第三节 法治政府标准论
法治政府的评价标准是衡量一个国家法治政府实现程度的基本标尺，也是法治政府建设目标的进一步具体化、展开和延伸。从宪法制度的角度评判法治政府的实现程度，应从以下四个方面讨论法治政府的标准，即国家权力的分立与制衡方面、中央集权与地方分权方面、政党制度方面以及司法监督体制方面。
一、国家权力的分立与制衡标准
（一）分权与制衡标准的提出
之所以将国家权力的适当分立和有效制衡作为评价法治政府实现程度的首要标准，完全在于分权与制衡原则在一国法治政府建设，甚至是法治进程中的重要地位和作用。对于这一点，我们可以以史为鉴，以当代西方法治发达国家法治政府的实践经验为鉴。
从历史上看，分权与制衡思想从提出到发展、完善无不与“法治”紧密相连。近代意义上的分权思想是在反对封建君主专制和独裁统治的斗争中产生、发展和完善起来的。在启蒙思想家孟德斯鸠看来，如果三权不分开，国家就会成为暴虐的压迫者，任何独裁者总是在剥夺了人民的自由后，才真正推行独裁统治的。为保障人民的自由，权力就必须按照它们的特性分开。
资产阶级政权建立以后，分权思想不但未被抛弃，反而被加以完善和补充，即增加了制衡的原则。美国宪法之父麦迪逊指出：任何权力都具有侵略性，人的控制欲望会使一个部门侵犯另一个部门的权力，所以，自由的政府应当分权，来对抗其可能的侵犯。
从当代西方法治发达国家法治政府的实践经验来看。美国是实行权力制衡最彻底的国家，这对于维持国家各种权力的平衡，推动政府的法治进程起到了积极的作用。英国是一个议会制君主立宪制的国家，同美国相比他的三权之间的分立和制衡虽然并不明显，但它仍然有效地避免了专制独裁的出现。法国资产阶级革命尽管几经反复，政权更迭频繁，但纵观法国的历部宪法，凡真正体现了分权制衡思想的，也均未导致个人专制或独裁的出现。
可见，国家权力能否适当分立并实现有效的制衡，是世界各国建设法治政府的基本保障，权力分立及制衡的效果也是评价一国政府法治水平的重要标准。
（二）分权与制衡标准在我国宪法制度下的特殊性
我国宪法理论并不承认西方的“三权分立”原则，根据我国宪法的规定，人民代表大会统一行使国家权力，它不同于“三权分立”原则下由三个不同国家机关分别行使国家权力的政权组织形式，有人将这种体制描述为一种“无分权、有分工”的议行合一体制，即“它表现为国家权力机关不与行政、司法机关分权，但在职能上存在分工，权力机关行使立法和监督的职能，行政机关担负行政管理职能，审判、检察机关分别担负审判和法律监督的职能”。
但是，从另一个角度来看，分工也就意味着分权。如果行政机关不享有行政权，它如何能够执行行政管理职能，同样，如果司法机关不享有司法权，它也不能执行其司法职能。毫无疑问，行政权和司法权都是国家权力的一部分，如果行政机关和司法机关不享有这部分国家权力，则在逻辑上是很难成立的，“职能”必然与“职权”相联系。从主权统一性上看，不可分割之主权指国家主权，是国际法意义上国家独立自主处理自己对内对外事务的最高权力，与一国内部的权力实施结构无关，即与分权和集权无关。主权不可分并不意味着政府权力不可分；相反，人民可以将权力委托给特定的人行使，这正是人民的权利，并不会伤害人民自身。邓小平同志反对我们照抄照搬西方资本主义国家“三权分立”那一套，但他从来就没有否定分权制衡的积极意义。他曾说：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”这实际上就是对分权体制与权力制约制度的肯定。可见，作为限制和监督国家、集体权力的有效方式，我们应该积极探索符合我国宪法制度下分权与制衡的实现形式。
（三）分权与制衡标准的内容
分权与制衡作为一项法治的基本原则虽然十分重要，但作为评价政府法治程度的标准却又是十分模糊的。原因就在于各国的政治制度并不完全相同，权力分立与制衡的具体表现形式也各有差异，因此很难设立一个各国普遍适用的标准。结合我国的宪法制度，笔者以为分权与制衡标准的内容应该包含以下内容：
1．明确行政权的范围，打造有限权力政府
