第四节 宪法制度下法治政府的构建路径
一、坚持和完善人民代表大会制度，真正发挥国家权力机关作用
人民代表大会制度是我国实现人民主权原则的重要宪法制度，是实现社会主义民主的基本形式。它不但是我国的根本政治制度，也是构建法治政府的主要制度依托，因此，进一步坚持和完善人民代表大会制度对于我国法治政府的构建具有极为重要的意义。从构建法治政府的角度来看，应当在以下几个方面完善人民代表大会制度：
（一）理顺人大与党之间的关系，改善党对人大的领导
正确协调党和人大的关系，是进一步完善人民代表大会制度的首要问题。建国五十多年来的实践表明，如果不能理顺党与人大之间的关系，要么导致党政不分、以党代政，法律受到践踏，人大毫无权威，党凌驾于法律和一切国家权力机关之上；要么崇尚西方国家的“三权分立”、“议会至上”，从而否定党的领导。
理顺党与人大之间的关系首先要坚持党对人大的领导。历史告诉我们，共产党领导建立了人民代表大会制度，领导建立了人民代表大会组织机构，领导着各级人民代表大会工作的运作，领导着人民代表大会制度的发展和完善。党的“十六大”报告提出“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构”。“规范党委与人大的……关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能。”实践证明，党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的保证，人民代表大会制度是共产党执政和人民当家做主的根本制度和有效形式。
同时，执政党与人民代表大会的关系有待于进一步理顺。改善党对人大的领导首先要明确党的领导权不是国家权力，党不能直接对国家权力机关发布命令，不能干涉人大及其常委会的正常工作，人大及其常委会的权力来自人民，它按照宪法规定的职权和程序开展工作、行使权力，不受任何党派和机关的干涉。“十六大”报告指出，“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。因此，党对权力机关的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，并非是对人大及其常委会具体工作的包办或者代替。其次，要充分发挥权力机关的监督职能，在现行宪政体制中，人大是行使监督职权的组织。中国共产党是执政党，而且执政党地位又是由宪法所确认的，除人大外其他任何组织都无法对执政党进行有效的监督。人民代表大会是由选民或人民的代表选举产生的，是国家的权力机关，党接受人民代表大会的监督，就是接受人民的监督。在我国构建法治政府，不但要加强和改善共产党对人大工作的领导，而且要建立健全人大对执政党监督制约机制，二者体现双向互动，依法建构党与人大的健康关系。
（二）理顺人大与其他国家政权机关的关系，完善人大的监督职能
人大与其他国家政权机关之间的关系具体是指人大与同级人民政府以及法院、检察院之间的关系。在我国现行的宪法制度下，人民政府即国家行政机关是人大的执行机关，它由人大产生，向人大负责并报告工作。各级人大及其常委会与同级国家行政机关是决定与执行、监督与被监督的关系。根据宪法的规定，人民法院与人民检察院由人大选举产生，对它负责，受它监督，因此，各级人大及其常委会与同级人民法院、人民检察院之间主要是权力机关的监督与司法独立的关系问题。尽管各级人大及其常委会在对“一府两院”的监督方面做了不少工作，但仍存在很大不足，这既有认识方面的原因，也有体制方面的原因：首先，由于社会和很大一部分人对人大的地位、性质、作用认识上的偏差，对于人大监督得重要性认识不足，甚至有抵触情绪；其次，全国还没有一部监督法，地方组织法只对人大监督的内容、范围和形式作了原则规定，而对行使监督的程序没有作出规定，在实际当中出现的监督范围不明、权限不清、适用法律困难等问题难以解决，对不服从监督的又没有规定追究什么责任，这就使地方人大及其常委会的监督缺乏可操作性，导致监督主体顾虑重重，不敢大胆行使监督权。
理顺人大与其他国家政权机关的关系，完善人大的监督职能是建设法治政府的重要宪政保障。要充分认识人民代表大会制度，了解人大的性质、地位和作用，增强人大意识，自觉接受监督。正如胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话强调的：“人大及其常委会的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。监督的目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。”一切国家机关和国家工作人员，都要从国体和政体的高度认识人大及其常委会的权力，牢固树立一切权力属于人民、人民是国家主人的观念，自觉接受人民的监督。不承认或者不尊重人大及其常委会的监督，就是不承认或者不尊重人民当家做主的地位。人大监督越是有力，就越是能减少工作的偏差和失误，就越是能防止权力的滥用和腐败。此外，还应当尽快出台监督法，把宪法和法律规定的监督方式进一步程序化，规范人大的监督程序，明确监督范围，划分监督权限，让人大及其常委会监督有法可依，增强操作性，大胆监督。
