面仍有大量行政审批事项和烦琐审批程序，该简的还没简到位，该放的还没放到底。二是“中梗阻”问题大量存在，主要表现为放权时“明放暗不放”“放虚不放实”“放责不放权”“换马甲”“合并同类项”等，放权后繁文缛节多，政策推行中上下贯通难，具体落实时横向协调难。三是“最后一公里”还没完全打通。地方政府存在思想上不想接，机制上不对接、实践中接不了，老办法管不好的问题；一些地方干部“一放了之，躺倒不干”，以“庸懒怠”对待“放管接”。中介组织存在“戴红顶”“收黑钱”、不规范、效率低的问题，甚至出现企业办事比以前更费时更花钱的问题。同时，监管理念和方式陈旧，地方利益作祟，放权后监管短板更短，以及政府服务意识和能力不足，百姓办事难问题还大量存在。

（一）“最先一公里”的问题

1．保留的行政审批事项依然过多

纵向对比看，简政放权后保留的行政审批事项仍然过多。目前，国务院部门还保留了1000多项的行政审批事项，地方政府层面的审批事项更高达1.7万项，即使按照进展较快的省份取消和下放50%的比例算，地方政府仍保留了8500项行政审批事项。横向对比看，我国仍属行政审批事项较多国家。比如，与发达国家中行政审批较多的日本比，2008年度，据日本总务省统计，政府审批项目总共13869个，其中9808项为法律规定的审批项目，约占总项目的71%，而根据日本内阁令、各部委令及告示进行审批的项目分别为486项、3250项和325项，即日本该年度全年通过行政方式审批的项目只有4061个，占全部项目不足三成。此外，非行政许可审批项目仍然数量较多。2014年，国务院公布的行政审批事项汇总清单显示，1235项行政审批事项中，非行政许可占了30%以上。

2．“含金量”高的审批事项下放不够

“放权”的含金量不高，是群众、企业和社会反映较为强烈的问题。审批事项下放不够的主要原因：有些部门在行政审批制度改革中存在放虚不放实，放责不放权，放小不放大，放利小责重“含金量”低的、留利大责轻“含金量”高的，风险大的权力事项和审批事项推出去，有利可图的审批权留下来；有些已经取消的行政审批项目仅仅针对特定主体、特定行为，多数人感受不到；有些下放审批权的项目，主要是权力在各级政府间纵向调整，对市场主体的实质性影响有限，很多企业“感觉并没有松绑”。一些涉及市场主体众多、申请频率较高的审批项目，如项目投资、工程建设、资质资格许可等，保留较多。世界银行《2015年营商环境报告》的数据显示，我国“申请建筑许可”二级指标排名179，虽然较去年提高6位，但在189个经济体中还是处于垫底位置。

3．不合法不合规不合理的收费依然较多

不合法不合规不合理收费即“三不收费”，既是老问题，也包括简政放权后出现的新问题。“三不收费”由来已久，积弊日深。中国中小企业促进会2013年对两千多家中小企业的调查显示，被调查企业各项缴费支出在主营业务收入中占4.05%，企业收费支出负担沉重，冲销了一系列为企业松绑减负的定向调控措施。国家审计署2014年底的一项抽查结果显示，地方和部门各类不规范涉企收费306.97亿元。同时，一些中介组织滥权寻租，乱收费、高收费问题表现突出。如中介机构的施工图审图费用，2013年较2008年前增加了近4倍。国家统计局上海调查总队2015年对168家企业的调查显示，50%被调查者认为行业协会和中介机构收费过高。比如，2013年8月1日起全国统一取消和免征“利用档案收费”等33项行政事业性收费。时至今日，仍有多地房地产档案部门对于一张薄薄的房产档案证明收取数十元费用，一些地方物价部门继续给违规收费发放“通行证”。

