导论

当今的社会，是一个快速发展的社会；当代的政府，是一个不断革新的政府；变革与创新，是各国政府面临的共同课题。不管是发达国家还是发展中国家，都十分重视行政改革的理论研究和实践探索，以求通过改革提高公共管理的品质，增强政府的治理能力，最终提升国家的综合竞争力。可以说，行政体制改革既是各国对既有行政管理实践的检讨和反思，也是对新时代、新环境的自觉适应。只要有政府存在，行政体制改革就将是一个持续不断的过程。也唯有改革，才有活力，才有出路。

一、改革潮流与中国问题

（一）改革潮流

自20世纪70年代末以来，面对经济全球化、科技信息化、政治多极化、社会多元化的国际新形势，世界各国都在进行程度不同、方式各异的行政改革：从英伦三岛到北美大陆，如英国的“撒切尔主义”，德、法的“行政现代化”、“更新公共组织”，意大利的“重组行政计划”，美国克林顿的“再造政府运动”……正如凯顿所言，一个行政改革的新时代来临了。改革的目的是塑造一个全新的、知识型的、高效的、廉洁的政府；重点在于建立一个扁平式结构、间接化管理、竞争力强的政府。在这场改革潮流当中，一种新的管理方法日益凸显出来，这种新的管理方法被冠以“新公共管理”、“以市场为基础的行政”、“管理主义”、“企业型政府”、“后官僚制典范”等诸多名称，其中以“新公共管理”最为突出和著名。

英国被认为是当代行政改革的先驱。从1979年撒切尔夫人执政开始，以公共管理新思维为理论指导，在七个主题（私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制）上进行大刀阔斧式的行政改革。其核心是市场取向的改革：崇尚市场机制和市场力量，主张尽量减少政府干预；赞同廉价小政府，节省开支，减少税收，激励私人资本投资；加强对高级文官的政治控制，大力削减公务员队伍的规模；对私营部门的管理方法和手段十分赞赏。紧跟其后的新西兰的行政改革，通过摧毁旧的政府结构，实行公司化而建立全新的结构，几乎是一种脱胎换骨式的改革，包括实现分权化、小型化、扁平化，强调灵活性、责任与结果，革新公务员管理。在日本，20世纪70年代中后期，逐步推行了以“小政府”为目标，以市场化、减少政府干预为主要内容的行政改革，80年代在中曾根内阁领导下进行的第二次临时行政调查会是一个里程碑，桥本改革的政策脉络基本上是继承中曾根的改革方针，代表最新动态的则是从2001年至2007年的中央行政机关改革也告一段落。瑞典行政改革可分两个时期：第一个时期的行政改革触及所有公共部门，重点是为公共行政与市民社会之间的沟通架构更新、更好的渠道；第二个时期的行政改革则侧重于效率、官僚机构自治、市场观念等相联系的问题。在美国，里根总统时期就已经意识到政府不是处理问题的办法，而是问题本身，急需转变政府治理模式。改革以非官僚化为取向，以管理主义为理论指南，以市场化为发展方向，放松管制，向社会分权，这一思想贯彻至20世纪90年代。克林顿总统时期进一步提出重塑或再造政府运动。其他西方国家，如澳大利亚、法国、德国、荷兰、意大利和希腊等国，也实施了行政改革。这场改革潮流，几乎席卷了整个西方世界，范围之广、程度之深，被认为无异于“一场与传统决裂的转型”。进入20世纪90年代，一些新兴工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等，也开始实施公共行政改革，从而使得这场肇始于西方国家的行政改革之风，席卷全球，汇成一股公共行政改革的世界潮流。

改革浪潮的出现绝非偶然，它与西方国家进入后工业社会、生产力发展、市场经济成熟、民主化进程加剧、技术变革、经济理论创新和私营部门影响等历史条件紧密相连，而国际和国内环境对各国政府行政产生的压力则构成了各国行政改革的外因和内因。

全球经济一体化给各国政府带来了新的挑战和压力。为适应国际经济一体化及由此形成的新的竞争规律和态势，必须不断改革原有的公共部门管理模式，对既有的有关机构、规章制度和办事程序作出调整，协调各国的法律和政策，提高行政效能从而增强本国的国际竞争能力。正如经济合作与发展组织所阐述的：“经济的迅速全球化使得保持国际竞争力显得十分必要，这是公共部门制度革新的一个强有力的推动因素。处理国际问题不再是传统涉外部门的唯一职责……所有政府部门甚至地区和地方政府部门，都必须具有追踪、理解和处理国际问题的能力，这些源于国际的问题正渗透到各国社会和经济问题的各个方面。这不仅是欧洲统一体公共部门改革的一个重要考虑因素，它也适用于其他国家。”与此同时，以信息技术为基础的现代科技革命，除了改变各国经济结构和增长方式外，还对信息的快捷、高效传播提供了技术支持，这无疑有助于公众及时了解其他国家行政改革的状况，进而对本国政府产生一种比较压力，也为本国政府引进和借鉴别国的行政改革经验提供了条件和可能。全球化对各国行政改革产生了外部压力，即学习其他国家有效改革措施的压力。

