第一章 行政体制改革与善治及法治

第一节 行政体制改革的基本理论

和平年代的改革，如同战争年代的革命，都是为了改变或打破旧体制，创建一种新体制，营造一种新秩序和新的生活方式。改革——将我国行政体制的过去、现在、未来紧密联系在一起，现在的改革是对传统行政体制的扬弃，未来的改革则是对已成为传统和历史的“现在”的行政体制的扬弃，正如意大利历史学家克罗齐所说“一切历史都是当代史”一样，改革也总是“当下”情景中的改革，它需要我们投入多方面的精力去研究、去阐释、去实践——这是我国行政体制发展中的时代课题。本节试图从应然的角度对我国行政体制改革的内涵、价值导向和目标定位进行梳理。

一、行政体制改革的内涵分析

研究行政体制改革，首先要对“行政体制”的概念有一个清晰的把握。列宁曾说，概念“是帮助我们认识和掌握自然现象之网的网上纽结”。因此，探析行政体制的概念，既是对过去认识的总结和概括，也是深化行政体制改革的逻辑起点。

（一）行政体制的含义

对“行政体制”这一概念的把握，既要从理论上进行理性分析，又要考虑我国行政体制改革实践。

首先，需要从理论上厘清“行政”和“体制”的各自含义。在将行政分为公行政和私行政的大前提下，可以从不同的视角对“行政”进行界定：一种是从国家机关划分及其相应职能角度。国家机关分为立法机关、行政机关、司法机关三部分，行政则是指除国家立法、司法以外的一类国家职能，如美国《社会科学大辞典》将行政解释为“国家事务的管理”，即是这种意义上的行政概念，这是一种狭义上的行政。另一种则是从广义上理解行政，即公共行政。其含义是指“那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动”，它包括国家行政和社会公行政。对于“体制”, 《辞海》给出的定义是：国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。它具有鲜明的系统性特征，根据系统论的分析，系统是在外部环境的影响下，形成一定的内部结构，这种内部结构在与其环境进行交互作用的过程中表现出一定的功能特征。因而，任何体制都具有两个方面的含义：一是内在结构，二是外显功能（即与环境的交互作用）。当“行政”与“体制”组合成“行政体制”概念时，也有广义与狭义之分。

其次，从改革开放后我国行政体制改革实践看，自1982年倡导经济改革，推动官僚体系变革、干部知识化和年轻化，到1988年推进政府职能转变、政府管理手段创新和1993年转变政府职能、实行政企分开以及1998年行政改革第一次提出“行政体制改革”的概念，人们对行政体制改革的理解逐渐深入，已经突破了单纯机构改革式的裁剪人员和提高行政效率，进而转向政府职能转变和调整，而“行政体制改革”概念又是对“职能转变”概念的包容与超越，是对行政机构改革认识的更深层次的突破，是机构编制走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”怪圈的希望所在。改革的内涵不断丰富，外延不断扩大，改革思维和改革设计经历了由单项改革到综合改革，由局部探索到全面推进，由改革旧体制到建立新体制的发展过程，以努力形成适应社会主义市场经济发展需要的行政体制。

“政府职能转变”被认为是中国行政体制改革的大前提，其暗含的“职能”界定，突破了政治与行政二分法，但又紧密维系着行政、立法、司法职能分工，维系着国家行政与社会公行政的边界划分以及由国家行政走向公共行政的发展趋势。但是，考虑到改革、发展、稳定三者之间的张力与平衡，采取渐进式改革更有利于社会秩序稳定和改革成果巩固与分享，故我们主要采用狭义上“行政体制”的概念。

或许，对“行政体制”的概念只可描述而无法精确定义，但还是有学者在进行有益尝试，如薛刚凌教授在其主编的《行政体制改革研究》中认为，狭义上的行政体制就是为了确保国家目标的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称，它包含着职能定位、权力配置、运行规则和法律保障四要素。我们认为，法律作为人类组织政治共同体的规则，适用于现代社会各个领域，如立法体制领域、司法体制领域，这种具有普适性的因素不能作为概念的内涵，否则无法对概念作出界分，因为内涵构成一概念区别于其他概念的标志。故我们认为行政体制概念包含政府职能定位、国家行政机关的设置与职权的划分、行政权力运行规则及其监督三大要素。该概念在内涵上要明确行政体制改革的内容，在外延上要体现、反映行政体制改革在整个改革战略中的地位和行政生态联系。具体说来，从内涵看，所谓行政体制是指国家为了进行经济、社会、国防、外交等方面建设和政务活动所建立的管理体制，主要由政府的职能定位、机构设置与权力配置、行政人员的选拔与任用、行政权力的运行及其监督等内容组成。从外延看，行政体制是一个系统工程，但它只是政治体制的重要组成部分，并且是政治体制和经济体制的结合部，因而它既是政治体制系统工程的一个子系统，又是更大的社会系统工程的子系统。其管理活动涉及行政组织与其他国家机关和政治、经济、社会组织的相互关系及互动模式，体现了行政管理活动这一宏大社会工程的系统复杂性。