古代政府是一种全能政府，它统一行使立法、行政和司法权力，一切政治事务、经济事务和社会事务都在政府的全面控制之下。近代资本主义制度的确立打破了全能政府的神话，建立了有限权力政府，确立了立法、行政、司法三权分立和相互制衡的政治体制。我国计划经济体制下的政府也是一种全能型政府，它实行高度集中统一的行政集权体制，对国家的政治事务、经济事务和社会事务实行全面管理，它的权力很少受到立法权的规范和司法权的控制。我们构建法治政府，必须摒弃这种全能型的政府模式，代之以建立社会主义的新型有限权力政府模式，真正建立法律控制行政权、人大监督行政权、司法审查行政权的权力制约体制。
建立有限权力政府，首先要明确立法权、行政权、司法权的性质与界限。立法权主要是以立法行为对国家和社会加以管理，是以制定普遍的行为规范的方式实现权力的内容；行政权在我国首先是一种执行权，目的在于执行权力机关的意图；司法权则具有相对的被动性，一般是以事后监督的方式实现权力的内容。明确立法权、行政权、司法权的性质与界限是实现国家权力适当分立和有效控制政府权力的前提条件。其次要防止行政权在运行中的越权现象。行政权具有自我扩张的趋势，这种扩张性使其产生了越权的可能。例如尽管我国已经颁布实施了《立法法》，但在实际中，行政机关越俎代庖的情况时有发生，其后果就是行政机关同时具有规则制定者和规则执行者的双重身份，这显然不符合法治原则。在司法审判领域，行政机关利用自身的行政优势，以行政权干扰司法机关正常审判活动的情形也时有发生。因此，必须防止行政权在运行过程中越权行为。
限制行政权的扩张，打造有限权力政府要以法律的形式明确司法权的界限，从权力的源头上最大限度地控制行政权的唯我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无所不管，转化行政权的无所不能。
2．形成立法权和司法权对行政权的有效监督和制约
权力分立的目的在于实现权力的制约，只有各种权力之间形成良性的制衡关系，才能遏止某一权力的无限扩张。权力是一种强大的物质力量，必须用另外一种能够与之相等或者更强大的力量制约，它才能够循规蹈矩。因此，必须在以宪法和法律的形式对国家权力进行合理分工的基础上，使各部分权力相对独立而又相互制衡，从而当一种权力超过其合法的限度时，就会立即引起其他权力去制止与限制。在我国，对行政权制约机制已逐步地建立起来，并呈现出以下特点：一是人民代表大会对行政机关拥有单向的监督权，行政机关必须对人大负责，受人大监督；二是人民法院在行政诉讼中可以对行政机关的具体行政行为进行审查、裁决。但总的来讲，为防止行政权的滥用而以权力制约权力的机制在我国还需要进一步加强与完善：首先，政府行政管理的范围、限度、方式和程序都事先由法律明文规定，受到立法机关的规制，行政法制完备，使政府行为做到有法可依；其次，对行政权运行的动态过程进行有效的监督，在行政权可能对公民合法权益造成损害之前，及时予以制止；最后，于政府的行政行为的合法性最终受到国家司法机关的审查，对于因违法行政行为造成公民合法权益受到损害的，政府应承担赔偿责任。
二、中央集权与地方分权标准
（一）中央集权与地方分权标准的提出
从法治政府发展的进程来看，为了确保国家权力所有者对国家权力行使者的控制，避免国家权力使用主体，也就是政府机构背离人民的意志和利益，不仅必须在横向上将国家权力在功能上予以区分，并将不同功能的国家权力行使权由不同的主体依法掌握和运用，而且，也必须在纵向上将国家权力行使作结构上的分离，这是国家权力的所有和行使从合一走向分离的必然要求，也是国家权力所有权从归于个人或者少数人到属于多数人乃至一切人之后的必然结果。在西方国家，对于保障公民的基本权利、实现政府法治而言，国家权力的纵向分离与横向的分立是同等重要的，如美国资产阶级政治思想家汉密尔顿等在设计美国联邦制时就明确指出：“在一个单一的共和国内，人民交出的权力是交给一个政府执行的，而且把政府分为不同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国内，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权利就有了双重的保障。”这里所说的“人民交出的权力首先分给两种不同的政府”指的就是国家权力在联邦中央政府和州地方政府之间的分配。