（三）加强人大自身建设，充分发挥人民民主
民主是一种政治体制、政治制度，其实质就是主权在民，人民当家做主。正如上文所述，主权在民、人民民主是构建法治政府的根本前提，也是法治政府的基本原则，同时，充分发挥民主对于法治政府的建设还具有尤为重要的现实意义。因为，对于一个法治政府而言，法律是政府行为的根本依据，而法律又是人民意志的体现，故法治政府也应该是政府按照广大人民的意志和意愿来行政，来进行社会公共管理活动。在我国，各级政府都是由代表民意的机构——各级人民代表大会，依据体现广大人民意志和意愿的法律，按照法定程序选举产生而设立的，而且各级政府的职权也是由体现广大人民意志和意愿的法律而授予的。因此，只有加强人大自身建设，充分发挥人民民主，才能使广大人民的意志和意愿转化成为法律，也才能使政府的行为，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，都符合最广大人民的利益与意愿为价值取向和根本标准。
同时，充分发挥人民民主也可以使人民群众更好地对政府的行为进行评价和监督。可以说，人民群众对政府是否满意是衡量与判断政府行为是否合法和正当的根本性标准。正如温家宝总理所讲：“我们的政府是人民的政府，一切为了人民是政府工作的根本出发点和归宿”；建设法治政府的目的，就是为了“有利于促进各级政府依法履行职责，规范和约束行政权力，保障人民群众依法享有各项权力和自由”，“真正做到执政为民”。
作为我国的根本政治制度的人民代表大会制度，是我国人民群众当家做主和参与国家和社会生活管理的主要形式。我国民主政治建设的所有成果，最终要通过人民代表大会自身的改进来体现。因此，人民代表大会制度及其“议行合一”制度的完善程度，直接决定着我国法治的实现程度。加强人大自身建设，充分发挥人民民主，首先，要改进人大代表的选举制度。改进的重点，既要适当扩大直选的范围和层级，更要注重如何更充分地体现选民的意志和选举的真实性、公正性。此外，还应加强人大代表和选民的联系，改善联系方法，可以考虑实行人民代表常任制、专职化，实现代表联系选民制度化。其次，要强化人民代表大会的职能，改革人大会议议事程序和议事方式。应当硬化人大的职权，比如改目前的例会制为常会制，使人大真正起到国家和地方最高权力机关的作用。建立相应的制度使人民代表大会及其常委会的职能得到实实在在的发挥。
二、合理划分权力，构建新型中央政府与地方政府关系
（一）合理划分中央政府与地方政府的管理权限
中央政府与地方政府各自的职责权限划分不科学、不具体，该属于中央政府的权限没有明确规定，地方政府的权限又未明确授予，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍，这就需要合理划分中央与地方的职责权限。合理界定中央与地方政府职能的依据主要是三个方面，一是市场经济的一般要求，二是国际惯例，三是中国的具体国情。具体来说，中央与地方政府的权力可作如下划分：
1．中央政府的专有权力。包括管理外交、国防事务；制定市场管理规则和负责全国性的立法；发行货币，设立银行，对外举债推动市场化改革；培育和完善市场经济体制，建立统一的全国性市场经济体系；制定和实施财政、金融、外资、外汇政策和投资、技术与行业发展政策；运用经济、法律乃至行政手段弥补市场调节的不足，包括中央政府对基础产业的直接投资，对垄断企业和公用事业的直接控制，调节国民收入再分配，把社会收入差距限制在有利于经济长远发展和社会稳定的范围内，协调公平和效率的关系，协调国内各地区之间的经济关系，保证各地区经济和社会的协调发展；组织跨省、跨区域的大型基础设施建设等。
2．地方政府的专有权力。包括：负责地区性立法，维护该地区的社会秩序和法律秩序；负责区域性规划，制定本地区经济发展战略，并通过各种手段加以实施；为本地区提供公共产品，如基础设施的投资，发展地方性公益事业和公共工程，负责本地区的社会保障事务；执行地区性收入分配政策，调节本地区各部分之间的分配关系，实现各地区协调发展；进行地区性基础设施建设，如水利、电力、公路等城市基础设施和通讯网等等。