（二）行政体制改革的内涵分析

行政体制在一定时期内是相对稳定的，且稳定是指总体上的稳定，是以充满活力、富有效率为前提的。当行政体制无法适应和回应社会经济政治的发展，失去应有的活力时，则应当对行政体制进行经常性的调整和改革，以避免“运动式”改革带来的社会震荡。现行的行政体制改革，就是随着行政外部环境的变化及行政系统内部结构要素的变化，有意识地对行政系统的功能、结构、行为进行调整和改造，以期取得行政系统与外部环境之间动态平衡，从而实现行政效能的优化，体现其功能、结构、行为的动态发展。具体地说，政府是行政体制的主体，因此，行政体制改革很大程度上是针对政府的改革。政府改革旨在使其内外结构渐趋合理化，合理化的结构意指政府内部纵向、横向结构的合理划分，以及行政体系与外部环境的协调平衡。

根据行政体制包含的三要素，即政府职能定位、行政机关的设置与职权的划分、行政权力运行及其监督，我们认为，行政体制改革涉及的主要问题即是围绕着政府职能的转变、行政机构的调整和行政权力的配置、行政权力运行及其监督的完善展开的。

1．政府职能的转变

政府职能是指政府在一定的时期内根据经济和社会发展的需要而承担的职责与功能，它反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。政府职能转变，又称政府职能的重塑或重构，它意味着政府职能的转换、变革和发展。政府职能转变，并不意味着国家权威的丧失和政府作用的削弱，而是要建立“强而精”的政府，在合理处理国家与社会的关系基础上，增进公共利益和公民的福祉。

我国正处于社会转型时期，社会主义市场经济体制已经初步建立，但传统计划经济体制以及与之相配套的全能政府模式的遗留影响还未消除，政府职能还存在“越位”、“缺位”、“错位”与“虚位”的现象，一些政府该做的事没有做或没有做好，一些政府不该做的事却继续在做，或者想不做却又难以脱身。当下的政府职能定位，既不能固守“管事越少越好”的夜警政府职能，也不是要恢复到计划经济时代的全面干预和替代市场与社会的全能政府职能，而是要将政府职能放在政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的关系网络中进行审视。在这些关系网络中，应当在确保和落实市场对资源配置的基础性作用的前提下，政府积极、适度、有效地加强对经济的宏观调控和市场监管职能；对于社会组织、企业甚至是公民个人的私人事务，应当放权由他们自主处理；对于某些公共行政事务，政府可以鼓励、引导甚至拓宽参与途径，发动与吸纳其他社会主体合作提供公共服务，共同参与对公共事务的治理。所以，政府职能转变是对原有政府职能的分解与转换，如保留、转移、返还，以及根据情势增加一些新职能，如新设、强化，正如有学者采用描述的方式对其界定时如是说，政府职能转变即是“根据社会发展的要求来判断、选择和确定原有的行政职责哪些需要保留或者转移，哪些需要增加或减少；原有的行政功能哪些需要强化和弱化，哪些需要开发或取消等等”。

2．行政组织调整与行政权力配置

政府机构是政府职能的载体，合理确定政府职能就必须相应地调整政府机构，优化机构的设置。目前，我国政府机构臃肿，在设置上层次繁多且不合理，主要表现在：机构设置重叠；政府机构的某些职能已经减弱，但机构设置依然庞大，有些新问题又没有机构承担；管理层次过多；各部门、各层次之间的沟通协调机制不完善等。对应于政府职能转变，必须对政府组织结构进行相应调整，具体来说应当遵循两个原则：一是按照精减、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政，加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织；二是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。对此，我们可以从两个层面对政府机构设置和调整作出努力：对外层面，根据行政职能的减弱、取消或转移给社会、市场、企业等主体，相应削减政府机构及其编制；对内层面，根据政府职能的调配，在横向、纵向结构上对政府机构进行调整。

行政权力是政府机构履行职能最重要的手段和资源，是行政的生命线。行政权力配置给一定的行政机构，一定的行政机构履行一定的行政职能，三者形成一个紧密的链条。但是，在因果关系上，行政职能决定行政机构的设置及其权力配置，“行政职能的设定为各级政府确定了工作的任务方向和价值目标，而行政权力则为各级政府完成这些任务创造了条件和途径”。反观我国行政权力的配置现状，存在诸多不良现象：行政权力制约机制不健全，侵入其他主体的权力或权利边界潜在几率较大；中央政府与地方政府在行政权力划分上简单而模糊；地方各级政府行政权力配置高度同质化；政府各职能部门行政权力交叉；行政权力高度集中与权力分割并存等。所以，行政权力的重新调整和配置，必须革除这些弊端。行政权力的配置在于合理、积极、能动，既要保障行政机构能高效履行好行政职能，又要保持适度克制，不至于侵害其他主体的权力或权利边界。对于这样一种要求，改革中的行政权力配置同样必须放入一种双边甚至是多边关系视野中，才能在合理与不合理之间寻求平衡。具体来说，行政权力的配置呈现结构化并表现为：中央与地方政府之间的行政权力配置；地方上下级政府之间的行政权力配置；没有行政隶属关系的同级政府之间的行政权力配置；同级政府各职能部门之间的行政权力配置以及具体行政机关内部各机构之间的行政权力配置。