关于我国现行宪法制度下中央与地方之间权力划分的特点，在上文已有分析，在此就不再赘述。但需要强调的是，在建国后相当长时期中，我国未能科学地划分中央和地方的职责权限，未能把中央集权和地方分权有机结合起来，而不恰当地采取了高度的中央集权体制。改革中央与地方之间的关系仅是近20年来的事情，我们不能否认这20年改革已取得的重大成效，但我们也应该看到它所存在的问题，这些问题的存在已经严重影响和制约了我国社会经济的发展，阻碍了我国政府法治化的进程也是不争的事实。当然，这些问题有的是因为单一制国家结构的具体实现形式的改革和调整本身是一个渐进的过程，原有高度集权的关系模式的消极影响短时间还无法根除，但也存在改革中出现的新矛盾和新问题。
孟德斯鸠曾经说过：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善。”在中央与地方之间合理配置权力，避免过分集权和过分分权，完善我国的国家结构形式，对于法治政府的构建来说也是至关重要的。对此，亚洲开发银行也认为，亚洲国家政府现代化的第二大挑战是如何实现分权的目标，不仅改变政治和经济决策往往集中于中央政府和上级政府的高度集权的状况，而且还要改变大部分经济活动以少数大城市为中心的状况。
（二）中央集权与地方分权标准的内容
1．中央政府与地方政府职责权限内容明确，划分科学、具体
该属于中央政府的权限没有明确规定，地方政府的权限又未明确授予，就会造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。因此必须合理划分中央与地方的职责权限。中央与地方之间的分权应该是各个方面的，并非一定是行政上的分权，行政上的分权需要有相应的政治和财政责任的分权，需要通过多层次的民主政治制度确立各级政府的政治责任，否则分权也是“集权的分权”，最终必将走向重新集权，陷入集权与分权来回摆动的循环。为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控制等方面划分中央与地方的职责权限；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，应归地方所有，等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立社会主义市场经济体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权力和责任的统一。
2．基本实现中央政府与地方政府关系及其调整的法律化
现行宪法规定我国“国家机构实行民主集中制的原则”，这一原则的重要内容之一是中央与地方应有职权划分。“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”其他有关法律对中央与地方的纵向权力划分及各自的职责、权限及相互关系也有了一些明确规定，但都过于原则化，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为。在我们进行政府机构改革、建设法治政府的过程中，应当通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围。改变通过行政手段调节中央和地方关系的传统做法。中央对地方采用的任何控制手段，都要有法律依据。
在处理中央和地方的关系上，要用法律来强化和保证中央的权威，也用法律来规范地方政府的权利，包括下放给地方政府的一部分立法权。从我国近几年来行政改革的情况看，中央政府确实给了地方不少的权利，调动了地方政府管理经济的积极性，但之所以在这一过程中出现了各种扭曲行为，一个根本的原因就是给予地方的权利并没有从法律上加以保障，行政性的放权与行政性的收权经常交替出现，使地方对自己究竟能在多长时间里行使其权利“心中无数”，产生了急功近利短期的行为，“有权不用，过期作废”的预期。为了克服这一状况，必须在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方关系规范化、法制化。以国家立法的形式更具体地规定中央与地方的职责权限，以及中央与地方职权变革的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变革的严肃性，防止盲目性和随意性。
