第二章 行政体制改革的宪法（政）思考

我国的改革，正处于“攻坚阶段”，如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确指出：“我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。”而当下的行政体制改革，也正如火如荼，一方面，制定全面推进依法行政实施纲要，推动政府职能转变和管理创新，强化了社会管理和公共服务，推进行政审批制度改革，推进政务公开，加强电子政务建设，建立全国应急管理体系，加强公务员管理，且新一轮国务院机构改革、完善行政监察制度和加强廉政建设又紧跟启动——这些改革此起彼伏，前后相继形成一个长长的改革计划与链条；另一方面，经济学界、管理学界和法学界从理论上对行政体制改革的研究也是方兴未艾，一派繁荣景象。值此改革实践不断推进和理论研究正当其时之际，我们是否应当对如此火热的场景作一个相对客观、冷静的总结、审视？尤其是从事理论研究为改革实践提供智识支持的学人，更应当时时给自己这样一个自我警醒的反思机会，不盲从、不躁进而又能独立贡献有见地的智慧。

纵观现有的理论研究可以发现：对于同一个客观的研究对象，譬如，一把菜刀，警察可能说它是“凶器”，被袭击者可能说它是“防卫武器”，厨师可能说它是“切菜工具”，等等——看问题的视角不同得出的结论也可能完全不一样。同样的原理之于行政体制改革，限于学科的视野，经济学界、行政学界、政治学界和法学界各自研究的方法、专业语言、逻辑结构、研究重点的不同，可谓呈现多维视角——这本应该是一件值得庆贺的事情。但是，在我国已经确立“依法治国，建设社会主义法治国家”基本治国之策和法学界就“依法治国的关键就是依宪治国”达成普遍共识之时，法学界，尤其是从事宪法学与行政法学研究的学者，鲜有从宪法（宪政）的角度对行政体制改革进行研究——这种集体失语似乎是一种不可思议的但又不得不深刻反思和认真面对的问题。依宪治国、宪法、宪政成了行政体制改革的话语标签和博得行政体制改革合宪性的镇物之宝，而当真的研究行政体制改革或进行行政体制改革实践之时，依宪治国、宪法、宪政又都隐退了——对依宪治国、宪法或宪政作场景化处理是中国百年宪政历程中遵循实用主义和工具主义的延伸。如此看来，随着我国社会转型，要落实宪法，实施依法治国，达致宪政，还真是任重道远，而从宪法与宪政的视角对行政体制改革进行理论上的系统、深入研究，则是学界义不容辞的责任。

因此，在本章中，我们试图从宪法或宪政角度对行政体制改革作一个初步的宏观梳理与架构，把握行政体制改革所涉及的宪法或宪政问题，分析当下行政体制改革的宪法或宪政基础，分析行政体制改革与宪法（宪政）的关系。