3．行政权力运行及其监督

行政权力配置是前提，行政权力运行是权力配置的延续和权力链条的动态部分。如果说对行政权力的界定和配置是从权力的外部层次和内部结构的静态考察，则对行政权力的运行规则，如行政权力运行规范、运行监督、运行控制和行政权力运行中的嬗变等运行要素的分析即是一种动态把握。

行政权力运行规则是指不同层级政府、政府职能部门在管理国家事务和社会公共事务的过程中，行政权力在运行时的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和控制结构。它涉及行政权力运行方式、运行程序、行政责任、法律规制和财政保障等内容。在我国当下的行政权力运行中，存在着诸多不完善之处，如权力运行程序不规范，缺乏透明性；权力运行的法制化程度不高；权力运行的激励机制和惩罚机制发生扭曲；权力的垂直控制方式过于单一，基本上是垂直命令、单向强制的方式等。这些问题的存在，极大影响了行政权力运行的质量和政府功能的发挥。按照汉密尔顿的说法，行政部门的活力是决定政府好坏的首要因素，“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”。充分的法律支持即意味着通过建立相应的法律制度，为行政权力运行提供稳定、持续的保障，实现行政权力运行的法治化；足够的权力只有运行流畅时才能发挥实质性作用。所以，对行政权力运行规则进行改革，就是要疏通行政权力运行渠道，完善行政权力运行程序，丰富行政权力运行方式，强化行政责任机制，为行政权力运行提供充分的财政支持，将整个行政权力的运行纳入法治化的轨道。另外，应当建立灵活、高效的行政权力运行机制及权力运行冲突解决机制。

综上观之，当我们以职能、机构与权力、运行规则三要素对行政体制改革内涵进行透视时，实际上仍然采取一种行政主体的单向分析视角，强调政府职能、政府机构与权力、政府权力运行规则，这尽管比较容易把握但也容易导致分析存在片面之嫌。但是，如果我们在遵循“政府职能——机构设置和权力配置——权力运行”的主线时，将政府职能定位放在大的政治体制背景下，即首先是确定政府与立法机关、司法机关、政党之间的职能分工，其次是划定政府与市场、社会、企业、公民之间的事务边界，如是就可确定政府职能——该职能随着社会发展而不断得到调整，并且在各种关系结构中保持均衡；由职能决定的政府机构也随之调整，相应的行政权力配置在行政权力系统内部的纵、横向结构和外部系统的行政权力与权利结构中均达致平衡。这样，我们将行政体制改革所涉及的政府职能定位、机构设置与权力配置、权力运行规则放在行政系统内外的多重平衡结构和不同关系主体之间的能量交换中，则意味着对行政体制改革的理解是一种内、外的双重视角分析：对内可以界定行政体制改革的内涵，对外可以把握行政体制改革的行政生态环境，并且这种双重甚至多重视角仅仅是对同一事务的不同侧面和同一过程的同步分析。

总之，中国行政体制改革应坚持“结构取向”，合理化的结构不仅指政府内部纵向层级、横向结构的合理划分，而且指行政体系与外部环境的平衡。合理化结构的构建需要很好地发挥政府的自平衡能力。

二、行政体制改革的价值导向

我们认为，行政体制改革无法回避价值向度上的选择，因为价值的判定在某种意义上决定着行政体制改革的发展方向和相关的制度安排。有学者指出，“所有价值，就是客体与主体需要之间的一种特定（肯定与否定）的关系”，通俗地说，价值指的是客体对主体需要的满足，对象对于主体所具有的意义。在价值选择向度上主要有价值取向、价值导向两种。所谓价值取向是指利益主体根据自身需要或信仰所采取的思想、行为走向；价值导向是社会对个人价值取向、集体价值取向的路线、方针、法规、舆论等方面的制约、引导。但是，价值取向是针对个体的价值选择向度，具有个体化、经验化和一定主观随意性的特点；价值导向则是社会的价值选择向度，具有社会性、整体性、理性化、规范化的特点。在行政体制改革的价值向度上，无论是从宏观上还是微观上考察，行政体制改革都是关涉政治共同体中的众人的一项共同事业，所以，用“价值导向”比“价值取向”更合理。

（一）关于行政体制改革价值导向的各种观点透视

有学者撰文指出，我国“多数学者把行政体制改革的价值导向问题，与价值选择、价值取向、价值目标或改革趋势等问题当作同一个问题来看待，没有对其含义进行严格的区分”，所以，对行政体制改革进行价值分析时，最常见的就是将“价值取向”等同于“价值导向”。尽管如此，我们沿着“价值取向”与“价值导向”等同的思路对现有的文献资料进行梳理发现，关于行政体制改革的价值导向，主要有以下几种观点：

科学发展观论。该观点认为“公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。……确立科学发展观是公共服务改革的价值导向和根本前提”。

服务行政论。该观点认为社会主义市场经济条件下政府与社会（市场、企业和公众）关系的变化，客观上要求公共行政由权力行政向服务行政转变，服务行政即是我国行政体制改革的价值取向。