总之，要确立中央政府宏观调控的中心地位，保证中央的宏观平衡政策、产业政策、外贸政策和统一的市场调整政策得到贯彻。同时，也要充分调动、发挥地方政府组织管理市场的积极性和主动性，使地方政府按照国家宏观调控的要求，结合本地区的具体情况，搞好省级、县级的经济调节，从而贯彻中央宏观决策的意图。
（二）加快国有企业改革，实现经济管理权的合理分权
在社会主义市场经济条件下，政府的经济管理权是一项极为重要的权力，也是中央与地方权限划分中的主要方面之一。在传统的计划经济条件下，我国的经济管理权实行的是高度集中的中央集权，但是，伴随着我国经济体制改革的深入，高度的中央集权向逐步的地方分权的发展趋势越来越明显。在这一转变过程中遇到的首要难题就是国有企业改革的问题。国有企业改革之所以成为我国中央政府与地方政府经济管理权力划分中的难点，原因在于国有企业改革涉及中央国有企业与地方国有企业的利益之争。因为根据我国税法规定，中央所属的国有企业的企业所得税上缴于中央政府，地方所属的国有企业的企业所得税上缴于地方政府。由于这种企业的行政隶属关系涉及各级政府间的经济利益的分配，从而不可避免地会产生矛盾，影响中央与地方权力的合理划分。
国有企业的行政隶属关系所带来的不利后果表现在：首先，由于中央政府拥有众多的国有企业，因此，它就不可能将企业的管理权力完全下放给地方政府或企业，从而客观上导致了中央集权的继续维持。其次，地方政府也拥有众多的国有企业，因此，它就必须将很大一部分精力和财力投入到国有企业中去，这一方面影响了地方政府对地方基础设施、投资环境、维护市场公平等地方公共事务的管理职责；另一方面也会严重影响其他经济成分的企业的正常发展，有“与民争利”之嫌。再次，在地方政府拥有众多的国有企业的情况下，地方政府还会为了地方的利益而实施地方保护主义，搞地方市场垄断。虽然有时地方政府还会使用这种手段保护地方所在的其他企业，但是地方主义主要保护的还是地方国有企业。因为，一般而言由于地方国有企业体制不活、管理不善，其市场竞争力比较脆弱。总之，国有企业改革的滞后，严重影响了我国经济管理权力从集权到分权的转变。
加快国有企业改革，实现经济管理权从中央集权到地方分权的发展，一方面在于转变政府经济管理职能，处理好政府与市场的关系。要明确政府的行政主体地位，政府的作用在于对市场负有调节和监督职责，防止市场经济的盲目性，弥补市场难以发挥作用的地方，制裁违反市场规定的经济主体，维护良好的市场秩序。政府必须改变传统的以行政手段为主的管理方法，而运用法律手段和经济杠杆的作用管理和调节市场。同时，政府不得以市场主体的身份参与经济竞争，也不得越俎代庖，干预企业的自主经营权。另一方面，要让国有企业从大多数竞争性领域退出来。在计划经济条件下，政府垄断了全部产品的供给，因此要使政府退出“私人产品”的供给领域，转化为政府只负责“公共产品”的供给，如社会保障、公共基础设施、转移支付及其他公共产品。
（三）实现中央与地方职责权限划分的制度化、法制化
中央与地方的权限划分不仅是个理论问题，而且更重要的是基于制度化的权力分配问题。所谓制度化的权力分配，在现时代主要是指法律规范，即宪法与法律对中央与地方权力所作的合理划分。从目前情况看，虽然宪法和有关法律对中央与地方的纵向权力划分及各自的职责、权限及相互关系已经有了一些明确规定，但一方面，这些规定都过于原则化，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为。另一方面，我国现行宪法除了少数，如外交、国防、戒严等事权专属于中央政府外，地方政府拥有的事权几乎是中央政府的翻版，导致中央政府权力运行的无序和地方对中央权力的蚕食。
为了克服这一状况，必须在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方关系制度化、法制化。可以借鉴外国中央政府与地方政府权力分配的经验，结合中国的具体实际，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，或修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，更具体地规定中央与地方的职责权限，以及中央与地方职权变革的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变革的严肃性，防止盲目性和随意性，使中央政府与地方政府的权力行使具有明确的界限和合法的依据。
三、加强党的执政能力建设，完善共产党领导的多党合作和政治协商制度
（一）加强党的执政能力建设，全面推进科学执政，民主执政，依法执政