4．职业资格证书过多过滥

职业资格过多过滥，不仅表现为项目繁多，重复量大，水平类和准入类界限不清，还表现为“证出多门”、认证市场乱象多、利益纠葛多。同时在职业资格“减证”过程中，出现了“取消一项冒出多项”的新问题。一是项目繁多。从全国的职业资格总量来看，职业资格制度改革之前到2013年底，国务院部门共设置各类职业资格618项，地方自行设置的有1875项。二是“证出多门”，认证和培训管理部门众多，各部门、机构推出的认证种类繁多，认证交叉重复。如物流业，除了人社部的物流师职业资格认证外，还有其他“资格证书”十余种，颁发机构涉及中国物流与采购联合会、全国物流标准化技术委员会及相关商业机构等十几个部门。此外，还有由中国交通运输协会引进的英国皇家物流职业资质认证（ILT）等“国际认证”。三是在职业资格“减证”过程中通过混淆“准入类”和“水平类”资格证，造成“减如没减”的新问题。比如取消房地产中介资格证，就是许可证，但还有房地产中介水平证，水平证实际上代替了许可证。再比如，一级建造师是水平证，但是主管部门又规定如果建筑企业不凑够一定数量的一级建造师，就无法取得相应资质，所以实际上一级建造师资格证也是许可证。实践中职业资格“减证”后，就业创业者还是感觉门槛太高。

（二）“中梗阻”的问题大量存在

1．审批环节多、耗时长

行政审批实践中，一些部门和地方没有真正做到依法依规依理设定审批环节，行政机关自行设置审批环节的自由裁量权过大，部门内人员审批签字环节过多。比如，在地方基层一项审批从办事员受理开始、到副科长、科长、分管局长，再到部门一把手，少一个人签字都不行。转到下一个部门还得经过这些环节，造成审批费力耗时的困局，出现行政机关内公章“旅行”、公文“长征”的怪象，企业和群众对此不胜其苦。如云南大关县要建一座水库，从2010年开始着手，2014年12月底才走完各个审批环节，耗时长达4年多。

2．审批要件、程序、关卡林立

简政放权，既要“放”，也要“简”，不仅“放”存在问题。“简”的问题也很突出。一是表现在审批要件多、审批权下放了，但审批的重重关卡还是壁垒森严，一些行政部门对审批事项经常互为前置条件，互相推诿扯皮。如施工许可证的核发，前置要件多达15个，涉及发改、国土、规划、住建、人防、环保、气象等部门。二是表现在审批程序繁，审批权下放了，但审批的程序还是因循照旧。有企业反映，行政审批事项下放后，部分领域由过去的“跑门口”变成了现在的“走程序”。比如，某市对房地产开发项目的调查发现，从招、拍、挂的手段拿到土地到各种证件手续齐全，具备开工和预售条件，企业要经过24个部门单位层层审批，需要加盖48枚289次公章。国家统计局上海调查总队2015年对168家企业的调查显示，70.9%的受访企业、83.3%的高新企业呼吁进一步规范和优化审批流程。

3．“换马甲”情况还普遍存在

简政放权推行过程中，部门和地方政府或认识不到位，或利益丢不掉，或权力放不下，存在设计“对策”削减政策的问题，也就是“换马甲”“躲猫猫”“玩游戏”。“对策”削减政策普遍存在的问题具体表现为：一是“合并同类项”偷梁换柱。有些部门、地方为完成任务，把权力事项“捆扎打包”，为减少审批项目人为“造数”。二是“躲猫猫”避重就轻。有些部门、地方把一些本应该取消或“沉睡已久”的事项也进行“打包处理”，或者把风险大的权力事项和审批事项推出去，把有利可图的审批权抓在手里，将“没用的放掉，有用的留下”，把“割肉”换成“剪指甲”。搞放虚不放实，放小不放大，放责不放权。三是以“权力内部循环”做表面文章。一些部门或地方政府为了应付上级的严格要求，不情愿地将相关权力事项取消，但又巧妙地转移给“二政府”（各类与政府关联度强的评审、中介机构），权力名义上下放了，本质上还在部门手中。

