二、把简政放权改革向纵深推进

我国经济发展进入新常态，传统的发展动力在减弱，要保持经济中高速增长、迈向高端水平，必须通过深化简政放权改革、推进政府管理创新，来进一步激发全社会的创新创造活力，实现发展动力转换。简政放权改革虽然取得重要成效，基本完成了本届政府提出的数量目标，但与经济社会发展的迫切需要相比，与深化行政体制改革的目标相比，与使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求相比，与人民群众的期盼相比，还需要进一步加大力度。简政放权改革到现在阶段，已经到了对改革中出现的问题认真梳理、认真研究的时候，许多改革过程中的问题需要在进一步深化改革中很好解决。继续深化改革，要以解决问题为导向，这样才能更有力地把改革向纵深推进，才能使改革更有成效。

（一）要加强改革的统筹协调

简政放权改革是一项系统工程，但由于改革更多注重数量目标，“部门端菜”、分头推进，较短时间内大量审批事项被取消下放，从实践情况看，项目、部门、地区之间不协调、不衔接、不配套问题比较突出。有些审批事项涉及多个部门、多个环节，有的取消下放了，有的没有，或者大部分环节取消下放了，某个关键环节没有取消下放，实际上仍然难以落实，甚至还会增加企业和人民群众办事负担和难度。例如，电力投资项目审批权从中央下放到地方，但“路条”审批还在上面，地方还是批不了。简政放权改革向纵深推进，要推动改革从分头分层级推进向纵横联动、协同并进转变。中央层面要加强领导指导，注重各地各部门改革协调联动，增强改革的系统性、整体性、协同性。取消下放权力时，涉及同类或相关的事项，要注意加强统筹协调，同步推进。各地的改革措施应按统一标准规范，配套衔接。涉及跨地区经营和活动的项目，某一地方政府按规定标准规范许可后，应在全国具有普适性，不能这个地方批了，到另一个地方不认，还要重新报批。要建立与简政放权改革相适应的管理制度，进一步厘清不同层级政府的权责，该管个层级管理的事项就明确由哪个层级管理，也不能一味强调下放。例如，有的地方把一些专业技术要求很强的事项下放给县以下基层政府，由于基层没有相应的专业人员和管理能力，只好又“委托”上级政府实施。应明确不同层级政府的事权，而且权责要对等。不能借改革之机把责任大或没“油水捞”事项往下甩。同时要加强基层政府能力建设，研究解决基层政府承接下放的审批权和管理事项工作大量增加后，缺人员、缺经费、缺技术和缺设备等问题，提高基层政府履职能力，使该由他们承担的事项能接得住、管得好，能为企业和人民群众提供标准规范、便利高效的服务。

（二）继续深化行政审批制度改革

虽然已基本完成了本届政府减少1/3以上审批事项的目标，但简政放权不能单纯用数量来衡量，关键还要看政府职能和管理方式是否转变，是否适应使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求。现在取消下放的行政审批数量已经不少，但企业和人民群众反映“获得感”不明显，感到不解渴。这主要是取消下放的项目“含金量”不高，特别是束缚企业生产经营、影响人民群众创业创新的事项取消下放不够。现在面上容易清理的已基本上取消下放，改革逐渐触及核心权力和利益。把改革向纵深推进，就要向实质性的核心权力和利益开刀。要瞄准制约经济发展、束缚企业活力和创造力、人民群众反映强烈的审批事项，以人民群众、企业、市场需求为着眼点，人民群众不满意的要多放，企业反映强烈的要先放。投资审批仍然是企业和人民群众反映最强烈的领域。要抓住大幅减少投资项目核准事项这个重点，深处着力，精准发力，以点的突破带动面的拓展。对投资项目，除涉及国家安全和生态安全、涉及全面重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益事项，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。要按这个原则继续对投资审批事项进行清理，痛下决心放血割肉，该取消的坚决取消，该下放的坚决下放。要加快清理规范投资项目报建审批事项，简化投资报建手续。原则是凡没有法律法规依据、未列入国务院批准保留的行政审批事项目录的一律取消审批，虽有法律法规依据、但没有必要保留的要通过修订法律法规取消审批，能够通过征求相关部门意见和能够通过后续监管解决的一律取消审批，确需要保留的也要优化整合。通过减少简化投资项目报建审批，解决投资项目报建手续过多过繁、制约投资项目开工建设问题，打通投资项目建设的“最后一公里”。