如果说全球经济一体化是当代西方各国行政改革的外因，则国内的压力就是各国行政改革的内因。

国内的压力可以从政府与社会两个方面进行分析。就政府而言，福利国家的实践使得政府职能急剧膨胀，管理成本快速增长，形成财政危机；以规章制度和等级结构为特征的官僚体制缺乏灵活性、主动性和创造精神，行政权力运行协调困难，导致政府管理无法有效回应社会的需求，效能低下，整个政府的行政管理出现危机；政府在实行福利制度时也造就了政府对社会管制的加强，挤压了社会自治的空间，这在具有个人主义传统的西方国家无疑是对政府和官僚不信任的再次复活。公众的普遍不满反映出公共行政的信任危机，反映出公共行政的活动、使命及其运行方式的“合法性”受到怀疑和挑战。就社会而言，福利国家对社会和个人产生广泛影响造就了个人和社会对政府的巨大依赖和深深期盼；市场竞争的压力和实践造就私营部门在组织结构、管理技术和方法等方面不断创新，其革新成就对政府和公共部门形成了改革的压力，而且其革新措施对公共部门改革起到了示范和借鉴的作用；信息技术的推广和作为“第四权力”的大众传媒的发展，揭开了传统行政的神秘面纱，公众监督迫使政府管理不断改革与创新。

（二）中国问题

作为世界大家庭的一员，中国不可能不受世界性行政改革浪潮的冲击和影响。自改革开放以来，中国曾于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年先后五次进行了较大规模的行政体制改革。2007年胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”2008年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人大第一次会议上作政府工作报告时指出：“加快行政管理体制改革，加强政府自身建设。”温家宝总理说，行政管理体制改革是深化改革的重要环节，是政治体制改革的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。改革的总原则和要求是：坚持以人为本、执政为民，坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应，坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督，坚持管理创新和制度创新，坚持发挥中央和地方两个积极性。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，确立了我国深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则，确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后5年的重点任务，确立了组织实施这项重大改革的具体要求。《关于深化行政管理体制改革的意见》中描绘了新一轮改革的蓝图：按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。这次改革被誉为中国的第六次行政体制改革。通观中国的行政体制改革，始于经济体制改革的带动，又处于经济体制改革与政治体制改革的总体改革链条中之联结点位置——为经济体制改革推向深入突破行政体制的瓶颈之困，也为顺利推进政治体制改革创造必要的平台。中国的改革，在宏观上，已经从经济体制改革带动其他改革向以行政管理体制改革为中心的改革轨道的战略转变，从单纯的行政体制改革走向经济、政治、行政和社会体制改革的配套整合和整体联动；而仅就行政体制改革而言，已经从单纯的机构精简转向政府职能转变和职能组合的内涵式改革，从由单项改革到综合改革，由局部探索到全面推进，由改革旧体制到建立新体制转变。

诚然，行政改革所面临问题的通融性，使得行政改革超越了空间和地域范围，超越了意识形态的束缚，他国的行政改革或者被作为典范而效仿，或者被视为反面教材而竭力防止。如何将域外的智识经验与本土资源结合，创造性地推动我国行政改革的顺利进行，这也是我国当下行政体制改革所应当思考的一个问题。周志忍教授指出，对于域外经验，存在着“全盘西化论”和“国情特殊论”两大派别。理论逻辑和历史发展进程宣告了全盘西化论的破产；拒绝吸收借鉴国外先进制度和经验，把特殊国情作为保护落后的挡箭牌的倾向正日益失去影响力；也更应该终结诸如“取其精华，去其糟粕”、“批判地吸收和借鉴国外经验”、“学习国外一切先进的东西，抛弃那些落后和腐朽的东西”这类格言式的说教。但是，在这里，我们还是不得不拿“把特殊国情作为保护落后的挡箭牌”来说事，这个“特殊国情”很像是一个与“德国问题”相类似的“中国问题”。

