第二节 行政体制改革的回顾、困境与前瞻

一、行政体制改革的回顾

行政体制总是随着其所赖以存在的经济基础和周围的上层建筑环境变化而不断调整和适应——这是一个持续不断的改革过程。改革能解决某一时期内存在的问题，但在改革过程中又会出现一些新的问题，进而又引发后续的改革。所以，改革是联系着过去、现在和未来的一根时空发展主线。改革开放以来，我国政府已经历了五次行政改革，并已经启动第六次行政改革。作为改革历史回顾，应当了解历次行政改革针对什么问题而改？要达到什么目标？采取什么措施？最后成果如何？

1．行政体制改革的历程回顾

（1）1982年的行政体制改革。1982年3月8日，第五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议，主要是解决机构臃肿、人浮于事、效率低下等问题。其主旨是倡导经济改革、推动管理体系变革、选拔年轻化与知识化的干部。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人，人员编制缩减约25%，领导职数减少67%，取消了领导干部终身制。1982年的改革成就是显著的，但改革后国务院机构数又回潮，增加了11个。

（2）1988年行政体制改革。1988年4月9日，第七届全国人大第一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。这次改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从以直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下、先中央政府后地方政府、分步实施的方式进行。通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。

（3）1993年行政体制改革。1993年3月22日，第八届全国人大第一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。这次改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的同时，建立有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。改革重点是按照社会主义市场经济的要求，实行政企分开，转变政府职能。其具体要求是：按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，理顺国务院各部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复，调整机构设置，精简各部门的内设机构和人员。改组后国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。1993年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。此外，国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。

（4）1998年行政体制改革。1998年3月10日，第九届全国人大第一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委。新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。从1998年开始，随着国务院机构改革的进行，党中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续展开；1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开；2000年，市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月，经过四年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。

（5）2003年行政体制改革。2003年3月10日，第十届全国人大第一次会议通过国务院机构改革方案。此次改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能的依法行政原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其核心内容是：第一，深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；第二，完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；第三，健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；第四，继续推进流通管理体制改革，组建商务部；第五，加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；第六，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；第七，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。2003年春天新一届政府的改革没有在机构数量和人员规模上下工夫，但通过机构调整，为建设适应市场经济需要的政府体制奠定了组织基础。

2．行政体制改革的简要总结

学者毛寿龙认为，我国的行政改革存在三种价值和三种逻辑，即组织效率、职能效率、政治效率和组织逻辑、职能逻辑、政治逻辑。但是，按照学者胡伟等人的观点，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。经济体制改革先行，政治体制改革滞后的发展序列，“导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化”。因此，启动行政体制改革作为经济体制改革与政治体制改革脱节的缓冲与过渡，从而保持两种体制改革之间必要的张力和维持一定的秩序均衡。也因此才会有一种主流观点认为，行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。

在现行宪政框架下，进行大规模的政治体制改革还为时过早，尽管已提出要建设社会主义政治文明的蓝图。在这样的逻辑安排中，历次行政体制改革主要集中在组织与职能效率改革上，并为在时机成熟时深化政治体制改革提供动力和铺平道路。因此，改革取得的成效也主要集中在组织与职能效率改革方面。总体看，历次行政改革，从内容上看，主要是调整政府职能、优化组织结构和改进管理方式，涉及政府职能转变、机构改革、权力下放、中央与地方关系调整、法制建设以及运行机制、管理方式、干部人事制度改革等。从过程上看，改革是一个不断推进的过程，需要按任务分阶段逐步进行。

改革尽管还存在很多不完善之处，仍然取得了相应成果，有学者对此进行过总结:（1）政府机构和人员的精简，虽然有精简——膨胀的循环，但是改革成就是不可抹煞的，机构数和人员数虽然每一次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期来看是一直在下降的。（2）各级政府机构的职能发生了很大的变化，政府逐渐放弃了物资分配权、物价控制权、企业经营管理权，国有企业逐步萎缩，并且基本实现了股份化、市场化经营，民营企业不断发展壮大，成为国家经济发展的主力，市场经济的雏形基本形成，政府职能转变发生了翻天覆地的变化。（3）政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量在各个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求。政府的职能也因此开始走向法制化的轨道，领导人的指示、条子、批示，上级部门的红头文件，如通知等，依然发挥作用，但作用已经大不如前。政府的执法职能越来越强化，成为政府的重中之重。（4）政府的权力开始逐步下放，条条的力量依然很强，但块块的力量越来越得到了强化。政府公共服务越来越强调公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。全国各地很多地方政府开始实行让公民评价政府绩效的活动，取得了较好的效果。（5）政府改革的焦点依然是机构、职能和人员编制数，但基本的制度建设越来越受到重视，为市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等，在宏观的机构和人员改革之后逐步推行。政府管理开始逐步重视质量。（6）世界各国政府改革的成功经验开始得到重视，国外放松管制的改革，行政决策、执行与监督三权相对独立和协调，政府公共服务领域里引入竞争机制等，在地方政府改革过程中都得到了很多借鉴。

