中央银行需要地方分行吗

尽管中央银行的货币政策需要集中制定，统一执行，但是，对于一个大国来说，由于各个地区经济结构和经济发展水平的差异等因素，各地对货币政策冲击的反应出现了较大的差异性，货币政策对于不同地区将会出现不同的政策“效力”，这直接关系到货币政策目标的实现。中国是一个发展中的大国，各地之间的经济发展程度差异很大、金融市场仍然存在地方性的分割、各地的对外经济开放程度不同，这些因素均说明，中国的货币政策可能更需要关注对各地影响的差异。

如何才能在央行货币政策的制定和执行过程中更好地照顾到地方经济的差异？从美联储的经验可以看出，通过设立地方分行并允许地方分行参与货币政策的制定、对于中央银行更好地掌握信息、提高货币政策的信誉、增加货币政策有效性能够起到积极的作用。

美国联邦储备体系（Federal Reserve System, Fed）是美国的中央银行，由联邦储备委员会、顾问与咨询委员会、12家地区储备银行及其分支机构和众多会员商业银行组成。对于货币政策制定至关重要的是联邦公开市场委员会（Federal Open Market Committee, FOMC）。FOMC平均6周开一次会，出席会议的包括7个美联储理事会成员、12个地区储备银行的行长以及研究部的主管和其他人员。地方储备银行的行长在这些会议上不仅要陈述自己对本地经济、全国经济和货币政策的观点，而且要对利率政策进行投票（纽约储备银行行长是公开市场委员会的固定委员，其他11个地方储备银行轮流参与货币政策的投票）。

在美联储建立之前，美国金融体系处于动荡和混乱之中。1907年爆发的金融危机是导致美国中央银行体制改革的导火索，但是最终出台的方案却是在主张集权派和主张分权派之间的妥协。妥协的方案是戏剧性的。当时的一个参议员约翰·沙弗罗思提出，任何银行和地区储备银行的距离不应该超过一夜火车的路程，以保证某家银行在被挤兑的时候，可以乘火车迅速赶到地区储备银行，获得资金支持，防止第二天可能发生的挤兑恐慌。据此，美联储组织委员会决定建立12个地区储备银行。

从美联储的实践来看，地区储备银行在货币政策中的作用主要体现在以下几个方面：

1．货币政策的制定者。首先，地方储备银行向美联储理事会和公开市场委员会提交各自地区的经济发展报告（Beige Books）。这里面的地区信息是非常重要的，它是各个地区经济发展状况的反映，也是储备银行、银行家、企业家和政治家意愿的表达，它是货币政策制定的第一手资料。其次，各位地方储备银行行长参与货币政策的讨论并交替参与投票决定货币政策。他们熟知当地和全国的经济形势和发展趋势，将各种各样的最新信息或内部信息带到公开市场委员会会议现场。地方储备银行提供的信息之所以重要是因为他们对本地区的经济情况有着更深刻的了解（比如纽约储备银行更熟悉金融市场、芝加哥储备银行更熟悉商品交易、达拉斯储备银行更熟悉石油生产等），同时也因为他们掌握信息动态更为及时。如果等到所有的信息汇总到宏观统计指标中，存在着汇总过程中的“时滞”。各地区储备银行的观点互相印证，有利于发现并确定新的动态、判断经济形势变化的转折点。虽然在投票时，12个行长只有5票，在政策决定上处于少数派地位，但是5个行长（尤其纽约地方储备银行行长）一致反对理事会7个委员的意见，却能左右会议的基调。他们对国家总体经济形势的评估和对货币政策效果的最基本判断都一致的话，对货币政策的影响将具有决定性的影响力。

2．货币政策的执行者。地方储备银行最重要的一个执行工具就是会员银行的票据贴现。地区储备银行有权决定或者界定合格票据的性质，并且根据地区经济的差异性和发展的不平衡性，有权动议更改并决定各种票据的贴现率（要经过美联储的审查和批准）。在票据贴现时，各地储备银行还能贴现其他地方储备银行的票据，以应付危机时某些地区对准备金的即时急需，这意味着各地储备金的可转移性，从而实现全国范围内准备金的统一使用。在美联储的指导下，地方储备银行具有货币发行权。美联储货币发行是遵循真实票据理论的，会员银行可以通过向地方储备银行再贴现合格的商业票据来申请增加货币供给；当货币供给过多时，地方储备银行将通货回收。各地方储备银行发行的纸币都有自己的字母和编号，以便通货回到它的发行银行，以严格控制通货的流通量，不至于供给过多。这两个措施确保通货具有很强的弹性，可以随经济波动而自动调节。各个地方储备银行还具体办理中央银行业务，进行银行间的清算、国库的代理、短期贷款等。