西方国家的行政改革是在其后工业社会时期发生的，他们的法治比较完善，市场经济比较成熟，民主化比较发达，官僚的理性传统沉淀比较深厚，市民社会健全，半独立性公共组织和社会中介组织大量存在……加之他们大多是调适型行政改革，是在现有的经济体制、政治体制和行政体制框架下进行的，基本上可以算得上是一种自生秩序的延续。相比之下，一方面，在西方国家经过上百年、几个世纪发展所积累的问题之于当下的中国，既要面对自身传统农业社会积累的问题，又要回应我国工业发展进程中的问题，甚至还要直面后工业化所出现的问题——这些多面问题正处于一个超强时空的挤压而横坦在中国政府面前。也即，在西方是时空排列上的次序问题到了中国就是时空排列上的并列问题，所以，解决问题的难度之大可想而知。另一方面，我国的行政体制改革是在我国社会正处于急剧转型时期进行的，传统的因素在政治、经济、文化等领域依然产生遗留影响，而现代的因素在经济、政治、社会、文化等领域的发展还不健全和完善，传统与现代相互纠缠，一切制度的发展表现出过渡性、时段性：社会主义市场经济体制基本框架确立但计划经济体制遗留痕迹浓厚；政治上确立民主政治但民主法制建设不完善；世俗、理性的多元文化有待形成；传统行政管理体制对当下行政体制改革所造成的路径依赖没有随着时间推移大幅度减弱。在行政领域权力过度集中、运行不畅、监督不力、效能不高等诸多弊端还存在，而与行政体制改革息息相关的市场经济体制不健全，市民社会不发达，社会中介组织和第三部门力量相对弱小，官僚的理性精神不足而官僚习气有余，法治理念和法治实践有待弘扬或落实……这种环境下，政府推进式的行政体制改革既是被迫的，又是自觉的。它就像一个早产婴儿，它又必须成长为一个健康的婴儿。

在这样一种国际和国内生态环境下来思考行政体制改革的“中国问题”，意味着我国政府和西方政府在面临相似或相同的问题时，各种有利和不利因素的制约决定了解决问题的途径、方式、方法等都会不一样甚至是相反，正可谓罗马只有一个，但“条条大道通罗马”。如，西方国家行政改革的措施在某些方面与我国行政改革的方向相反：当我们致力于行政管理规范化的时候，西方发达国家却提倡非管制政府模式，充分发挥公务员个人的能动性和首创精神；当我们正在建立严格的规章制度以抛弃人际关系的消极影响时，发达国家却力图改变严格制度的冷面孔，发挥人际关系方面的积极作用；当我们致力于贯彻和完善公务员制度、建立严格职位分类制度的时候，发达国家关注的却是严格精细职位分类暴露出的弊端，出现了淡化职位分类并辅之以品位分类的发展趋势。在高级阶段上经过改革所出现的新事物，往往重复低级阶段在改革前的某些特征。所以，行政体制改革领域的“中国问题”，可理解为面对相似或近似的问题，因国内国际的内外环境不一样导致解决问题的对策和途径也不一样；它不是问题本身的不一样，而是方法论的差异；域外经验只是为我国的行政体制改革提供一种参考素材，真正的答案还得从中国社会自身的逻辑中寻找。

二、研究的切入点与研究视角

（一）研究的切入点

行政体制改革的实质是利益格局的调整和变动，任何行政改革的理念、原则、制度和实践，都是调整相关主体之间的利益所遵循的理念、原则、制度和实践。庞德曾经把利益分为个人利益、公共利益和社会利益三大类，并认为：“从当今角度看，利益可以看做是人们——不管是单独地还是在群体或社团中或其关联中——寻求满足的需要、欲望或期望。因此，在借助政治组织机构调整人们的关系或规范人们的行为时，必须考虑到这些需求、欲望或期望。”利益是行政改革的原因，也是行政改革的结果。

不管是西方国家的行政改革，还是中国的行政体制改革，改革的起始在本质上是一致的：通过改革改变现有的利益格局，确定利益分配规则并保障这种利益分配。西方国家的行政改革，围绕政府退缩和市场回归的主线，通过非国有化、自由化、压缩式管理等方式调整和优化政府职能，或者是利用市场和社会力量，采用政府业务合同出租、以私补公，打破政府垄断、建立政府部门与私营企业的合伙关系、公共服务社区化等形式推行公共服务社会化；或者是改革组织机构，调整权责关系，改革人事制度，改革管理方法和技术等改革政府部门的行政管理体制。在中国，行政体制改革也主要是转变政府职能，优化行政组织与合理配置行政权力，创新行政管理方式，按照决策、执行和监督的“小三分”原则理顺行政权力运行渠道和机制，建立行政绩效评估和完善公务员管理制度等，这些改革措施，对应于在政府、市场、社会、公民之间划定各自所维护或代表的利益界限及其实现方式。李景鹏教授认为，一个行政系统应该包括四个方面的结构，即组织结构、功能结构、权力结构和利益结构。按照次序，一个比一个处于更深入的层次。利益结构是整个行政系统最深层的结构，是一切行政改革措施所指向的最深层次的原因所在。行政改革就是要在利益主体之间划定比较合理的利益范围，通过相应的机制和手段维护现有利益、分配新创造的利益并形成比较合理的利益结构。改革所引发的社会利益结构变化，是从原来的社会利益结构向着新的、更合理的社会利益结构转变过程中出现的现象。