双重价值论。该观点认为公共行政的价值包含着两方面内容，即内在价值和外在价值。前者是作为公共行政主体的政府体制本身的要求，而后者来源于公共行政的过程及其最终目的。在我国转型时期，公共行政的价值取向强调“公共”的精神，服务于社会。同时，考虑到转型时期的特点，政府体制的价值诉求也不应该被忽视。

效率与公平论。该观点认为效率与公平是人类活动所追求的两大基本价值目标，它也是我国行政体制改革的两个基本价值导向，两者不可偏废。

还有学者描述式地分析了我国行政体制改革的价值取向，认为“与以往的政府改革相比，目前中国政府改革的价值取向已经或正在发生如下重要转变：从政府组织机构改革来看，改革由以往的注重政府组织机构的精简向注重强化组织内部管理的转变；从干部人事制度改革来看，改革由以往的注重公务员数量的精简向注重提高公务员素质的转变；从政府工作的基本价值追求来看，改革由以往在效率、公平上的偏重向强调公平与效率并重的转变；从对政府工作绩效的评价标准来看，由过去单纯注重GDP向注重经济社会全面发展的方向转变”。

也有文章指出，在新的时代情景下，我国政府公共行政价值导向发生了意义深远的重大变革，主要表现在：（1）公开性：从“暗箱行政”到“阳光行政”;（2）责任：从非完全责任到完全责任；（3）施政：从规制到治理；（4）反腐：从遏制到标本兼治；（5）治国：从法治到法德并举。

还有文章认为公共性和服务性是行政体制改革的主要价值取向。所谓公共性是以公共利益为依据，以保障公民基本权利为前提，均衡各种利益。服务性行政的构筑是我国政府管理方式转型的主导趋势。所谓服务性行政，是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组织起来的以为公民服务为宗旨并承担责任的行政。

可以看出，在行政体制改革的价值导向选择上，可谓仁者见仁，智者见者，观点各异。如果我们围绕“价值”的概念进行分析，则发现“价值”指的是客体对主体需要的满足，也即价值体现一种功用，表征一种关系性，这种关系性也是结构性的。行政体制改革主要涉及政府与政党、政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的关系调整与重构，因此，行政体制改革的价值导向必须能够为这些多重关系的调整提供方向指引，体现为一种客体对主体需要的满足，是功能性与结构性的统一。同时，该价值导向的选择应该是反映行政学科的思维、语言、逻辑，而不是政治学科的；它应该具有高度抽象性，在该学科的价值链条中是“元”价值而不是“子”价值；它应该选择某种价值本身而不是其具体表现形式。

反观上述观点，以科学发展观为价值导向，无法展示学科特征；服务行政论的观点，关注了价值的功用性而忽视政府的内在价值；我国改革开放之前的政府行政，在政治挂帅的环境下追求绝对公平，改革开放之后主抓以经济建设为中心下的效率优先，现行的行政体制改革坚持效率与公平兼顾的价值取向，这应当是改革模式的转换，也是改革价值的转换，但并不能反映政府与公民这一最基础关系；后面几种观点以价值的表现形式替代价值选择的本身，偷梁换柱，与本问题的研究主旨大异其趣。所以，我们认为上述各价值选择向度不能作为行政体制改革的价值导向，但认同行政体制改革应以公共性和服务性为价值导向的观点。

（二）行政体制改革的价值导向：公共性、服务性

1．公共性。它表现在如下三个方面：

其一，政府组织和权力的公共性。公共性关涉行政体制改革价值导向的内在结构，是对政府组织“是什么”这一本体形而上的追问，是对自近代启蒙思想家关于“为什么”需要政府这一课题的时代延续。近代启蒙思想家以“社会契约论”来解释政府“是什么”，尽管这是一个假想的现实，但其中的主客体循环构建了立宪空间，从而避免失去假想与现实之间的张力而导致国家分崩离析和社会陷入虚无主义的绝望之中。立基于公民与政府政治契约之上的立宪构建了政府组织的合法性基础，决定了政府行政不应当是以政府为中心，决定了政府行政不应当是部门行政，而政府组织的一切权力来自公民与政府之间的契约或权能委托，反过来辅证政府组织和政府行政的公共性。当前的行政体制改革，要求改变部门行政带来的行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的状况。

其二，政府职能的公共性。尽管政府职能决定着政府权力的配置，但政府职能又需要政府行使行政权力才能实现。政府所掌握和运用的资源是一种公共资源，政府要通过行使权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。政府机构成立的初始原因是社会公共需要，这种“公用性”决定了政府的基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题——和每个公民的利益息息相关的事务，而不是与某个特殊利益集团的利益相关的事务，它体现为对公民的服务。政府既不是天使，也不是纯粹自利的官僚组织。在宪法框架下，政府也追求自身利益，如漂亮的办公楼、高档轿车、社会地位、荣誉等，只是没有法外的特殊利益，政府组织自身利益应限定于法律授予的合法权益。相反，政府行政是以维护法定的公共利益和个人利益为天职，把追求和维护公共利益、保障个人合法权益作为政府行为的目标，并寻求二者的动态平衡。

