三、创新和加强监管的建议

加强和创新监管，需要针对监管中存在的问题和不足，着眼于解决市场监管的共性问题，加强市场监管顶层设计，提出适应于市场监管各领域、各监管部门的原则性要求与改革措施。

（一）建立政府、市场和社会共治的监管体系

加强和创新政府监管，必须深刻认识政府与市场、社会的关系。随着经济社会的发展，我国的社会环境变得越来越复杂，传统的“强政府、弱社会”的治理模式已经不适应当前的社会环境。在新的历史条件下，我们必须正确认识并处理好政府与社会的关系，实现国家权力向社会的回归，充分发挥社会治理的作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，专门列出一章“创新社会治理体制”，指出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”随着经济的发展，各种社会矛盾逐渐显现，如城乡差距拉大，因土地征用、房屋拆迁、劳资关系、医患关系等引发的社会矛盾明显增多。面对这些问题，政府并不是唯一的治理主体，公民、社会组织都应发挥作用。政府要改变“全能型”政府的思维惯性，并在政策支持、法律保障等方面给予社会组织充分的支持，充分信任社会的自治能力，社会组织也要增强服务意识和参与社会治理的主动性。

建立符合简政放权改革要求、适应社会主义市场经济发展的监管体制和市场治理体制，应当在政府主导下，通过健全法制，发挥社会各方面的作用和积极性，实行市场主体自律、政府依法监管、社会共治相结合。政府监管、市场机制和社会共治组成完整的监管体系。在简政放权过程中要增加社会参与力度，完善社会中介组织公平有序的外部市场监督制约机制，公开各类审批信息，接受社会大众的监督。充分发挥社会公众的力量，增加社会参与力度，畅通公众参与市场监管渠道。加快培育社会组织，完善社会中介组织公平有序的外部市场监督制约机制，公开各类审批信息，接受社会大众的监督。要加强行业自律，鼓励同行监督，强化企业首负责任，通过倒逼形成层层追溯、相互监督机制。充分发挥媒体舆论监督作用，发挥市场和社会在监管中的主体性、参与度，促使使政府由“权力中心”向“责任主体”转变，缓解监管与被监管之间的矛盾和对立状态。

总之，把这样的共治制度和机制建立起来，就能真正形成横向到边、纵向到底的监管网络，做到天网恢恢、疏而不漏。让人民群众和社会各方面直接参与监督，可以统筹利用社会力量，解决政府监管力量不足特别是专业技术监管力量不足的问题，降低行政成本，提高监管的效果和效率。

（二）区别对待不同的监管领域

合理确定监管的领域，需要厘清政府与市场的权力边界，将市场能办的事交给市场办，社会能办的事交给社会办，而政府应该管住、管好它应该管的事。

一是对政府和社会共同承担的领域要加强监管。这些领域的事务，政府可以坚持行政审批，也可以取消行政审批。有些领域的事务，如生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动的事务，政府仍需要通过行政审批实施事前监管。既然事前监管是必须的，那么对这些领域进行事中、事后监管也是必须的。如果政府与社会共同承担领域中的某些事务，取消行政审批和事前监管的话，也并不意味着政府可以不承担这个领域发展后果的责任，对这些领域进行后续监管也是必要的。因此，很多事项取消了行政审批，要发挥预期的作用，还要依靠后续的市场监管来保证。例如，对于一些小企业、小作坊来说，行政许可只是保证其初始条件，难以保证其一直符合标准，必须进行持续的、经常的市场监管。总的来说，监管的领域主要是在市场失灵的领域，对严重扰乱市场秩序、直接关系群众生命财产安全、严重影响社会整体利益的行为进行监管。对这些领域的监管要以不影响市场机制作用的发挥，不干预企业合法资助经营为原则。