所以，综观西方国家和我国的行政改革，根本上是要解决两个问题：首先是政府职能定位问题，即政府应该管什么不应管什么的问题；其次是政府职能实现方式创新问题，即政府该管的事如何管。说到底，这两个问题可以转化为利益的范围和利益的实现方式。而在法学领域，利益也是法的原因，法主要规范着利益的分配，法的最高任务就是平衡利益。马克思、恩格斯、耶林、赫克、庞德等人都对法和利益的关系作过深入研究并形成利益法学理论。赫克曾经说：“法律是所有法律共同体中相互对峙且为得到承认而相互斗争的物质、民族、宗教和伦理方面的利益的合力。利益法学的核心就在于认识到这一点。”法律对社会的规范离不开对利益的调整，而法律对利益的调整机制主要又是通过将利益要求转化为一定权利（权利主张、自由、特权、权力），并把它及与其相对应的义务归诸法律主体，同时还建立相应的保障机制。按照童之伟教授提出的“法权”观点，在法律层面，法权是权利权力统一体的法学反映；在社会内容层面，它是全部法定利益（即社会整体利益）的法学反映。也即是说，权力（利）和利益相互对应并且可以相互转化。依此，在行政改革领域，所有的改革措施对利益的调整和变动都可转化为法学中对权力和权利的调整与配置问题，由此，我们也就找到了从法学的视角研究行政体制改革的切入点。

（二）研究视角

对于行政改革，可以从不同的学科立场展开理论研究，以为行政改革实践提供多维度的智识支持。西方学者对这场改革冠以各种各样的名称，诸如“新公共管理”、“企业型政府”、“重塑政府”等，这些学说不断引入国内；同时，我国学者也对我国的行政体制改革从不同的层面和角度进行了有益探索，并取得了可喜成绩。但无论是对国外行政改革还是我国自身的行政改革，学者们还主要是从政治学与行政学的角度研究行政体制改革与政府治理水平的提升问题，从法学和法治的视角专门研究行政体制改革、将行政体制改革纳入法治的轨道、与建设法治政府紧密联系起来的成果尚不多见。这说明，一方面，我国对行政体制改革的理论研究整体上还是比较薄弱，还没形成“百花齐放、百家争鸣”的局面，对行政体制改革还缺乏多学科的研究视角，包括法学的视角；另一方面，目前各学科对行政体制改革的研究还不能形成多学科的有效交流和沟通，各学科的研究相对封闭，在智识上画地为牢，自说自话，已经取得的研究成果不能相互借鉴和相互转化，各学科在低水平上重复智识投资，难以为我国的行政体制改革提供多维度的、相互融合的理论支撑。但是，不可否认，近年来从法学视角研究行政体制改革取得了一定的成果，主要是2006年中国法学会行政法学研究会以“行政体制改革的法律问题”为年会主题并汇编成册的年会论文和一些相对分散的期刊论文，还有北京大学出版社出版的“法治政府丛书”中薛刚凌教授主编的《行政体制改革》、刘莘教授主编的《法治政府与行政立法、行政决策》等。这些研究拓展了行政体制改革的法学（主要是行政法学）研究视野，对相关的一些问题还有独到分析思路和见解，但整体上还是比较零散，还需要作系统、深入的研究。因此，我们的工作任务就是试图弥补这一缺陷，从法学的视角，对行政体制改革所涉及的行政法律问题进行比较深入、系统的研究，力求在行政体制改革领域打通行政法学与行政学的学科通道，为行政体制改革研究提供一种交叉学科研究路径。这项研究的意义主要在于：