其三，政府行政过程的公共性。政府行政也即政府运用行政权力履行政府职能的过程。现代政府行政不再是以政府为中心的单一主体的行动，而是一项合作事业，需要其他主体的参与。政府的角色在发生变化，政府已不再是全部公共产品和公共服务的生产者，而逐步转变成为实际从事公共服务的代理人的监督者、引导者。除纯粹公共产品必须由政府提供外，对其他公共行政事务，政府只负责“掌舵”，发动社会组织、企业、公民通过一定的程序广泛参与政府行政过程。这样，则行政的主体是多元的，包括政府组织和非政府的公共组织；行政的方式是多样的，如市场化、民营化、合同出租、社区自治等方式。在政府行政过程中，政府与其他主体建立一种合作伙伴关系，实现对公共事务的共同治理，在这样一个多主体、多方式的行政过程中，才能达致政府的善政和对社会的善治。

总之，政府行政组织和权力的公共性，决定其履行的职能应当是公共的，而该职能的实现过程是一个多主体参与和共同治理的过程，所以，政府行政的公共性是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性”。我国当下进行的行政体制改革，应当以政府行政的公共性为导向，它代表一种理念，也承载一种能力。作为一种理念，公共意味着所有的主体，为了公共利益，而不是出于本组织的或者个人的目的才走到一起；作为一种能力，公共意味着为了公共利益而积极获取充分信息，进而参与公共行政事务治理的能力。

2．服务性。行政体制改革的服务性价值导向，是把行政体制改革建立在政民关系之上，遵循公民本位、权利本位，改变传统的政府本位、权力本位，并彻底抛弃旧的治民观念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“由民做主”的观念，将“以人为本”和“为人民服务”的政治信念转化和具体化为一种目的与手段、价值与制度的统一。具体来说，服务性表现在以下四个方面：

首先，在服务理念上，需要摆正“政—民”关系。以人为本，确立公民本位、社会本位，通过落实、完善公民的基本权利来保障公民的主体性地位，而政府向公民提供公共服务，不是一种恩赐，而是一种义务和责任，是政府自身存在的政治正义在行政领域的延伸。

其次，在服务模式上，变传统的政府单中心模式为多中心模式。学者林顿曾经提出无缝隙的政府，这种政府是弹性的、整合的、灵活的，没有繁文缛节的、节约时间的、跨功能的，也就是民众在任何时间和任何地点都能得到周到服务的政府。他认为：“一个顾客导向的社会逐渐地发展起来，迫使人们去探讨顾客社会态度和期望的巨大转变，并且用无缝隙政府和其他无缝隙组织来扬弃和再造这些官僚机构，与顾客保持密切的、直接的联系，为顾客提供他们所需要的个性化选择、多样性参与，更好地满足顾客更高层次的需要和需求。”但是，政府只是提供公共服务的重要主体之一，行业协会、中介机构、城乡社区自治组织、慈善机构、各种文化组织等民间组织、市场主体、公民都是公共服务的有力参与者，政府可以建立和完善引导、激励和监督机制，与社会组织、企业、公民个人开展多种形式的合作，共同为社会公众提供公共服务。在多方合作模式中，每一个参与主体既是公共服务的提供者，也是公共服务的享有者，彼此在提供公共服务的同时也在受用其他主体提供的公共服务。

再次，在服务途径上，采用多种公共服务途径。政府可以借鉴西方国家行政改革的成功经验，结合我国的国情，逐步推进公共服务的市场化、社会化、民营化，加快形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务新格局，不断提高公共服务的质量。

最后，在服务方式上，政府应当改变传统的管制方式，采用弹性、柔和、双向沟通的服务方式。政府的服务行政，是对以权力为中心的管制行政的扬弃。对政府而言，服务行政不是只讲服务不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好地服务，是一种间接的服务。同时，服务手段更人性化，如柔性的行政方式，双向的说服、沟通过程，以增强管理和服务的可接受性。公众因人格受到尊重和主体性地位得到保障，也会提高对政府管理与服务的认同程度，乐于从服从主体转变成合作主体，从而成为公共服务的创新性力量。

行政体制改革的服务性价值导向，最终需要对服务主体、内容、模式、方式等进行规范化和制度化才能得以承载，这需要通过相应的制度安排加以具体落实。制度的最大作用在于提供一种激励框架，实现社会从人格化交换向非人格化交换的转变。所以，制度建设对行政体制改革具有深远的意义，它在某种意义上更是社会和国家可持续发展的社会基础设施。而在当下，要建立适合中国国情的公共服务制度，首要的就是要实现政府公共服务的三个转向：即从运动型服务转向制度型服务，从歧视性服务转向平等无差别服务，从单中心治理服务模式转向政府与社会合作的多中心治理模式。行政体制改革是一项关系多主体的合作事业，其价值导向的公共性和服务性也应当从多维度考察，它既回应了政府“是什么”问题，也凸显了政府“做什么”和公民“要什么”的问题。在二者关系上，公共性是服务性的前提，服务性是公共性的延续，服务是一种公共的服务。