4．“先照后证”，后“证”仍然较多

商事制度改革不仅涉及工商部门，还涉及其他多个行政部门，涉及多项法律法规修改，由于不能协调推进，“先照后证”，后“证”依然较多的问题还比较突出。一是部门界限不明确。在实际工作中，工商部门与各许可审批部门的监管界限难以厘清。部分执法部门习惯工商部门把关，认为先照后证是工商部门将责任推给自己，对推进先照后证改革积极性不高，导致申请人照后需办的证不仅没有减少，办起来还很难。对无证无照监管责任的划分，很多政府部门仍然认为涉及审批的无证无照经营行为都是工商部门管。二是部门信息不互通。目前工商部门登记的企业信息与其他职能部门的数据共享和交换方面由于受设施、配置、系统设计、数据标准等因素的限制，尚未实现真正意义上的信息互通、资源共享，造成了后置办证时间压不下来，数量减不下来。三是法律衔接跟不上。据国家工商总局的数据，推进“先照后证”改革，需要修改涉及的法律有14部，行政法规34部。“照后证多”的问题，使我国登记办企业所需时间较长。据世界银行2014年的数据，在213个经济体中，我国开办企业平均31天，与俄罗斯相差20天，与最少的韩国相差27天，排名148位，不到中位数水平。

（三）“最后一公里”没有完全打通

1．地方接、放、管问题突出

地方不愿接、接不了、放不下、管不好的问题，既有主观问题，也有客观问题；既有能力问题，也有机制问题，是多种问题纠缠在一起的“并发症”。从接的方面看，不愿接，是嫌麻烦，怕担责。如一个电源项目通常几十亿，面临着环境问题拆迁问题等后续问题，过去是中央承担责任，地方很高兴引进资产，而放权后是地方承担后续问题，这就导致了上面放权下面不愿接的问题。接不了，是能力不足，机制不顺。从能力上讲，国务院、省政府下放的行政审批事项，在一些地方和部门，因为没有熟悉行政审批业务的工作人员或专业技术人员，不会办理下放的行政审批事项，致使上级下放的行政审批事项承接难，出现了“承接空白”。从机制上讲，事权下放，编制、财权没放，造成放权后有事没人管、管不了的问题。一位基层干部反映，下放到区里的“植物检疫证书”“产地检疫合格证”两项审批权，按规定必须由专业资质的检疫人员经办，但区农业局根本没此类人才，有权办不了事，最后还是绕回到市里。某市城区水务局从上级承接了19项权力，实际上区里能批的只有5项，其他14项要么是区里缺技术力量，要么是资金在上级单位，区里接了也干不了。从放的方面看，一些地方“藏着一手”“掖着一手”，看重权力的含金量，忽视下放事项的含金量。有利于权力含金量的，能少放则少放，能放小绝不放大。同时，地方政府在权力交叉运行中，制造出名目繁多的派生权力，很多部门对自己究竟有多少权力都不甚了了，也就谈不上该放的放，该取消的取消。

2．放权步调不一致，实际成效打折扣

简政放权改革实践中，“最后一公里”不通，一些问题出在放权缺乏部门联动、协调并进造成的“堵点”。简政放权中有的部门放了有的部门没放，有的事项放了有的事项没放，“你放我不放”不仅没有正面效果，实践中反而增加了申请者的难度。如西部某市，一个私企业主在当地投资一家企业，简政放权改革后，相关审批权从市发改委下放到了县发改委，但十几个部门，下放的只有发改委一家，原来跑市级部门，现在还得市县两级一起跑。

3．中介机构蚕食改革红利问题突出

简政放权后中介机构的问题突出暴露出来，一些地方中介组织在承接审批中不仅没有体现出行政审批下放的好处，还制造出新的弊端，“蚕食”了改革红利，动摇了改革信心。一是中介成为新的审批关卡。有些中介机构和政府有千丝万缕的联系，有些政府与行业协会“两块牌子，一套人马”“二政府”现象普遍存在。同政府相比，“二政府”办事更不规范。有企业反映，一个建设项目，从拿地到拿证，要经过24个中介机构的“关卡”、送审48个评估报告，要想加快审批，就得塞“加班费”！原本还有章可循的政府审批反而成了无章可循的中介寻租。二是中介造成新的垄断。有些地方中介机构成为政府权力下放后的“续命草”，通过与政府千丝万缕的联系，换影移形，将承接的审批事项变为牟利的垄断资源。从表面上看，政府的权力少了，但从企业办事的角度讲，难度大了，成本高了。中介机构提供中介服务，主管部门实施行政审批，形成体内运作，企业几乎没有选择中介机构和议价的空间。三是服务水平不高。面对大量下放的审批事项，中介机构准备不足，能力不够，水平不高。国家统计局上海调查总队2015年对168家企业的调查显示，45.5%认为鉴定和评估时间过长，40.9%认为鉴定和评估程序烦琐，甚至出现审批过程比以前更长的情况。