1．进一步丰富和完善行政法学理论体系

第一，在行政体制改革中，随着政府职能转变，将加大以履行政府职能为己任的行政组织在纵向、横向和规模结构上的优化力度，而完善的行政组织法律规范体系是组织结构优化的前提和保障。就我国现有的行政法体系而言，相对于行政行为理论和行政救济理论而言，行政组织理论算得上是一个薄弱区。尽管早期就有学者将行政组织法的理论研究评论为“与行政学研究所述内容并无很大区别，基本上是就行政组织的组织意义进行研究”，即使有从行政组织法的角度研究的，也被认为“内容上仍与行政组织角度的内容无实质变化”，但直到现在这种状况也没有发生根本性变化，这已经严重制约了我国行政组织法体系的完善，进而影响到行政体制改革中对行政组织的规范缺乏科学、完整的法律依据和法治保障。行政体制改革对行政组织法的研究工作提出了挑战，同时，这也是一个机遇，以此为契机可以促进行政组织法的理论研究，进而完善现有的行政法学理论。第二，与政府职能内结构的合理配置紧密对应的，则是解决中央与地方政府、上级与下级政府、政府各职能部门之间的行政权力划分与配置问题。这是行政体制改革的一项重要内容。通过对纵向的行政权力划分，并将其逐步纳入法治化轨道——这表面上看是一个权力在不同层级的分配问题，实质上这是对上下级权力关系的革命性改造，将上下级权力关系由政治关系改变为法律关系，从而将上下级权力关系纳入法治的轨道，实现法律分权，由此也可改造现有的行政主体理论，即实现行政主体形式和实质的统一；而根据职能有机统一整合行政权力，实现部门行政权力的相对集中与平面化配置，在此基础上按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求设置政府机构，则可完善现有的行政主体类型研究。第三，行政决策是政府各项行政工作的中心环节，也是行政学研究的一个重头戏，但这一重要问题，却几乎被行政法学界所遗漏。作为行政体制改革内容的重要组成部分，从行政法学的视角对行政决策的决策机制、决策程序、决策跟踪反馈与决策责任追究进行研究，可以透视一个行政法学理论研究的增长点，拓展行政法学的研究范围。第四，行政体制改革要求转变职能，实行行政体制创新，包括变革政府职能履行方式，变刚性管理为柔性管理，但是，传统行政行为类型化的理论主要服膺于司法审查、程序控制和权利救济，无法涵盖行政管理方式变革带来的行政行为类型的多样性，需要通过规制工具理论、行政过程论和行政法律关系论来对传统行政行为理论进行改造，从而促进行政活动方式理论创新。第五，行政体制改革是一项关系政府、社会、公民个人的系统工程与合作事业，无论是政府职能转变与定位以解决政府与市场、社会、个人之间的事务边界，还是政府职能履行方式创新，始终离不开社会、公民等主体的参与和承担，意即在法律层面中，行政权力与公民权利总是处于一种“关系”的视角与模式之中，行政相对人通过参与行政权力配置、运行和监督的每一个环节，来提升自己在行政法律关系中的地位。因此，必须在民主行政理论和行政相对人问题上加强理论研究以回应改革实践。第六，从行政法学的视角研究行政体制改革，对政府职能的界定，对行政管理方式的变革，对行政执法体制的梳理，对行政决策的科学化、民主化与法治化审视，等等，最终都落实到监督制约与救济上，这将进一步丰富和拓展现有的监督与救济视域，即除了研究如何对现有的权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督和社会监督加以完善之外，还将研究通过财政体制改革建立公共财政体制，强化对行政权力配置与运行及公民权利实现的公共财政保障与制约机制，从而丰富行政法的监督与制约理论。

2．促进依法行政，推进行政法治与建设服务型政府

我国已于1999年将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为基本的治国方略写进了宪法。依法治国是一项复杂的系统工程，而依法行政则是其核心和关键，如果依法行政没有取得进展，则依法治国的目标就会落空。故在行政领域依法行政，其本身即是政府管理方式的重大变革，也是政府管理模式的深刻革命。推进行政体制改革，重塑政府职能，就是要在行政主体与行政相对人之间划定行政权力和公民权利的边界和范围，改造政府的管理结构、模式和方式等；就是要实现行政组织结构优化、行政权力配置合理、行政运行机制科学、行政手段多样化和人性化等，这些即意味着行政权力在取得、运行、监督等整个链条中由具有良法属性的法律规范加以调整和规范，而这正是依法行政的基本要求。因此，可以说，行政体制改革是政府管理走向法治化的前提和基础。如果政府职能不能转变到位或合理定位，如果行政管理依然遵循陈旧的方式和模式，就不可能做到依法行政，推进行政法治。同样，行政体制改革离不开依法行政的推进与保障，它为促进依法行政提供契机，而后者所导向的也正是有限政府、效能政府、诚信政府、透明政府和责任政府。这正是行政体制改革目标——服务型政府所具有的内涵。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出推进行政体制改革，建设服务型政府的目标，而服务型政府与法治政府、责任政府、透明政府、有限政府、高效政府等概念在历史与逻辑上是统一的，前者与后者是包涵与被包涵但又相互支撑、协调的概念。所以，推进行政体制改革与依法行政、建设法治政府和服务型政府，二者之间存在契合与互动的一面。从行政法的视角研究行政体制改革，引入法治理念，将法治化作为行政体制改革的基本路径，构建行政法制度和机制，规范和指导行政体制改革实践，从而实现理念——制度——实践的同步跟进，推进我国的行政法治和服务型政府建设。