二、行政体制改革的困境

1．行政体制改革的行政生态分析

行政体制改革是一个不断持续的过程。可以肯定地说，只要政府存在，这一过程就不会消亡。改革，就像一根流淌着生命营养的脐带，一头连着社会政治经济文化等这一综合文明营养母体，一头连着行政体制这一胎儿。社会的政治经济文化等则构成了行政体制的生态环境。行政生态“乃是研究制度与其环境之间的交互行为形态。至其应用到行政时，便意味着，自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”。有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入——转换——输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应——不适应——变革——又适应”的螺旋式前进状态，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡——不平衡——平衡”的动态关系格局。还有学者明确指出：“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”因此，改革也总是在一定生态环境下的不断调整与适应，即意味着中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，改革维系着内外生态环境的协调与平衡。

因此，我国现行的行政体制改革，既受我国特有的社会、文化以及历史等诸因素的影响与塑造，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，又深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式的影响，从而具有全能主义特征。从改革以前的情况看，我国全能主义行政体制的外在特征表现在以下方面：（1）政府万能与社会萎缩：“市民社会”极不发达，完全依赖政府部门处理一切公共事务；社会中介组织官僚化，在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束力下降，靠政府来约束不良社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束；社会对政府的约束力不足。（2）政府职能过度膨胀，即管了很多不该管也管不好的事情。（3）政府职能结构不合理：经济职能过强，社会职能过弱；在经济职能中，微观管理功能过强，宏观管理功能过弱；社会管制功能过强，社会服务功能过弱。（4）机构臃肿，部门林立，部门之间缺乏有效的协调。（5）行政机关工作人员队伍庞大，素质低下。（6）权力过分集中。这样一种行政体制，已经和我国当时的经济制度、政治制度实现高度融合。行政体制改革不可能实行革命式的彻底推倒重建，只能是在原行政体制上进行再造，通过制度变迁逐渐改良原体制和创新新机制，以实现改革、发展、稳定相统一的和谐秩序构建。因此，历次的行政体制改革，不可能脱离传统行政体制所创建的基础和平台——这一路径依赖同时限定了行政体制改革的方向、幅度与改革进程，并且是一个长期和艰巨的过程。

前文已述，我国的行政体制改革处在经济体制改革与政治体制改革的结合部，因此，经济体制改革无疑是行政体制改革的动力。改革开放以来，中国的经济结构已经有了很大的变化，社会主义市场经济体制已逐步确立，非公有制经济已经得到了飞速发展，产业结构发生了很大的变化，这都是中国经济持续快速发展的基础，也是中国行政体制改革的基本背景。经济体制改革的进一步深化要求作为上层建筑的行政体制与之相适应，进行相应改革。“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”换句话说，每次行政体制改革的任务都是由经济体制改革深入后提出的；而经济体制改革过程中每一次认识上的深化，也同样成为新一轮行政体制改革的起点。比如，1982年的政府机构改革是建立在“以计划经济为主，市场调节为辅”这一经济形式的认同基础上的；1988年的政府机构改革是建立在“公有制基础上有计划的商品经济”这种经济形式的认同基础上的；而1993年以后的行政体制改革，则是建立在“社会主义市场经济”的经济形式的认同基础上的；1998年国务院机构改革，其核心内容就是顺应市场经济发展的需要，解决国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府职能；2003年的行政体制改革，依然是按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。行政体制一直为适应社会主义市场经济体制的发展要求而不断进行适应性的调整、改革和完善。