因此，能否建立以法律为基础的稳定的中央与地方的关系，改革目前中央与地方关系随政治经济形势频繁变化的情况，基本实现中央政府与地方政府关系及其调整的法律化，也是集权与自治标准的一项重要内容。
3．建立中央政府对地方政府有效的法律监督机制
在一个法治政府的中央与地方关系中，不但要强调对地方政府自治权力的充分保障，而且也重视中央对于地方自治行为的监督。现阶段，一方面，由于中央和地方的职权划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此而产生的相互扯皮、纠葛的现象时有发生，造成无法监督；另一方面，由于监督标准不清，监督手段落后，难以监督；此外，缺乏法制化的监督程序，也使监督流于形式。因此，为了保证中央对地方的有效监督，必须建立健全相应的法律监督机制。这种监督机制应该是一种法律上的监督机制，不但监督主体、监督内容应由法律作出明确规定，监督的程序也应当法律化。只有建立完善的法律监督体制，从法律上规范中央政府对地方政府的监督行为，才能使这种监督变得切实有效。
三、政党制度标准
（一）政党制度对于构建法治政府的意义
如上文所述，尽管我国现行宪法并未以专门的章节规定政党制度的具体内容，但毫无疑问，政党制度是最为重要的宪法制度之一，也是我国政治体制中最为核心的制度之一。现行宪法在序言部分规定了中国共产党的领导地位，以及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。而我国政党制度的具体内容是以党的文件的形式予以规定的，1989年12月30日，中共中央提出了《关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，以中共中央文件的形式宣布：“我国实行的共产党领导、多党合作的政党体制……是符合中国国情的社会主义政党制度。”我国法治政府的构建必然与政党制度密切相关，原因在于：
1．中国共产党的领导地位。中国共产党的领导是我国政党制度的重要内容，也是我国政党制度的基本特征。中国共产党的领导地位是由宪法所规定的，它表现在两个方面，一个是在政党关系中，中国共产党对民主党派的领导地位，另一个则是指中国共产党作为国家的执政党，对国家进行领导。这种领导当然也包括对政府的领导。在现阶段，中国共产党对政府的领导主要是通过以下几种方式：第一，从政治上对政府进行指导和领导，指导制定政府的方针政策；第二，在人大中保证政府的工作报告和方针政策以及政府预算、官员任命等议案的顺利通过；第三，党管干部，即各级领导人员，一定级别的干部包括公务员都是由党的组织部门负责管理，包括选拔、推荐、考核、奖惩、任免的实际准备工作。可见，党对政府的领导是全方位的，中国共产党的这种执政党的宪法地位以及对政府的领导方式都决定了我国要建设法治政府，必须要考虑党的因素，撇开党的领导谈法治政府的构建是不现实的。
2．多党合作与政治协商制度的重要作用。我国政党制度的另一个重要方面就是多党合作与政治协商制度。在当今社会，民主化已成为不可逆转的潮流，一国的法治化进程必然是与民主化进程紧密相连、同步进行的，法治政府必然也是民主政府。多党合作与政治协商制度是我国基本的宪法制度，它在我国的宪政体制中具有特殊的地位。特别是在中国社会主义法治不断发展与完善的过程中，多党合作与政治协商制度作为符合建设有中国特色社会主义民主政治要求的一种制度性选择，在体现和促进民主政治建设、推动国家法治进程方面具有不可替代的作用。因此，多党合作与政治协商制度自身的发展与完善，是我国现阶段构建法治政府所不容忽视的问题。
基于上述理由，政党制度的自我完善以及党政之间的关系必然成为法治政府构建过程中极为重要的因素，这二者是否符合法治的基本要求，也成为衡量我国政府法治水平的重要标准之一。
（二）政党制度标准的内容
1．中国共产党执政方式法治化
所谓党的执政方式法治化，是指党的执政行为有明确的法律根据，有充分的法律保障，有具体的职权范围，有法定的活动程序。在法治政府中，国家生活和社会生活的方方面面都严格依法办事，任何个人和组织从事任何活动都要有法律上的授权并承担法律上的责任。中国共产党是国家的领导力量，也是执掌政权的政党，在国家生活中处于极其重要的地位。如果处于领导地位和执政地位的政党在其政治活动中不能严格依法办事，其他社会组织和国家机构就不可能严格依法办事。所以，要建设社会主义法治政府，就必须首先实现党的执政方式的法治化。