3．推动我国行政法和行政法学向回应型的行政法和行政法学转换

伴随着中国社会的转型，行政不再局限于传统的命令行政、单方行政和消极行政，行政观念、手段和方式开始出现转向：行政相对人不再仅仅是守着自己消极权利的三分地的看护人，不再是行政管理的客体，而是具有独立主体地位和公共精神的公民，是行政的重要参与力量，是行政法律关系的一方主体；行政过程不再是行政主体单方意志操纵的行动，而是行政主体与行政相对人协商、沟通、交涉而形成的双向意志交流与互动；行政方式不再拘泥于强制、命令与制裁，而是采用行政契约、行政指导与行政奖励等弹性、柔和、富含人文精神的方式。这种转换情形可以概括为从压制型行政模式向回应型行政模式的转变。而作为有关公共行政的行政法理所当然应对这种回应型行政模式在理念、制度、实践甚至是理论研究上作出积极回应。事实上，我国的行政法在这方面已经有相当关注甚至是建树，正如有学者认为，现代行政法以人文主义为精神核心，以弘扬人的主体性和价值性、对人的权利的平等尊重和关怀为特质，从不同层面推动了现代社会迈向回应型行政模式：平衡论形构了回应型行政模式的架构、行政行为理论确立了回应型行政模式的指向、权利本位构成了回应型行政模式的基点、比例原则奠定了回应型行政模式的行为方式、行政程序设置了回应型行政模式的载体。但不得不承认的是，长期以来，行政法学研究习惯采用“宏大叙事式”的研究套路，以法律的价值设定为基础衡量实在法的“合理性”问题，“握住了衡量实在法律合理与否的基本标尺”。“宏大叙事式”的研究，容易造就这样一种局面：对行政法律问题定性研究有余而对现实行政变革所可能产生的新的行政法律问题研究滞后，进而导致行政法律制度建设滞后。也即意味着行政法和行政法学对快速的行政变革还没有形成良好的回应性机制。而当下的行政体制改革以立足民生、体察民情、关注民权、扩大民主、改善民生，彰显政府“以人为本及保障与增进人权”的价值诉求，这为加速行政法和行政法学向回应型转换提供了良好的契机和实验。通过对行政体制改革所产生的行政法律问题进行整体考察和系统研究并分解成多个微观行政法律问题，可以促进行政法律制度创新，改变依法行政和行政体制改革两张皮的分离状况以实现二者的有机结合与良性互动，增强我国行政法和行政法学的回应性。

三、研究框架与主要内容

（一）研究框架

研究框架是全部内容的内在逻辑结构。研究行政体制改革的有关问题，确定一个适当的研究框架是一件非常重要的事情。尽管这一逻辑结构是开放的而不是自我封闭的，它也从来没有一个固定模式，但是，从行政法的视角研究行政体制改革，脱离不了行政法学的既有框架——它为我们从事本项研究省却了框架创新的烦恼，同时也在一定程度上限定了本项研究的基本结构的确定——使得突破现行行政法学体例框架尤为困难。正如昂格尔所说：“伟大的人物让后继者背上包袱是常有之事。……后来者总像是处于困境之中：或者仅仅是伟人们留下的遗产的看管人；或者虽希望独立，但由于对成功缺乏信心，只能将抱负大大压缩，并开始以技术上的熟练性在狭小的领域内进行耕耘。”的确，本项研究的框架选定，也主要是在既有的行政法学框架之下做些精细化的工作。

与英美法系国家以委任立法、行政程序和司法审查为主要内容构建行政法学体系不同，在大陆法系国家，行政法学通常研究行政组织、行政行为和行政救济三大内容，而我国也继受了这样的传统。一般认为，在对我国1983年出版的第一本行政法统编教材——《行政法概要》的体例进行修改的基础上，目前，行政法学界基本达成这样一种共识：行政法学由总论和分论两部分组成，总论部分研究各领域中的共同性问题，多以行政组织法、行政行为法和行政监督与救济法三大部分为体例，而分论部分则是研究某一专业领域的行政法律问题。通常所说的行政法学即指行政法学总论。严格地说，当前以“行政组织——行政行为——行政救济”为基本框架构成的行政法学体系，实质上还是以行政权力为主线的行政法学体系，尽管在行政法学领域对行政相对人及其权利已有相当的研究。我们也曾经指出：“行政相对人是行政法学中不可或缺的一项研究内容，抛开对行政相对人的研究，则行政法学就不能形成一个完整的体系。”但是，行政法学中对相对人权利研究的体例安排，和相对人权利与行政权力在行政法学中平分秋色的应有地位并不相符。一方面是研究角度和研究技巧的选择问题，另一方面也显示出法学界对行政法学体系本身的研究还有待加强。或许，批评总是并非难事，但要有所创新和建树也非易事。所以，从行政法的视野研究当下的行政体制改革，我们总体上还是遵循“行政组织——行政行为——行政救济”这一思路，围绕行政体制改革中的行政权力配置、运行、监督与救济展开全本书的构架，研究行政权力的对应事项前提——政府职能转变；研究行政权力的配置，及其载体即行政组织及其结构；研究行政权力的运行机制、行政管理方式、行政决策；研究行政权力的监督机制和公共财政保障与制约机制等。