如果说国内行政生态变化是我国行政体制改革的内因，则国际行政生态环境的改变也影响着我国的行政体制改革，全球化便首当其冲。全球化是指随着资本主义扩张特别是当代市场经济的全球蔓延以及科学技术的飞速发展，人类在全球范围内展现的全方位的沟通、联系及相互影响的历史过程与客观趋势。就其本质而言，全球化属于发展问题，贯穿在经济、政治、文化和社会生活各领域。在我国加入WTO、参与处理全球性犯罪、打击恐怖主义、防止核扩散、治理全球环境恶化等问题时，均对我国政府行政带来挑战，包括“能力性挑战、职能性挑战、权力性挑战、结构性挑战及方法性挑战”。全球化使得中国进入世界结构以后，在审视和改革我国行政体制时必须建构起一种关系性视角，因为政府行政仍然是经济全球化中维护国家利益与国民利益的核心工具。而在这种全球化的大背景下，西方国家的行政改革浪潮对我国政府行政体制也带来了直接的冲击。自20世纪70年代末以来，为迎接全球化、信息化和国际竞争的挑战以及摆脱国内财政困境、克服官僚主义和提高行政效能，主要西方国家掀起一场声势浩大的政府改革运动，并波及世界其他各国。处于世界结构中的中国，不可能不受到西方国家行政改革的影响和冲击。国际化的行政生态环境变化构成了我国行政体制改革的外因。

因此，必须对我国现行的行政体制进行改革，对外提升参与国家交流与合作的能力，对内提高政府对社会的回应；既要适应全球化发展，又要努力为国内民众提供公共福祉。

2．当前行政体制改革面临的困境

首先，行政体制改革与经济体制改革、政治体制改革未能形成有效的整体联动与配合，制约了行政体制改革的深化力度和进程，也影响了其功能的充分发挥。这其实也是一个悖论：一方面，经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革三者联动可产生最佳效果；另一方面，改革本身必须选择一个突破口，依次推进，才能避免造成社会动荡以保持改革、发展、稳定的大局。

在我国，经济体制改革直接催生和带动行政体制改革，政治体制改革为行政体制改革拓展政治发展空间和创造优化的外部环境，这也意味着中国行政体制改革的动力主要来自两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。同时，这二者亦构成行政体制改革的外部行政生态环境。行政体制与外部行政生态环境的关系包括政府与政党、政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民等几组关系。行政体制改革的深化必须与市场经济的进一步推进和国家—社会二元化、党政分开、政企分开、依法治国等改革协调进行，行政体制改革应取得上下两个体制环境优化的配套。同时，“建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理执政党与政府、政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的关系，合理确定政府的职能范围，把属于政府的职能交给政府，把属于企业的自主权还给企业，把属于市场调节的职能交给市场。而实现这样的目标，重要的前提条件是自主公民社会的成长和市场机制的完善”。但是，一方面，我国社会主义市场经济体制虽已确立，但还很不完善，市场经济的发展水平总体较低，而且不同区域和不同行业的发展很不平衡，行政体制改革的外部关系也远远没有理顺——市场经济体制的不充分性和行政体制改革外部关系的不清晰性对行政体制改革构成了严重的制约；另一方面，在现有的宪政安排和政治架构下，对于中国社会来说，在影响社会发展的政治、经济和文化三种基本因素中，政治始终是最重要的，正如毛泽东同志所说：政治是统帅，是灵魂，是一切经济工作的生命线。政治体制改革相对滞后，阻滞了经济体制改革的发展，即使启动行政体制改革作为一种缓冲和调适，其改革空间也有限。这样一种行政生态环境，使得处在经济体制改革与政治体制改革结合部的行政体制改革，其每深化一步，发展一步，剩余的发展空间就小一份。而在现实层面，中国目前大力度、大规模启动政治体制改革还为时过早。学者毛寿龙认为，组织逻辑、职能逻辑与政治逻辑这三个逻辑，“贯穿着政府机构改革的始终，构成了政府改革的动力和阻力，也构成了进一步推动政府改革的突破口，尤其是将来进一步推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选择次序和空间”。因此，同时启动三种体制改革并形成整体合力以求改革的最佳效果注定是不现实的，这也是改革的代价和成本。行政体制改革必然要经历一个长期、复杂、艰巨的过程，不可一蹴而就。

其次，现行的行政体制改革存在对传统行政体制的路径依赖，呈现制度供给不足与供给不当并存局面。传统的行政体制是在特定的历史环境中形成的，已经与当时的政治、经济、文化等紧密联系并高度融合，在这样一种基础上，传统行政体制组建了各种各样的具体制度和机制。处于社会转型时期，政治、经济、文化等基本制度都相应发生质或量的改变，行政体制改革就是要革除已经不能适应社会政治经济文化变化的具体制度，通过废除旧制度、创建新制度来取代不合时宜的制度。在新旧制度的废除、更迭、创新之中，我们的工作本意是要“去‘钱穆制度怪圈’”，结果却往往陷入“钱穆制度怪圈”，出现制度供给不足与供给不当并存局面。譬如说，经济学讲“职能转换”，行政学就应当转换成“职能结构调整”。职能结构调整实质上是一种行政职权重新配置问题——这只是行政体制改革中行政权力变革的一部分。正如“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。行政职权的自我扩张和膨胀性，造就政府与市场、政府与社会、政府与个人边界的正常超越和不适宜存在，形成许多正式和非正式制度，形成制度供给不当；另外，该建立起来的制约与激励机制不完善或缺失，形成制度供给不足。制度供给不足和供给不当均制约着行政体制改革的进一步深化。