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要使我们党“成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党”。具体来说，科学执政是指坚持以马克思主义的科学理论为指导，不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方式组织和带领人民共同建设中国特色社会主义。民主执政是指坚持为人民执政，靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家做主。依法执政则是指坚持依法治国，建设社会主义法治国家，领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。科学执政、民主执政、依法执政既不是执政的三个部分，也不是三种不同的执政方式，而是围绕执政这一根本问题，从三个不同的角度，阐释如何为人民掌好权，管好权，用好权的根本性原则，目标和要求。三者之间是互相联系，相辅相成，有机统一的整体。要推进科学执政，民主执政，依法执政，应当从以下几个方面进行：
1．从客观实际出发，实现科学执政
科学执政不但是中国共产党执政经验的历史总结，也是社会发展的必然要求。如何适应国内外新的形势，转变执政党的领导方式和执政方式，为人民执好政，掌好权，只有依靠科学的思想、科学的制度和科学的方法才能保证有中国特色社会主义建设的顺利进行。实现科学执政，首先要一切从客观实际出发，按照客观规律办事。我国现阶段的客观实际就是我们正处在社会主义初级阶段，并且是全面建设小康社会时期，要把这个具体国情作为制定路线方针政策的实际依据和全部实践活动的出发点，为我们的执政奠定现实的科学基础。并以此出发，努力探索共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律，严格按照事物发展的客观规律的要求进行执政。具体来说，要实现科学执政，必须建设科学的执政制度。党的一切执政活动能否有序进行及效率、效果如何，首先取决于制度和体制的设计是否科学、合理，这个制度和体制运转得是否灵活、高效。健全的、科学的、合理的执政制度，能合理划分执政党和国家机关的权责职能，明确工作程序和要求明晰执政活动的责任归属，使党的执政资源的各要素实现优化配置，防止执政活动的随意性和盲目性，减少执政成本，使党的一切活动都依靠制度来规范，从而提高执政绩效，提高党的领导水平和执政能力，保证党的事业健康发展和各项工作的和谐、高效运作。只有从实际出发，按照客观规律设计科学的执政制度，才有可能实现党的执政方式向科学执政的转变。
2．加强党内民主建设，实现民主执政
坚持民主执政是由中国共产党的性质决定的，是对我党执政经验的深刻总结，落实民主执政，关键在党，民主执政要坚持以党内民主为突破口，以引领和主导人民民主。虽然党内民主属于非国家形态的民主，而人民民主却是国家形态的民主，但党内民主起着主导作用。这主要因为，中国共产党是执政党，处于国家政治权力体系的核心地位，政治制度决定了党发挥着不可替代的作用；中国共产党自上而下建立了与社会组织交叉重合的完整的组织，对社会产生的影响具有直接性、广泛性、全局性；党是先锋队性质的先进政党，党内民主不能落后于人民民主，而应领先于人民民主。因此，党是中国社会政治发展的主导性力量。党内民主是人民民主赖以发展的前提，也是社会主义民主政治建设的逻辑起点。因此，我们要大力发展党内民主，建立和完善党内民主的各项制度，如党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度、党务公开制度等，要切实贯彻集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，要充分调动领导班子成员的积极性，发挥每个成员的智慧，积聚每个成员的力量，避免出现权力过分集中、个人说了算的情况，从而保证各项工作更民主、科学、规范，最大限度地避免失察、失策、失误，从而提高党的领导水平和执政能力，永葆党的先进性。
3．树立宪法和法律至上的理念，实现依法执政