二是明确两类不需要监管的事务。其一是政府独自承担的事务，如国家安全、公共安全、经济宏观调控、外交等，这样的事务自始至终都是由政府来做的，所以也不存在监管的问题。其二是完全由市场或社会承担的事务。由于这样的事务不需要政府的参与，不仅应该取消行政审批，而且也不需要监管。只要这些领域的市场主体不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全，就可以完全任其在市场经济中自由发展，自生自灭，对之就可以少监管或不监管。至于具体有哪些领域可以完全由市场或社会承担，这需要专门的深入研究。

三是对新经济的监管持审慎态度。当前新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷，是我国发展的希望所在。要使这些新经济持续健康发展，不能不进行监管。但这些新经济在发展模式、机制和特点等方面与传统经济有很大的不同，有的远远超出了我们已有的认知能力和水平，监管不能简单套用老办法，否则就可能将其扼杀在萌芽状态，既制约创新创造活力，对创新创业者也不公平。要本着鼓励创新原则，区分不同情况，探索适合其特点的审慎监管方式。对那些看得准的新生事物，比如，基于“互联网+”和分享经济的新业态，要量身定制监管模式，不能削足适履，企业也希望通过规范管理，营造行业健康发展的环境。对有些一时看不准的，可以先观察一段时间，不要一上来就把它管死。对于那些潜在风险很大、有可能造成严重不良社会后果的，要严格加强监管，发现问题果断出手。对那些打着创新之名行非法经营之实的，要坚决予以取缔。

（三）注重审批与监管的衔接

从行政管理的整个链条来看，行政审批属于事前管理环节，而监管属于事中、事后管理环节，审批和监管共同构成一个完整的管理链条。作为管理环节，行政审批也应该被视为监管的一个环节，行政审批也是监管，是事前监管。因此，行政审批权取消或下放以后，我们决不能在事前监管这个环节无所作为，而是要努力在取消行政审批的同时，为市场主体创造好的发展环境，从源头上把有利于减轻事中、事后监管压力、提高社会自治水平作为简政放权的配套工作。简政放权就是要让社会、市场、百姓能够自我决定，但是要降低老百姓自我决定的成本，政府就必须在简政放权的过程中为社会自治创造便利，做好其他一些有利于社会自治的准备工作。比如，政府可以通过及时披露信息，推进政府信息和政务公开，以此提高社会自治能力，从而减小政府监管的压力。同时，还要在行政审批的过程中坚持问题导向，及时发现问题，准确预测风险，制定风险防控措施，努力从源头预防违反市场秩序、危害群众生命健康的事件发生，从而减轻后期监管的压力。

（四）创新监管体制机制，实现监管协同

注重顶层设计，推动市场监管大部制改革。同时，要加强不同部门之间的协作，减少不必要的监管部门之间的相互推诿扯皮。一些部门不愿监管，相互推诿监管责任。过去是“谁审批谁监管”，现在很多人认为，不审批就不存在监管的责任了，如有的部门表示：“取消部门行政审批事项可以，但由此引起的监管责任应由改革部门承担！”针对监管问题上形不成合力、不愿意承担监管责任等情况，要加强不同部门之间或上下层级之间的协作，共同履行好监管职责，减少相互推诿扯皮。为此，需要建立统一的综合监管和执法平台，推进跨部门、跨行业综合执法。从横向来看，有些事项涉及多个部门，不是一个部门就可以监管好的，需要部门之间的“横向联动”；从纵向来说，权力和责任同步，权力的下放意味着相应责任的下放，这需要上下层级之间的“纵向协同”。为解决目前多头执法、职责交叉等弊端，还可以试行市场监管“大部制”改革，进行监管机构的归并，形成更有职责、更有权威、更有效率的“大部制”的监管部门。

各类市场主体千差万别，越来越多的企业跨行业、跨区域经营，要做到有效监管，必须建立综合监管体系，发挥好各种监管资源的最大效益。长期以来，存在着多头执法、重复检查、标准不一等痼疾，既加重企业负担，也造成很多不公平。今年，要按照权责一致原则，继续推进市县两级市场监管领域综合行政执法改革，落实相关领域综合执法机构监管责任。同时，要建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。还要加强行业自律，鼓励社会公众参与市场监管，发挥媒体监督作用，共同织就一张无时不有、无处不在的监管网。