但是，行政体制改革是一项关系政府和民众的共同事业，也是一项合作事业，社会、公民是建立健康行政体制的重要参与力量和当然主体。随着社会治理的进步、公众主体意识和法治观念的增强、民主的发达，撇开市场主体、社会主体和公民的行政体制改革难以顺利推进。所以，在行政体制改革中，要重视对公民权利的关注、保障与落实。对行政权力，要注重事前防范、事中制约与事后监督相结合，做到制约与激励并举，事前能动引导与事中、事后监督制约的有机统一；对公民权利，要求在行政权力的配置、运行、监督的各个环节都应当有公民的参与，保障公民一方的知情权、参与权、监督权和受益权。基于此，在以行政权力为主线的“行政组织——行政行为——行政监督”结构中，要融入对公民权利的研究，变“行政组织——行政行为——行政监督”的单线结构为“行政主体与行政相对人——行政行为与相对人行为——行政监督与行政救济”的双线结构，追求行政权力与公民权利的均衡与和谐。尽管这种行政权力和公民权利并重的成分或力度还有很多欠缺与难度，但我们还是尽力去实践这样一种双线结构的行文思路。

在遵循“行政组织——行政行为——行政救济”这一大的框架之下，本书的研究也不是关涉行政体制改革的行政法律制度的简单堆砌，将对行政法的研究简约化为相对于宪法的形而下的制度与技术的描述。事实上，作为部门法的行政法，与宪法关系最为紧密，所以先贤有这样的论断：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。”宪法不仅仅是确立了一个社会政治框架的法律制度和一套有效控制政府行为的技术，更为重要的是，它体现了一种处理国家与公民之间关系的价值观念；而行政法作为宪法的重要实施法，它必须遵循相关的宪政理念，以宪法确立的制度框架为依归，使宪法在现实中切实可行。行政法同样承载了宪法和宪政的价值追求，它不仅是制度之法、技术之法，也是价值之法，是价值和制度、技术之法的综合。所以，对行政体制改革的行政法学研究，我们也力图贯彻这样一种逻辑，即价值理念——制度安排——实践运作。

值得指出的是，本书立足中国的行政体制改革实践，关注中国的问题，分析中国的问题和解决中国的问题。问题是时代的声音，问题意识一直是本书不敢忘却的主题。在结构安排上，对每一个具体的研究问题，我们一直贯穿着这样一条线索：对现有的理论或制度进行梳理（发现问题）——对存在的问题进行理论和制度上的反思（分析问题）——针对存在的问题提出解决对策（解决问题）。因此，以问题为导向是我们从行政法的视角对行政体制改革进行理论研究的又一逻辑。

事实上，后三种思路并不是与主体框架结构并行的独立结构，而是相互交叉、相互融合在一起而确立的本书架构。

（二）主要内容

本书主要是分析和探讨行政体制改革中的行政法现象和行政法律问题，我们力图避免滑向与行政法学比较接近的行政学的研究领域，即在行政法学内容中融入太多行政学而不是行政法学的内容。为了研究的完整性，我们还对行政体制改革的基本理论，行政体制改革与善治、法治、宪政等问题进行分析和阐述。整个研究分八章展开。

第一章，对行政体制改革的基本理论与实践，行政体制改革与善治、法治关系进行分析。首先，分析行政体制改革的内涵与外延，以及行政体制改革的公共性和服务性的价值导向，进而采用逻辑与历史相结合的方法论证行政体制改革的目标定位——建设服务型政府，厘清服务型政府与法治政府、责任政府、透明政府、有限政府等概念之间的关系。其次，对我国行政体制改革的历程作了简要回顾，在此基础上，对行政体制改革进行行政生态分析，指出当前改革面临的困境，并对行政体制改革提出粗浅的前瞻之见。最后，从善治和法治的角度，分析二者对我国当下行政体制改革产生的影响，进而从应然层面挖掘行政体制改革对善治和法治的积极回应。

第二章，对行政体制改革进行宪法（政）分析。行政体制改革所涉及的行政权力和相对人权利首先是一个宪法或宪政问题，将其还原到宪法中的国家权力——公民基本权利结构中，在宪政框架之下分析行政体制改革能为之提供的价值指引和作出系统、宏观的制度安排。本章首先分析了行政体制改革的宪法规范基础及其存在的缺失，从宪法的高度反思行政体制改革中的行政权力和公民权利定位，提出完善行政体制改革的法制建设和宏观制度构建的设想，也指出了从根本法高度研究行政体制改革的积极意义。其次，对行政体制改革与宪政的契合作了深入分析。行政体制改革的目标是建立服务型政府，行政体制改革与宪政的契合在某种意义上即意味着建设服务型政府与宪政的契合，二者的契合主要表现在外在形式、价值追求、制度保障和建设途径四个方面。最后，论证行政体制改革与宪政的互动关系。宪政对行政体制改革的提供框架、启动、指引、规范功能，以及行政体制改革对宪政的价值张扬、实践、促进完善与发展，这是宪政与行政体制改革良性互动的两个方面。当然，行政体制改革与宪政之间的良性互动，还需要经济、社会、政治等综合的配套体制改革才能形成改革的整体联动。