三、行政体制改革的目标定位

我国行政体制改革，已经从“摸着石头过河”的经验理性向经验理性与建构理性并重的格局转变。理论是实践的先导，所以，准确定位行政体制改革目标，对于我国行政体制改革的制度设计和改革措施的逐步推进具有重要的指引意义。目前，关于行政体制改革目标定位的理论研究，呈现两个特点：一方面，观点各异，自说自话，缺乏必要的共同对话平台；另一方面，在目标定位为服务型政府的理论分析中，“服务型政府”又似乎是一个不证自明的目标选择。我们试图对行政体制改革目标定位的逻辑前提进行梳理，在此基础上确定目标定位的选择标准，并对服务型政府的含义作些分析。

（一）行政体制改革应有独立的目标

行政体制改革是政治体制改革的一个有机组成部分。有学者指出，政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。也有学者认为，政治体制是指权力的行使方式，即权力具体由谁去持有、使用以及如何使用。它主要包含了两个方面的内容：从静态上看，是权力的结构问题；从动态上讲，是权力的运行方式问题。不管是从动态还是静态的视角，都会涉及行政权的结构、配置和运行。这些观点都试图阐明：行政体制是政治体制的一个子系统，政治体制改革应该是全方位、系统性的改革，进行政治体制改革，不能不改革行政体制。行政体制与政治体制因具有隶属关系而使得行政体制改革与政治体制改革具有同构性质，这是我们从理论上分析行政体制改革与政治体制改革应当具备的一个维度。

但是，我国的改革实践，基本上遵循经济体制改革驱动政治体制改革的路径，并在现实层面上形成了经济体制改革先行，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致经济体制改革与政治体制改革之间存在时间落差和进度落差。这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化，解决这一矛盾的根本出路在于适时推进政治体制改革。邓小平同志指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”政治体制改革的复杂性和敏感性客观上要求我们应量力而行，要求有一个稳定的社会环境，即推进改革必须有一个良好的社会秩序作保障。美国法哲学家博登海默指出：“历史表明，凡是在人类建立了政治和社会组织单位的地方，他们都曾力图防止不可控制的混乱现象，也曾试图确立某种适于生存的秩序形式。这种要求确立社会生活有序模式的倾向，决不是人类所作的一种任意专断或‘违背自然’的努力。……那种倾向是深深根源于整个自然结构之中的，而人类生活则正是该结构的一个组成部分。”我国一方面要积极推进经济体制、政治体制改革，另一方面要力求将改革带来的社会的急剧变迁和不可预期的风险控制在社会可承受的范围之内。因此，如何维持一个稳定的社会秩序，突破政治体制改革瓶颈，实现政治体制与经济体制的互相融洽、相互促进，将实在地考验着中国的执政者和中国政府实现善治的政治智慧。

我国政治体制自身的性质和改革的客观实际对政治体制改革提出两难选择：如果从政治体制本身的性质出发，设定的目标和策略安排应是一个全方位的改革，是一次性的改革；如果从改革的复杂性和困难出发，设定的目标和策略安排应是一个点线式的改革，是渐进性的改革。这种处境，决定我们应当选择两者兼顾的思路，即选择重点突破必须兼顾它的整体性，选择全盘改革必须从一两件事做起，把全方位一次性改革与点线式渐进性改革有机地结合起来。两难选择的突破，必须从政治体制内部寻找，同时又能切入经济体制改革，而行政体制正是一个符合双重要求的突破口，正如有学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”因此，在改革的实践运行上，我们可以从行政体制改革着手，以此带动政治体制改革的全面启动和经济体制改革的深入发展。这是我们分析行政体制改革与政治体制改革在实践上应该具备的一个维度。

因此，行政体制改革处于经济体制改革与政治体制改革的结合部，既不完全依附于经济体制改革，也不完全超然于政治体制改革，具有相对独立的地位，有相对独立的改革对象，由此也具有相对独立的改革目标。它呈现出一种双向目标结构：一方面，适应建立社会主义市场经济体制的需要，精简政府机构，转变政府职能，理顺政企关系，提高行政效率，从而加强国家对市场经济发展过程的宏观调控和服务；另一方面，适应建设有中国特色社会主义民主政治的要求，切实解决权力高度集中和某些权力错位现象，加强对国家权力的监督和制约，加快社会民主化进程。这种双向目标结构，不是割裂的而是统一的，从行政体制改革的总趋势来说，它们应是同步并进的过程。

（二）行政体制改革目标的确立

我国行政体制改革的目标究竟是什么？综合目前国内学者的研究成果，主要有三种观点：

第一种观点认为，中国行政体制改革的目标是建立一个公共服务型政府，持这种观点的以行政学界为主。如李军鹏教授认为，推进行政管理体制改革的总体思路和战略可以归纳为：“一个中心，四大战略”。“一个中心”就是以公共服务型政府建设为中心，“四大战略”是指服务型职能建构、服务导向组织建构、协同治理模式建构和绩效导向管理建构。刘熙瑞教授则提出建立一个以公民本位、社会本位为核心指导理念，以法治政府、责任政府、柔性政府为基础的服务型政府。