（五）正确把握政府的监管服务导向和监管方式

创新和加强政府监管的目的在于为各类市场主体营造公开竞争的发展环境，使市场和社会既充满活力又规范有序。因此，必须坚持监管的服务导向。评价监管水平的高低就要看其为市场主体的服务水平，能否为维护市场主体正常的生产经营环境创造条件，能否给企业更大的自主权，能否激发市场主体的活力。监管的服务导向对监管方式提出更高要求，一定要改变传统的粗放式的监管。

正确的监管方式必须坚持如下原则：一要坚持求是原则，深入实际开展调查研究。监管的方式和行政审批不同，行政审批更多的是依靠制度规定为标准，对文件进行审核；而监管则需要深入实践，通过调查研究切实了解市场主体的真实的市场行为状况，要对之进行跟踪、取证，并进行分析和评估。二要坚持民主原则，充分倾听、理解、尊重监管对象的诉求。要尊重市场主体实现合法的生产经营，不干预市场主体正常的生产经营活动，不犯规的不去烦扰；要倾听市场主体的诉求，为市场主体营造良好的市场环境。三要坚持法治原则，准确运用好监管的尺度，要制定科学、有效的监管准则、流程和标准，减少随意检查，缩小监管者的自由裁量权。要公平公正执法，不能“该吹哨的不吹，更不能吹黑哨”。对轻微犯规的要及时亮“黄牌”，严重犯规的马上“红牌”罚下。

（六）制定并完善监管法律、标准和制度

近些年，市场监管执法不规范带有普遍性，一个重要原因是监管的法律制度不完善，不同部门之间的审批权与监督权界定不清，监管程序不规范，导致重复监管、随意监管或监管真空等现象，甚至会在监管环节发生腐败。今后，要继续制定并完善针对各领域的更详细的法律、法规，或者政策、规划、标准来实现对市场主体的监管，对于那些业已下放的公权，应该制定严格的规则与程序，将权力的公开运行具体细化，落到实处。要重视法治监督，完善建章立制，把权力关进制度的笼子，以制度刚性确保依法用权。

一要建立科学规范的随机抽查制度。2015年7月正式下发通知推进该项制度。随机抽查虽然不是每家企业都查，但却有普遍威慑作用。随机并不是随意，而是有规则。要建立随机抽查事项清单，向社会公布。要明确抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式，法律法规和规章没有规定的，一律不得擅自开展检查。建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员，严格限制监管部门和人员的自由裁量权，保障市场主体权利平等、规则平等。还要合理确定随机抽查的比例和频次，既要保证必要的抽查覆盖面和工作力度，又要防止检查过多和执法扰民。随机抽查事项、程序、结果要向社会公布，接受社会监督。推广运用电子化手段，对“双随机”抽查全程留痕，实现责任可追溯。

二要建立严格规范的处罚制度。长期以来，我国对违法违规经营处罚失之于轻，不足以震慑、遏止这类行为。由于违法违规成本低，一些人不把违法违规当回事，屡查屡罚屡犯，以致出现市场秩序乱、劣币驱逐良币的现象。从世界范围看，各国对违法违规经营处罚都很严厉，对一些企业的违法行为和造成的社会危害，开出几亿甚至几十亿美元罚单也不鲜见。我国也应建立重罚机制，让违法违规者无利可图，甚至倾家荡产。近几年，我国对个别跨国企业和国内企业的违法违规经营行为开出动辄上亿元的巨额罚单，社会反映良好，这一制度还要进一步完善。