（四）监管“短板”问题还比较突出

监管“短板”问题，既有理念、机制、能力、方式的不足，也有地方政府出于自身利益对该管事项做弃权处理的问题。一是监管理念跟不上的问题。长期以来，很多政府部门“会批不会管”“对审批很迷恋，对监管很迷茫”，对事中事后监管不熟悉，导致以批代管、以费代管和以罚代管的现象还比较普遍。二是监管体制不健全的问题。多头审批和多头监管导致权责模糊，既有多头审批、多头监管、互相推诿、权责不明、群众不知道向谁投诉的问题，也存在各自为政、监管执法信息隔绝、无法实现部门监管联动的问题。而且随着审批事项的取消和下放，监管的项目越来越多，没有统一的、大格局监管平台，监管盲点必然出现。三是监管方式不科学的问题。不少监管部门还是较多采用“被动式”“运动式”的监管方式，平时不管，出了问题不知道怎么管。四是监督作用不明显的问题。群众投诉举报渠道不畅通，行业自律社会监督使不上力，政府自身则不胜其力。五是地方本位主义在作祟。一些地方政府当前借行政审批制度改革与权力清单运动之际，将大量本应属于政府监管领域的社会性规制事项主动弃权。借简政放权之名，行放弃社会性监管义务之实，使得诸多本应加强规制的领域出现监管真空。如为了实现地方层面的GDP竞争，环评审批的减少和提速获得不少地方的青睐。根据商务部统计，今年一季度，全国工商机关受理消费者投诉、举报、咨询共170.1万件，同比增长18.7%。消费者投诉26.6万件，增长8.6%，呈逐年上升态势。这个问题在很大程度上与监管不到位有关。

（五）优化服务需要提升

简政放权、放管结合、优化服务协同推进的过程中，优化服务还有很大提升空间，公共产品短缺、公共服务薄弱的问题依然突出。优化服务的提升主要表现在三个方面：一是还不适应“双创”的新要求。传统的政府服务观念和服务方式不适应新时期大众创新创业的新需求。直接干预“双创”，用旧的管理体系和工作手段去“引导”“双创”等问题，在一些地方依然存在。政府为“双创”提供全方位服务的水平各地不一，极不均衡。大城市明显好于中小城市，造成创业者蜂拥进入大城市的问题。如何从政府层面强化资本对大众创新创业的推进作用，如何为初创企业提供全流程服务，如何为“双创”提供优质的平台综合服务，如何为创业者特别是青年人创业解除后顾之忧等问题，都需要进一步研究解决。二是服务意识和服务能力有差距。群众办事难的问题没有得到根本解决，各种“证明”多如牛毛，网上办理、代办服务和上门服务等方式大多数地方还实现不了。新华社组织的一项问卷调查显示，流程烦琐、手续复杂，依然是2014年百姓去政府办事的普遍感受。在近2500名受访者中，超过78%的受访者认为去政府办事“很麻烦”或“比较麻烦”，超过81%的受访者认为办事流程“繁杂”和“比较繁杂”，办一个手续，有13.1%的人跑了10趟以上，3趟以下就办完的还不到1/3。三是多元投入机制尚未建立。社会力量投入公共服务的准入门槛不明确，社会资本投入公共服务的渠道不畅通，提供公共服务的社会组织还缺乏，政府的监督机制不完善。同时，政府购买公共服务方面，也存在着亟须解决的“买什么”“谁来买”“向谁买”“怎么买”和如何“买得值”等问题。四是公众满意度不高。据中国社会科学院等机构“2014年城市基本公共服务满意度”调查，38个主要城市基本公共服务满意度评价结果显示，2014年得分较2011年有所提升，但较2012年和2013年有所下降，基本公共服务要素满意度与各城市基本公共服务满意度得分总体较低，且不均衡，表明城市基本公共服务水平和质量、公平性和可及性提升空间较大。