（三）继续拓展商事制度改革

商事制度改革已经开了好头，但还要继续深入推进，包括已经出台实施的改革措施也要进一步完善，继续深化“先照后证”改革。“先照后证”改革后，企业进门方便了，但进门后还要办各种证，证办不下来仍然不能开展经营活动。按照简政放权的要求进一步清理，对于仍然保留的“先证”事项要继续研究，能直接取消的直接取消，必须保留的可一律实行“先照后证”。创业者办企业，只要向工商部门申请登记，取得营业执照就可以从事一般生产经营活动，如果想从事需要许可的生产经营活动，再持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。即使涉及国家安全、公民生命财产安全事项，也完全可以实行“先照后证”，不把“证”作为申办执照的条件，移到“照”后生产经营活动之前，只对生产经营活动进行审批。首先，要加快推进“三证合一”改革，尽早全面实现“一照一码”。这是商事制度的重大改革，将大幅提高登记注册效率，方便企业办事，降低政府管理成本。该项改革已经开了头，但力度还不够，成效还不大。有些地方证虽然合一，但工商、质检、税务的信息系统还没有实现互联互通码没有合一，一个证上还有三个码。其次，要推进工商登记便利化改革，简化企业住所和经营场所登记。住所和经营场所是企业经营的必备条件。我国过去一直对企业住所和经营场所实行严格的登记管理。但原有的住所和经营场所登记制度过多承载了社会管理功能，登记时需提交烦琐的证明文件。进一步放宽企业场所登记条件限制，只要申请人能提供合法使用证明即应给予登记。再次，要加快企业名称登记管理制度改革，由企业自主选择使用名称并承担相应责任。可对企业名称禁止和限制使用的词语实行负面清单管理，清单以外的由企业自主选择。最后，要结合“先照后证”改革，放宽企业经营范围登记。除法律法规有规定的，不再限制企业经营范围。简化和完善企业、个体工商户注销流程，个体工商户、未开业企业、无债权债务企业简易注销登记，构建便捷有序的市场退出机制。

（四）继续清理和减少职业资格许可认定事项

清理和减少职业资格许可认定事项，与行政审批制度改革一样，也是先易后难，越往后越难。对应取消的职业资格许可认定事项，要排除阻力，坚决给予取消。坚决清理和取消部门设置的没有法律法规和国务院决定依据的准入类职业资格，坚决取消部门和全国性行业协会、学会未经批准自行设置的水平评价类职业资格。对有法律法规和国务院决定依据的准入类和水平评价类职业资格，也要根据实际情况和人民群众意见进行清理，该取消也要通过修订法律法规予以取消。地方清理和减少职业资格许可认定工作进展不平衡，而且比较缓慢，应作为下一步工作的重点。对水平评价类职业资格，还要进一步清理和减少，同时，要逐步由行政管理转为社会和市场评价，由行业协会评价或由市场主体根据需求自主评价选择。新版国家职业分类大典所列职业需要水平评价的，应尽快制定和完善指导性的职业评价标准，包括国家标准和行业标准，为市场主体用人或技能培训提供参照。要进一步加强职业资格管理，严控新增职业资格，抓紧建立国家职业资格目录清单管理制度，建立定期调整机制。今后新设职业资格必须由法律法规和国务院决定，作为依据并纳入清单管理，各部门和各行业组织不得在清单之外自行设置职业资格许可认定事项。

（五）加强行政审批规范管理

这是把行政审批改革向纵深推进的一个重要方面。取消下放审批项目是简政放权，减少和规范审批环节也是简政放权。2015年初，国务院就对这项工作进行了部署，提出对行政审批流程进行简化规范，解决审批环节多、时间长、随意性大、公开透明度不够等问题。各地做了大量工作，但成效不尽人意。规范审批、提高效率，要严格落实行政许可法和有关法律法规，从制定标准、优化流程、集中受理、减少要件等方面下真工夫，严格规范行政审批受理、审查、决定、送达等环节，依法全面公开行政审批信息，保障申请人知情权，减少审批环节，简化审批程序，优化审批流程，依法限时办结，实行“阳光审批”。在行政审批过程中，有一个重要环节，就是要求申请人提供由第三方出具的各类材料，包括技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等。由第三方提供这些材料，被称为行政审批中介服务，多数是有偿的，而且提供服务的机构往往是审批部门指定的，造成审批环节多、耗时长、收费乱等问题，加重了企业和人民群众负担。有的行业协会等中介机构，依托主管部门的权力，打着定政府部门的旗号，对企业强制服务，强行收费，申请人只能被动接受，被称为“二政府”“红顶中介”，垄断市场，甚至暗藏利益输送，成为腐败滋生的土壤。坚决整治行政审批中介服务乱象，是深化行政审批制度改革要突破的一个重要关口。加强对行政审批的规范管理，必须严格贯彻落实行政许可法，除法律法规、国务院决定对许可条件有要求的，审批部门不得以任何形式要求申请人委托中介机构提供服务，也不得要求申请人提供相关中介服务材料。审批部门能够通过征求相关部门意见、加强事中事后监管解决的，以及申请人可按要求自行完成的事项，一律不得设定中介服务。要对国务院部门行政审批中介服务事项进行认真清理，该取消的坚决取消，确定需保留的要实行清单管理，公开中介服务项目名称和设置依据，而且要破除垄断，放开中介服务市场，引入竞争机制，切断与部门的利益关联，规范服务行为和收费标准，加强监管。