第三章，对行政体制改革与行政组织法的完善进行分析。首先，对政府职能转变和定位进行分析。从政府职能的概念入手，分析了全能政府模式下的政府职能，指出当下行政体制改革的大前提——政府职能转变，进而分析了政府职能定位及其内结构的合理配置问题。其次，探讨行政组织结构优化问题。用三维结构的分析方法对我国目前行政组织在横向结构、纵向结构和规模结构上存在的弊端进行分析，提出优化行政组织结构的改革措施与制度构建。再次，探讨行政权力合理配置问题。对行政权力在纵向、横向配置上存在的缺陷进行分析，结合行政权力调整的现实和趋势，提出行政权力纵向配置上层级化和法律分权、横向配置上部门行政权力的相对集中与平面化的设想。最后，分析了行政组织法的体系和完善行政组织法对行政体制改革的意义，指出现行行政组织法及其体系存在诸多弊端，并从加强行政组织法的理论研究和修改与制定相关行政组织法律两个方面提出完善行政组织法体系的初步建议。

第四章，对行政体制改革与行政决策科学化、民主化和法治化问题进行研究。现代行政离不开行政决策，在某种意义上，它如同公共政策，是对一定层次的公共利益及其对应的价值作的权威分配。从行政法的视角研究行政决策，主要是研究行政决策行为，或者说是行政决策行为的过程，即注重决策过程中的机制和制度建设——而这些机制和制度必须是具体的，具有针对性和可操作性。因此，本章首先对我国行政决策体制的现状与问题进行分析，论证行政体制改革背景下的行政决策体制改革的目标，即实现行政决策科学化、民主化与法治化。在此基础上，从观念、机制和制度上提出重构我国的行政决策体制，包括重组与完善行政决策组织系统，对行政决策权力进行科学定位和合理配置，健全行政决策机制及其相应的程序制度，建立行政决策跟踪反馈机制，加强行政决策监督，完善决策责任追究制度。

第五章，论述行政体制改革与行政管理方式创新问题。在我国，随着市场经济的深入发展、社会生活的变迁和公共需求的演进，政府面临着越来越大的变革压力。传统的行政管理方式具有强烈的管制色彩，管理手段单一，管理过程不透明，行政效率低下，已经难以适应迅速发展变化的经济社会发展形势。因此，创新行政管理方式，推动政府管理进入法治化的轨道，从根本上实现政府的高效、透明，已成为行政体制改革中的一个重要问题。本章阐述了行政管理方式的含义，探讨了在法治化背景下行政管理方式与行政执法方式的对接问题，分析了传统行政管理方式的特征、弊端及其创新的必要性，提出了创新行政管理方式的思路，即革新行政观念，改造传统行政管理方式，运用新的行政方式，推行电子政务。

第六章，对行政体制改革与行政执法的规范化进行分析。“改革和完善行政执法体制，规范行政执法行为”已成为当前深化行政体制改革一项十分重要而又紧迫的任务。应推动行政执法的规范化，促使行政执法在现代法治、责任、服务政府理念的引导下更好地满足人民的需要，体现新的时代精神，适应社会发展的价值目标。本章首先阐述了行政执法的含义与功用，分析了行政执法的现状、问题及其原因。其次探讨了行政执法体制革新问题，提出要改变多头执法，推行综合执法；减少执法层次，下移执法重心；完善制约机制，强化内部监督。最后，论述了行政执法制度完善，包括行政执法主体与执法人员的法定化，行政执法程序的法治化，行政执法案卷的规范化，行政执法责任的制度化等。

第七章，探讨行政体制改革中的行政监督问题。加强和改善行政执法，提高执法水平，乃是有效开展行政体制改革、消除在依法行政中存在的体制性障碍的一个重要环节，而加强和改善这一环节的制度保障在于要加强和改善行政监督，形成科学有效的行政监督机制。本章首先对行政监督的基本理论进行梳理，为后面的问题分析与提出对策作了铺垫。其次，介绍我国行政监督的现状，并分析现行行政监督体系存在的问题。最后，针对存在的问题，从增强监督意识、整合监督主体、创新监督机制、完善监督立法、落实责任追究等方面提出强化行政监督的若干构想。

第八章，从建立公共财政体制的视野探讨行政体制改革中的行政权力制约与公民权利保障机制。本章首先对财政体制的基本含义、内容以及我国财政体制的现状作了简要介绍，阐述了财政体制对于行政体制改革的意义，指出了财政体制改革中存在的问题，为后面的研究提供基本财政知识储备。其次，对财政体制改革的目标和成效进行探讨。分析了我国财政体制改革的目标，探究公共财政体制应有的功能，并指出目前我国虽已初步建立起公共财政框架，但与规范化、科学化的公共财政制度相比还存在不小的差距。最后，从调整公共财政供给范围、科学划分事权和支出范围、规范公共收入制度、深化部门预算改革、完善财政转移支付制度、推进国库集中收付制度改革、健全政府采购制度等七个方面提出了健全公共财政体制的构想。