在西方国家的多党制下，宪法不需要直接规定执政党的执政方式，也不需要规定政党和议会等政权机关之间的分权与制约关系。而我国宪法规定了共产党领导的多党合作的政党体制，作为执政党的中国共产党并不需要依靠竞选来获得国家权力，执政党的职权是直接的而不是间接的，执政党在国会之外执政而不是在国会之内执政，至少不仅仅在国会之内执政；履行监督职能的参政党主要的也是在国会之外对执政党、领导党进行监督，而不是对国会进行监督。因此，政党不可能完全融合于国会等国家机构之中而使政党的职权和国家机构的职权合流，这就要求宪法和法律在规定人大、政府、法院等国家机构的职权的同时，也应当对政党的执政方式作出明确的规定，而不能像西方国家那样仅仅规定国家机构的职权。中国共产党执政方式的法治化的程度，既关系到能否理顺党政关系，也是衡量政府法治水平的一项重要标准。
2．党政关系基本理顺
规范党与政府的关系。规范党与政府的关系的重点是要明确划分党和政府的职能，使各级政府真正对它的授权机关——各级人大负责，而不是对各级党委负责。要细化党委与政府的职能分工，明确各自的职责权限，凡是政府中关系全局的重要决策，应由政府主要负责人提交党委讨论决定，会议通过后由政府组织实施，党委不能直接干预政府施政过程；党对政府经济工作的领导，主要是通过制定正确的决策，由政府党组和党员领导干部去贯彻实施，不能由党委直接组织政府去执行；要按照党政职能分开的原则调整党的组织形式和工作机构，不再设立不在政府任职又直接分管政府工作的专职书记、常委，撤销与政府机构重叠对口的党的部门；党对政府工作的领导应主要通过人大并严格依照法定的程序来进行。
3．政治协商制度的功能得到有效发挥
决策协商、立法参与、民主监督以及政治沟通与利益表达是政治协商制度的基本职能。决策协商是指对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。这种协商是围绕着各级政府的有关决策进行的，目的是为了充分保证政府决策的科学性、可行性，最大限度地减少决策的失误。立法参与是指参与国家和地方的立法活动，保证立法的民主。政府作为立法机关的执行机关，民主立法成为政府法治化的基本前提。民主监督是对政府实施国家的宪法、法律和法规，贯彻执行党的重大方针政策的，国家机关及其工作人员的工作通过建议和批评进行监督。虽然这种监督不同于国家监督，不具有法律效力，但它作为国家政治生活中发扬民主的一种重要形式，对于保证政府依法行使职权却至关重要。政治沟通与利益表达则是指为群众表达意见和要求提供渠道和场所，对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评，协助国家机关进行机构改革和体制改革，改进工作，提高工作效率，克服官僚主义，加强廉政建设，同时增强政府与民众之间的沟通，减少冲突。政治协商制度这四项基本职能是否得到有发挥，既是政府法治化的有效保障，也是衡量政府法治水平的重要标准。
四、司法监督体制标准
（一）司法监督体制标准提出的意义
对行政机关的司法监督是指司法机关通过司法手段和司法程序对国家行政机关及其工作人员的行政行为的监督与限制。主要包括两方面内容：一是由专门的宪法法院或者普通法院系统对政府所颁行的行政法规或推行的行政措施进行审查，以判断其是否违反宪法和其他法律；二是由司法机关对与行政活动有关的行政纠纷进行审理和裁断，以保护当事人的合法权益，即行政诉讼和行政裁决。在我国，对行政机关的司法监督主要是通过人民法院对行政机关的具体行政行为进行司法审查来实现的。对行政行为进行审查与监督，是现代各法治国家监督体系中最重要的环节。作为一种法律制度，对政府的行政行为进行监督与制约，目的是实现法治国家政府行为的规范化，实现现代管理体系的法治化，实现国家政治生活的民主化。作为监督的一种方式，对行政行为的司法审查监督是监督体系中对政府行为进行规制的最为有力的形式，也是最直接涉及公民、法人和其他组织等被管理者权益的一种制度。完善对行政机关的司法监督体制，对于保护人民群众的合法权益，促进行政机关依法行政具有重要意义。同时，司法监督体制的健全程度也是衡量政府法治化水平的一个重要标准。