依法执政是我们党不断总结执政经验、探索执政规律、科学分析党所面临的执政条件、执政环境的新成果。依法执政可理解为我们党实施依法治国的方略，领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家经济、政治、文化和社会生活的法制化、规范化。实现依法执政首先要树立宪法和法律之上的理念。我国《宪法》第5条明确规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。中国共产党党章也明确要求党必须在宪法和法律范围内活动。这些规定都明确表明了中国共产党各级党组织及其党员必须在宪法和法律的范围内活动，没有超越宪法和法律的特权。从具体制度来看，实现依法执政应当尽快制定出规定执政党执政权限和执政程序的法律法规，以便从法律制度上保证党对国家机关依法实施领导和国家机关依法独立行使自己的职权。此外，还应当建立和完善权力监督机制，加强对执政党权力的制约和监督。为了保证党组织切实遵守宪法和法律、遵循既定的执政权限和执政程序，就必须建立和完善相应的权力监督机制，对党的执政行为进行有效的制约和监督。对党的监督方式应当包括法律监督、党内监督、民主党派监督和群众监督等方式。
（二）完善共产党领导的多党合作和政治协商制度
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，也是具有中国特色的社会主义政党制度。“政党政治是现代文明的重要标志，充分发挥各政党的作用是社会进步的必然要求，也是政党制度成热的重要体现。”可以说，我国政党制度总体上是一种和谐共赢的政治制度，它符合现代政党的要求和现代国家治国理政的普遍规律，是我国构建法治政府的政党制度基础，因此，我们要进一步完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。
完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，首先要坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是多党合作和政治协商制度的首要前提和根本保证。中国共产党对民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。坚持共产党的领导必须改革和完善党的领导方式和执政方式，要以发展党内民主为先导，带动人民民主和社会主义政治文明的发展；要充分发挥民主党派、无党派人士的参政议政、民主监督作用，帮助我们党不断提高领导水平和执政水平；要以提高党的执政能力为重点，持之以恒地加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设，除了必须依靠各级党组织和广大党员的努力，依靠广大人民群众的帮助、支持和监督外，也离不开民主党派、无党派人士参政议政、民主监督作用的有效发挥。
其次，要积极促进多党合作，广泛开展政治协商，充分发挥民主党派参政议政、协商监督的基本职能和职责。为此，应从以下几点进行：第一，要加强参政党自身建设，提高领导和成员的综合素质，加强民主党派内部制度化建设，提高民主党派的凝聚力、约束力，并加强民主党派基层组织建设，加大宣传力度，扩大社会影响。同时，执政党要进一步加大支持参政党加强自身建设，如统战部及各有关部门要协助民主党派发现、培养骨干，主动推荐一批优秀党外知识分子加入民主党派，确保民主党派后备干部队伍逐步成长壮大。第二，进一步拓宽民主党派政治协商、参政议政的平台，使之制度化、规范化、程序化。在继续坚持和完善现有的行之有效的诸如“民主协商会”、“双月座谈会”、“情况通报会”等各种协商形式的基础上，还需要对民主党派政治协商、参政议政的内容、层次、形式、渠道等作出相应的具体规定，以促进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化。第三，务必坚持民主监督，使民主监督的职能真正落到实处。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，是中国共产党同各民主党派合作的基本方针。这一基本方针的核心就是互相监督。因此，要从制度保证上，机制层面上，具体内容上，形式途径上落实、保障党派民主监督的职能到位、有效。此外，还可依据宪法精神，将民主监督的规则、程序等相关事宜以立法的形式予以明确规定，从而使民主监督做到有法可依、便于操作。
四、保证司法独立，进一步完善司法审查制度
法治政府是一个权力、组织、行为都受法律约束的政府，不但政府的权利义务必须是法定的，而且政府必须依照法定程序行使权力，履行义务。更为重要的是，必须建立健全监督制约机制。监督和制约制度的建立健全是政府依法行政的重要保障。监督和制约的方式、手段和渠道是多方面的，其中司法审查就是一种十分重要且不可替代的手段。所谓司法审查，就是由法院对政府行政行为的合法性与否进行审查，对于行政机关依法行使职权的行政行为，法院依法予以维持；行政机关违法行使职权的行政行为，法院依法撤销，或者责令政府重新作出行政行为；行政机关未尽应尽的义务，法院责令其履行法定职责，从而确保政府依法行政的权力监督制度。我国现阶段的司法审查也即行政诉讼，主要是针对具体的行政行为进行审查，即通过对单个行政行为的审查来规范政府行为。由于司法权的终局性和强制性，使司法审查成为监督制约政府权力最具权威、最为有效的形式。因此，一个权威而有效的司法审查制度是确保政府依法行政，构建法治政府的重要保障。