第二种观点认为，中国行政体制改革的目标是建立一个法治政府，持这种观点的以法学界为主。有学者认为，我国行政管理体制改革呈现出民主化、科学化、亲民化和法治化趋势，改革的基本目标是建设一个法治政府。它包含四个要素，即按照市场经济和民主政治的要求重新定位政府角色而形成有限政府；着力打造方法好、效率高、柔性管理的行政机制而形成有效政府；通过强化公共服务职能、转变服务行政模式来改善政民关系而形成亲民政府；将行政权力掌控者和权力行使过程全部纳入公共监督视野而形成透明政府。有学者从政府管理向治理的历史演进来论证建立法治政府的目标，认为法治政府是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、依法治理的政府和责任政府的有机统一。衡量法治政府的标准是由价值标准、职权范围标准、行政体制构造标准和运行机制标准四个方面所构成的完整的标准体系。

第三种观点则是在兼顾前两种观点的基础上，认为中国行政体制改革的目标具有多重性，包括建设服务型政府、法治政府、有限政府、学习型政府等。如有学者认为，中国政府改革目标有三重定位，在政治体制层面上，中国政府改革的总目标定位为：建立一个人民主政、共产党执政、各民主党派和人民团体参政的社会主义国家的政府；总目标之下的第二层次的目标主要有三个，即建设法治政府与依法行政、民主政府与民主行政、服务政府与服务行政；政府管理方式改革的目标就是要在政府管理中引入市场机制，借鉴“企业家政府”的做法，建立社会主义国家的“市场政府”。也有学者从政府活动空间、责任性质和治理方式等方面的深刻变化来论述建设法治政府、责任政府、服务政府的目标，或者将法治政府、服务政府、学习型政府的建构和重塑看做是实现公共行政改革目标的路径选择。

对上述三种观点进行简单的比较就可发现，三种观点的差异在于如何确定行政体制改革的原目标和子目标，这恰恰涉及诸如服务政府、法治政府、有效政府、责任政府等之间的逻辑关系，而产生这种差异的原因在于学者们对确立行政体制改革目标的标准选择不同。我们认为，我国行政体制改革所面临的主要问题涉及政府职能的定位，政府组织结构的设置，行政权力的配置、运行及监督等，其核心关系是政府与公民的关系。

自近代以来，启蒙思想家关于政府理论的研究主要是解决政府应当“做什么”以及政府“为什么”要为人民服务的问题，这可以归结为“人民主权”原则，政府从属于人民主权。也即，人民是政府存在的目的，而政府则为人民主权服务和提供保障，是人民实现自己目的的手段。资产阶级革命胜利后颁布了近代宪法，以根本大法的形式，实现了政治术语向法律术语的转换，确立了国家与公民之间的权力（利）义务关系，国家权力与公民权利构成了宪法的核心命题。公民本身就享有广泛的政治、经济、社会权利和自由，而基于公民身份而派生的经济组织、社会团体等，一经成立便获得了独立的意义，有自身的功能和使命，与国家之间也衍生了许多与公民不同的各种权利形式。在国家与公民、国家与市场、国家与社会三组关系中，虽然国家与市场及社会之间有着各自的功能、不同的权力或权利边界及其运行方式，但在国家与公民之间，因公民通过签订政治契约而成立国家，使得公民的主体地位得以凸显，公民的目的性得以彰显；国家也在为公民提供服务的过程中巩固其合法性基础，弘扬其存在的价值。作为国家代表的政府与公民之间的矛盾最为根本，构成了行政体制改革所要解决的主要矛盾，同时也为行政体制改革目标的确立指明了方向，这一破一立是一个同位的过程。所以，“在某种意义上可以说，以前我国行政体制改革之所以走不出：精减——膨胀——再精减——再膨胀，一放就乱、一乱就收、一收就死的怪圈，在很大程度上与我们以前只是在处理政府内部关系而不注重处理政府与公民这一外部关系有关”。因此，处理好政府与公民之间的关系是整个行政体制改革的轴心。

冯契先生指出：“逻辑的方法和历史的方法相结合也是对矛盾进行具体分析的组成部分。……矛盾作为事物发展的根据，在方法论上就是逻辑的和历史的统一。”张康之教授在其著作《公共管理伦理学》一书中运用矛盾分析方法，采用一种模型化分析，认为在农业社会实行的是一种统治型社会治理模式；在工业社会实行的是一种管理型社会治理模式；而在后工业社会中，实行的则是一种服务型社会治理模式。他提出：“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，是一种服务型的社会治理模式。在当前，我们也用公共管理来指称这种社会治理模式。”与服务型的社会治理模式相对应，所建立的政府也应当是服务型的政府。因此，建立服务型政府是顺应历史潮流和社会发展需要作出的现实选择，它所体现的就是以人为本的权利本位、社会本位的行政价值观。

服务型政府是目的与手段、价值与工具的统一，与法治政府、责任政府、透明政府、有限政府等相比，其含义更丰富、更具有包容性，应处于行政体制改革的原目标上；而后者只是次一级甚至是更次一级的目标，因为它们只是实现“服务型政府”这一主导价值的操作性工具，构成了服务型政府建设的路径。因此，“服务型政府”应该成为我国公共行政主导的与核心的价值范式，它体现的是“全心全意为人民服务”的主导行政价值观。