（二）司法监督体制标准的内容
1．法院的司法独立得到切实保障
构建法治政府所要求的司法独立首先体现在法院要在组织上和职能上独立于行政机关。尽管我国人民代表人会制度的政体形式，决定了我国的司法独立不能是西方国家“三权分立”式超脱独立，而只能是在保持中国共产党政治领导下的技术性独立，但力求法院与行政机关之间的相对独立还是有可能做到的。但是，从1954年《人民法院组织法》的制定开始，我国建立了以行政区划为依据，司法与行政辖区相重合的法院组织体系。而且由于法院的人事任免、经费开支均掌握在地方党政机关手中，地方法院实际上受制于地方政府。随着经济体制的变革，在中央与地方利益分化的形势下，司法机构设置下的地方化变成了真正的地方化，而中央的集权统一化成为虚假的。由此产生的地方保护主义，已发展到相当严重的程度。从理论上和立法上讲，司法权独立于行政权，但司法权由于对行政权的实际依附关系，却屈从于行政权。一方面，来自行政权和地方党政势力的非法干扰成为司法独立的最大障碍，另一方面，司法机关丧失独立性又难以对行政机关形成有效的监督和制约，这显然是与法治政府的理念背道而驰的。因此，法院是否能够真正独立于行政机关，行使对政府的司法监督权，是司法监督体制标准的一个重要内容。
2．法院对行政权司法审查的范围科学适当
司法权能否对行政权的合法行使进行有效的监督，首先受制于司法权对行政权的审查范围，即法院可以对哪些行使行政权的行为予以司法审查。这一问题主要体现在行政诉讼的受案范围上。今天，大幅度扩大行政诉讼受案范围已成为学者和人们的共识。原因在于：一方面，我国行政诉讼法实际上是以列举式的方式规定了受案范围，但列举式规定存在着无法囊括和穷尽所有行政行为的明显弊端，导致肯定性列举和否定性列举之间存在广泛灰色地带，某一案件能否进入行政诉讼就成为盲区。另一方面，随着我国经济与社会的发展和公民权利要求的增加，出现了不少新型案件，《行政诉讼法》无法囊括这些案件或实际把这些案件排除在外。因此有必要对行政诉讼的受案范围进行调整，扩大司法权对行政权的审查范围，强化司法权对行政权的监督与制约。
3．行政诉讼执行程序完善，法院判决结果能够得到有效落实
执行程序是行政诉讼的最后程序，行政法院的判决一旦作出，即具有法律效力，案件当事人应当无条件地执行。如果当事人的申请执行权得不到充分有效的保护，当事人的实体权利就不可能实现，行政诉讼法关于相对人诉权的规定就是一纸空文。但是，现阶段对法院的判决不执行的现象依然十分严重。之所以造成这种局面，除了被执行组织没有履行能力等原因外，相当一部分“执行难”的现象是由于行政机关无视法院的权威，纵然败诉也不执行法院的判决。这既反映出了司法权难以有效制约行政权，也反映出我国现行的行政诉讼执行体制还存在很大的不足，因此，必须完善行政诉讼执行程序，使法院判决结果得到切实有效的落实。
4．检察机关在行政诉讼中的检察监督职能得到充分发挥
检察机关的检察监督职能是法院正确行使司法审查权的重要保证。目前，我国行政诉讼检察监督在立法规定上规定的还不完善，形式单一且缺乏可操作性。作为我国行政诉讼检察监督直接法律依据的只有《行政诉讼法》第10条和第64条之规定即“人民检察院对行政诉讼实行法律监督”；“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。具体来说：首先，检察监督的内容不全面。在监督时间上，仅是一种事后监督，而不包括事前监督、事中监督；在监督方式上，仅局限于“抗诉”这一单纯方式的监督，而不包括其他方式的监督。这些规定与总则第10条规定的基本原则不符，也与我国检察机关性质也不相适应。其次，立法有关检察监督的具体规定过于原则、抽象，使得检察监督缺乏可操作性。《行政诉讼法》第64条虽规定了审判监督程序的抗诉形式，但对于检察机关履行这一职能的具体介入时间、形式、程序等，以及其在审判活动中的地位、权限等都没有明确规定，导致检察机关无法及时有效地进行法律监督。能否充分发挥检察机关的检察监督职能，保障司法审判的公正性，也是司法审查体制标准的一个重要方面。