三要完善黑名单制度和惩戒制度。这也是处罚制度的重要内容，是对违法违规在经济处罚基础上的进一步延伸和加重处罚。把经营异常和有违法违规经营行为的企业和人员，区分不同情况列入经营异常名录或黑名单，作为惩戒，对被列入的企业实行重点监控，实施更为严格的监管，对某些经营活动进行限制。例如，对有造假行为的，可要求其产品每个批次都要报检，对有走私行为的，可规定其每批货物、每个集装箱都要受检。针对违法违规人员，要建立以从业限制为主要内容的惩戒制度，一次严重违法违规，可能长期或终身不能在某个领域从业。建立这样有震慑作用的制度和机制，让企业和经营者承受不起违法违规的代价，始终心存戒惧，即使不查，也不敢违法违规。

（七）利用现代信息技术实现“智能”监管

随着行政审批制度的改革逐步推进，监管领域越来越复杂，但由于监管权分散，加之一些地方信息基础设施和设备难以保障、适应监管任务需求，导致监管机构之间、监管机构与监管对象、监管机构与社会公众之间尚未形成健全的信息沟通机制。监管的难度越来越大，必须利用现代信息技术实现“智能”监管。

一是推动数据开放和共享。打破信息孤岛，首要的基础工作就是让信息在各个部门、行业、地区之间开放和共享。应尽快出台国家层面的电子政务顶层设计，建立具有权威性、强有力的领导和监督机制，打破部门信息壁垒。对于不按规定实现互联互通的信息系统，暂停财政拨款。相关部门要克服“数据小农意识”，对不涉及国家安全、商业秘密、公民个人隐私，以及其他不宜公开要素的数据应该全面向社会开放。对有利于政府部门提高协同工作效率，提升公共服务和治理水平的数据应在政府内部按需共享。建议从国家层面出台相关法规制度，明确政府数据开放共享的具体要求和法律责任，为各级政府部门开放数据提供法律依据和政策支持。

二是整合各类信息平台。数据开放后，要按照统一规范、统一标准、统一运行的原则，加快信息平台整合。建议加强行政审批服务信息化建设的统筹规划，实现除涉密规定以外的各类网上审批服务的互联互通、并网并线，实现企业和个人的在线申请、政府的在线办理，提高政府管理的效率和质量。同时，建议国家层面加强顶层设计，将自然人、企业、事业单位等各类基础信息平台进行有效对接，将国务院各部委信息系统、全国行业信用信息公共服务平台、中国人民银行个人信用信息服务平台等相关的信息共享渠道打通。

三是要建立公用信用信息系统。为提高商事主体自律自治水平，还可以利用互联网技术建立公共信用信息系统，推进统一的社会信用体系建设，让违规者一处违规，处处受限。依托建立和完善个人、企业、事业单位、社会组织、机关法人、金融等信用信息基础数据库和行政权力数据库，形成覆盖全社会、信息共享、统一监管、联合惩戒的信用体系。

（八）促进各类市场主体公平竞争

要在降门槛、同规则、同待遇上下工夫。特别是要坚持“两个毫不动摇”，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，提高核心竞争力，更好地激发非公经济和民间投资的活力，支持民营企业扩大投资。凡是法律法规未明确禁入的行业和领域，都应允许各类市场主体进入；凡是已向外资开放或承诺开放的领域，都应向国内民间资本放开；凡是影响民间资本公平进入和竞争的不合理障碍，都要统统打掉。国务院有关部门正在研究促进民间投资的配套政策和实施细则。要在相关试点基础上，抓紧建立市场准入负面清单制度，破除民间投资进入电力、电信、交通、油气、市政公用、养老、医疗、教育等领域的不合理限制和隐性壁垒，坚决取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款，做到一视同仁、同股同权，切实保障民营资本的合法权益。

同时，要重典治乱。对侵犯知识产权、制售假冒伪劣、非法集资、信贷欺诈、电信诈骗等行为，必须依法予以严厉打击，否则对诚信守法的经营者就是不公平，就会产生“劣币驱逐良币”的扭曲现象。

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课题组组长：邓文奎 国家电力投资集团公司纪检组组长

孙文营 中国行政体制改革研究会研究部副主任

执笔人：邓文奎 国家电力投资集团公司纪检组组长

孙文营 中国行政体制改革研究会研究部副主任