（一）司法独立是完善司法审查的基本前提
司法独立又称为审判独立、法官独立，作为一项宪政原则，它确认司法权的专属性和独立性；作为一项司法准则，它指法院审判权的公正行使，防止法官的审判活动受到来自外界的不当干扰和控制，使法院的审判真正成为公民维护自身权益的最重要、也是最后的一道屏障。司法独立的核心内容是，“从事审判的人员在进行审判活动和制作司法裁判方面拥有独立性和自由性，除服从宪法和法律外，不受外界任何组织和个人的干预”。
构建法治政府关键在于使司法权独立于行政权，行政权的干扰是导致我国审判不能真正独立的一大公害。在我国，根据宪法设定的政治体制，司法权与行政权是平行的，但由于缺乏具体的制度保障，反而在人事、财政方面完全依赖于行政部门，司法的一切物质保障由行政部门提供，这就决定了司法依附于行政，行政权力可以顺理成章地干预司法。为使司法权能够真正独立于行政权，并对政府行为进行有效监督，可以对我国现行司法制度进行如下改革：首先在法官的任免制度上，应当提高任命机关的级别，由上级人民代表大会作出，避免地方干预。其次，由地方行政机关拨款改为国家财政统一拨款，避免司法机关在财政上受制于地方。最后，改革法院的设置，将法院设置由按行政区划设置转变为跨行政区域设置，明确划分地方法院与中央法院两大体系，组建可以超越地方利益的中央法院、大区法院。
（二）扩大行政诉讼受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查的对象
我国《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，法院只对具体行政行为进行司法审查。立法上对抽象行政行为可诉性的排除，在许多时候已成为行政相对人权利救济的障碍。行政主体的抽象行政行为违法或不当造成的不特定行政相对人合法权益的损害，其严重性有时甚至超过具体行政行为对特定行政相对人合法权益的损害。同时，由于行政主体往往集制订、解释、适用具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件于一身，如果不对抽象行政行为进行司法监督，就不能有效地达到制约行政主体日益膨胀的行政权、保障行政相对人合法权益的目的。近几年来，鉴于违法抽象行政行为对社会和行政相对人的严重危害，各方面不断呼吁将抽象行政行为纳入诉讼的轨道，由人民法院予以审查和裁决。经过十多年的行政审判实践，法院已积累了审查和处理违法抽象行政行为的经验，对抽象行政行为司法审查也具备了现实基础。特别是我国加入世贸组织以后，为适应形势，对抽象行政行为司法审查的力度必然要加强。因此，有必要拓宽行政诉讼的受案范围，进一步加强对行政行为司法审查的力度。
（三）完善行政诉讼的检察监督，建立行政公诉制度
应修改《行政诉讼法》和《检察院组织法》，在检察机关的监督时间，监督方式，检察机关履行检察监督职能的具体介入时间、形式、程序，以及其在审判活动中的地位、权限等方面完善相关立法，增强检察监督的可操作性，建立完整的行政诉讼检察监督制度。此外，可考虑修改《行政诉讼法》，明确规定检察机关可以提起行政公益诉讼。因为根据行政诉讼法的规定，可以起诉的范围基本上限于“侵犯人身权、财产权”，在某些缺少特定利害关系人的领域，如公共工程的修建和环境保护，由于缺少行政相对人而导致行政行为不受法院的司法审查。因此有必要建立行政公诉制度。行政公诉制度是指由于行政机关作出的行政行为侵害国家和社会公共利益，由检察机关行使公诉权，由法院对行政行为予以事后审查的一种公益诉讼制度。这一制度主要针对抽象行政行为与侵害国家和社会公共利益的具体行政行为，不但审查其合法性，而且审查其合理性。建立这一制度有助于防止行政权力的滥用，维护正常的社会秩序，同时也是我国适应WTO规则，完善司法审查制度的需要。
（四）重构行政诉讼执行体制，强化行政执行力度
对行政权的司法监督最终要靠行政诉讼执行来加以落实，针对我国行政诉讼执行难的现状，有必要重构行政诉讼执行体制，强化行政执行力度。可以考虑制定《执行法》，以法律的形式规范执行行为，提高行政机关对执行行为的重视程度，同时在权力机关内部设立执行监督的专门委员会，监督行政机关对行政判决的执行情况，并强化行政机关行政首长的法律责任。由于我国行政机关实行行政首长负责制，从理论上讲，他应该对行政机关的全部行为负责任。对拒不执行判决、裁定的行政机关，重点应放在追究行政首长的责任上。