3．美联储和公众的桥梁。宏观经济学指出，预期将在很大程度上决定货币政策的有效性。中央银行保持独立性以及在公众中树立维持币值稳定的信誉显得日益重要。作为政治体系的一个部门，中央银行必须和国会、其他部门等维持良好合作的关系，并保持适度的距离。美联储对地区储备银行的进一步分权，属于美联储自我约束的一种制度安排。博弈论中的谢林定理指出，主动地约束自我的随意性和自主性，会改变别人的预期和行为，反而能够增加自我的主动性（Schelling, 1960），这和中国古代“破釜沉舟”、“置之死地而后生”的想法是一样的。地方储备银行还能够更好地保证美联储和公众的联系。由于经常处理与私人部门的关系，各个地方储备银行与私人部门建立起一种信任关系，再加上其对政策和运作程序的深刻理解，所以能够胜任政策的诠释工作和教育公众的责任，使公众了解政策，理解联储。

中国现代的央行制度是由1995年和2003年两次立法决定的，现行的体制结构是1998年改革的产物。1998年，为了有效实施货币政策，加强对金融业的监督管理，减少机构重设和提高效率，央行撤消了31个省级分行，按经济区域设置分行，设立了9个跨省区分行，从而建立了类似美国联邦体系的中央银行管理体制。但是，中国地方分行和美联储12个地区储备银行形似神异：首先，在行政隶属关系上，9个大区分行完全属于总行。分行行长不是货币政策的制定者。分行提供的报告仅供总行汇总，分行行长并不是货币政策委员会的委员。作为货币政策的执行者，分区行也没能像美联储地方储备银行那样自行决定各种票据的性质和贴现率。虽然分行和中心支行拥有再贷款、再贴现的部分审批权，但其自主权十分有限，在科层制下，分行一般不敢突破总行的各项制度细则，大多转发总行的文件，而不敢改变计划安排和突破业务发展；其次，地方分行制度难以解决地方政府对货币政策的干扰问题。尽管国家部委和地方政府不能直接影响分行的执行能力，但是他们可以“建议”分行对信贷规模和投贷方向进行调整。随着中国金融体制改革的开放，金融结构的重组和市场退出成为一个新的问题，分行作为地区金融稳定者和区域金融体系的最后贷款人，必须承担流动性支持和救助，这是其面临的来自地方的新的压力。从行政级别上，行长比地方官员的级别要低，地方长官的意见和建议对分支行还是有很大的影响力的。尤其，现在部分局级中心支行分别负责所在省市的货币信贷投放业务，并直接向总行负责，实际上又给了地方政府直接干预的机会。再次，按照我国央行大区式的体制，银行的组织结构是“总行—分行—中心支行—基层分行”。但是央行各级机构之间的关系是复杂的。比如，省会中心支行负责国库经理、清算支付、货币发行和金融统计等业务工作，并直接对总行负责，这样，对分行的领导权造成了一定的影响。其他中心支行和基层支行由于其级别更低，而且还按照行政区域来设立的，受地方政府的影响甚至会比受地方分行的影响更直接，这导致基层单位反过来“倒逼”分行和总行，要求更大的信贷规模和更多的优惠政策。

总之，中国现行的9大区分行确定了中国中央银行集权和分权相对平衡的体制框架，但是，在该体制下，夹杂着分行与中央政府、总行、地方政府及分支机构和商业银行的复杂关系，分行在执行货币政策时受到牵绊，其地位日益下降。因此，我们建议：货币政策的制定和执行要考虑到不同地区经济和产业结构的差异性；适度增大分行在货币政策制定和执行中的作用；根据地方经济的特性，在统一的政策下，实行因地制宜、分类指导的地区差异性政策，发挥分行的自主性；根据经济活动的范围而非行政区域格局重新划分中心支行；减少中央银行分层体系的层次，比如可以撤并县级支行，只在较大的经济县设立支行。