（三）服务型政府的内涵分析

对于服务型政府的内涵，目前学界观点并不统一。有学者对各观点进行梳理后，将“服务型政府”的内涵概括为以下三种类型，即“职能论”、“价值论”和“整合论”。

第一种为职能论，即强调政府的服务职能，认为“服务型政府是指政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域”。吴玉宗教授也认为，所谓“服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展，其中，服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是由民意决定的，服务的方式是公开透明的”。

第二种为价值论，主要强调服务型政府的价值取向，认为“服务型社会是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。

第三种为整合论，认为服务型政府是一个整合概念，可以容纳各种不同的政府管理模式：“服务型政府既是相对于社会领域的管理模式，也可以是一个更大范围的统称，它可以既包括服务型（经济社会领域）、治理型（社会政治领域）、责任型（政府政治领域）、效能型（整体和结果）的含义，同时又要求整体性政府建设（无缝隙政府），借鉴企业管理方法和技术在政府内引入竞争机制（企业化政府），加强政府法制建设和严格依法行政（法治政府），用伦理精神塑造政府（道德化政府），政府职能向外转移（有限政府），社会和民众参与治理（民治政府），尊重人权、人性和回应社会（人性化政府），而其他提法都是针对特定领域和范围而言，唯服务型政府可以对上述含义加以涵盖。”

上述三种关于服务型政府的内涵的不同观点，各有千秋，但我们更倾向于整合论，它强调人本，遵循公民本位、社会本位，突出公民的主体地位。尽管从类型化观点看，人类社会行政已经经历了统治行政——管理行政——服务行政的转化，它们均兼备管理和服务功能，管理行政主导的政府也履行服务职能，服务行政主导的政府也行使管理职能，但侧重点不同，因而彰显的价值也不一样。管理行政以政府为中心，崇尚官本位、权力本位，公民等只是管理的客体，在公民与国家的关系上呈现目的与工具的异化的统一；而服务行政则是坚持以人为本为前提和基础，强调公民的主体地位和政府的服务职能，以满足公民的需求为中心，倡导公民本位、社会本位、权利本位，政府只是公民实现其确信、信念、信仰和自我发展、完善的工具，正如英国诗人雪莱所说：“政府没有任何权利；它是许多个人为了保障他们自己权利的目的而选择的代表团体。因此，政府仅仅在这些人的同意之下而存在，其作用也仅仅在于为他们的福利而进行活动。如果这些个人认为他们自己或他们的先人所制定的政府形式已不适于为他们谋福利，他们有权改变它。”基于政府与公民之间的政治契约，“政府要根据让渡权利的成员的要求和限定来管理公共事务，并且根据管理公共事务的需要来行使公共权力。因此，从本质上来说，政府本身并不是一个天生的统治和控制机构，而是一个为社会公众提供服务的机构。公众赋予它管理的任务本身就是让它为广大的公众服好务。……服务就是政府的本质所在，也是政府最基本的职能”。因此，政府是从属于公民、依附于公民、服务于公民的，是目的与手段、价值与工具的统一，政府也在履行服务职能中获得了政治正义和道义上的合法性。如果单纯将服务型政府的本质定位于服务职能，容易陷入形式主义的泥潭。

服务型政府建设，不仅仅是服务态度、服务内容和服务方式的变化，而是一场涉及政府理念、职能、运作模式等全方位、多维度的深刻变革。建设服务型政府，抓住了我国行政体制改革的基点——政民关系的调整和复位，确立“以人为本”的政府理念，它要求改变我国传统行政体制中的“官本位”、“政府本位”和恢复“民本位”、“社会本位”等理念，并通过法律这一中介将“民本”转化为实实在在的“民权”。至此，我们对服务型政府的内涵作一个初步概括：（1）服务型政府是一个有限政府。服务型政府意味着政府从“全知全能”的神话中解脱出来，向有限且有效的政府转型，它是职能有限、规模适度、效益最优的政府。有限政府也不是弱政府，而是一个能够有效代表社会利益并充分履行其职能的强政府、高效政府和积极、能动有为的政府。（2）服务型政府是一个法治政府。人本理念必须转化为民权，政府履行职能的权力必须依靠法律规范，改变过去“人治”的行政范式，实现制度化、法治化的权力行使和非人格化的权利保障。（3）服务型政府是一个善治的政府。政府实施善政才能达致善治，善治的本质特征在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作治理，是国家与公民社会的一种宽容为本、和而不同、和而共生的良性互动关系，其深刻意蕴在于政府权力向社会的回归、还政于民，公民等一方也在参与政府治理过程中由参与性主体变成创造性主体，实现政府、市场与公民的互动、合作、共创、共赢。（4）服务型政府是一个责任政府。政府定位于服务者角色，即把为公民提供优质高效的服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨，政府要把公民放在至尊的位置，把公民当作社会的主体、国家的主人，积极回应、努力满足公民多样化的公共服务需求。责任政府既表达一种期待，强调政府的伦理自主；也体现为一种控制和约束，强调外部规则对政府的强制，并通过外部强制促使政府养成自律的习惯。