最后，行政体制改革存在内生的“政府悖论”：政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。我国的改革属于“转轨”性的变革，改革存在一些人为创新和设计的成分，并且改革的动力主要源于政府本身。政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造。这些诸多“悖论”也是行政体制改革陷入困境的原因之一。

三、行政体制改革的前瞻

行政体制改革的行政生态环境及其面临的困境，预示着行政体制改革的方向和下一步该采取的措施。不管是采取组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑的次第时序，还是目前大规模推进政治体制改革的不成熟，都预示着下一步的行政体制改革的动力基本上还是来自市场经济的进一步完善和发展，并为深化政治体制改革创造条件。而要完善市场经济体制，关键是要改革行政管理体制，转变政府职能，采取结构——功能协同发展策略。结构——功能的视角即“机构改革”和“职能转变”协同进行，实现行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。这也正好与2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》所反映的内容相阙合。具体说来，我国行政体制改革将在下列方面采取措施加以完善：

1．行政改革的程序化、法制化

在现代公共生活中，以程序控制权力的肆意与专横，已被视为实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守”这样一种社会状态的最重要的基石和平衡机制。我国的行政体制改革，应当超越政策型的行政改革模式，建立行政体制改革法制化的工作机制，即实现行政改革程序的法制化。

在行政改革程序方面，西方国家有一套比较成熟的做法。例如，在日本，自第一次临调会第五次行政审议会咨询报告就认为“有必要像美国那样，临时设立政府行政机构委员会（胡佛委员会）那样一个超党派的、具有极高权威的高级机构，根据其调查权限，就行政的实际状况收集和审议各种实证性资料，以期使行政有一个划时代的改善”。而政府也接受了该项咨询，于1963年3月向国会提出临时行政调查会设置法案，同年10月获得通过，11月实施，第二次临调会是对第一次临调会的继承与发展。日本的行政改革通过建立推动程序、设置审议机构、制订改革方案、国会审议、监督行政改革咨询报告实施等一系列程序和相应保障机制，改革在总体上获得预期效果。在英国，1979年撒切尔夫人上台后，便任命雷纳爵士为首相的效率顾问，负责行政改革的调研和推行工作。雷纳及其领导的效率小组随即展开了著名的雷纳评审。其主要内容包括五个步骤：选择评审对象；对现有活动质疑；推动争论或争辩；共识的形成；改革措施实施。1983年伊布斯接替雷纳出任首相的效率顾问，在广泛深入调查研究的基础上，伊布斯领导的评审小组于1988年向首相提交了《改进政府管理：下一步行政方案》的报告。20世纪90年代，梅杰首相发动“公民宪章”运动和发布《竞争求质量》白皮书——这与“下一步行动方案”构成了90年代英国行政改革的整体框架。无论是雷纳评审、《伊布斯报告》，还是梅杰首相推行的下一步行动方案、竞争求质量，都遵循了相应的改革程序，主要包括了调查以凝结问题、实施改革方案，并由权威机关审定或发布，监督机制。我国有学者将他们在改革程序方面的经验总结为四个步骤：一是通过立法成立一个改革研究委员会，行使改革设计权；二是立法机关制定有关改革的法律，行使行政改革决定权；三是政府根据有关改革的法律，行使改革执行权；四是设立一个专门机关行使改革监督权。

也有学者在行政改革程序法制化上作出一定的探索，认为我国行政体制改革程序的法律保障，应从改革决策机制、改革执行机制和改革监督机制三个方面进行完善。在借鉴西方国家行政改革的经验和总结现有的理论研究成果的基础上，我们认为，可以将行政体制改革程序设计为三个阶段：改革设计与决策阶段、改革执行阶段、改革监督阶段。通过法律对行政体制改革的每一阶段的主体组成、职权、工作程序与机制、责任等作出明确规定，实现改革的程序化、法制化。

2．突出改革重点及其协调性

行政体制改革是一项复杂的系统工程，既要加大改革的力度，又要考虑社会的承受程度，兼顾发展与稳定，做到总揽改革发展的全局。在其关涉的行政系统内外多个子系统和环节中，应当有选择性地进行重点突破，以点带面式地推进改革的深入。我们认为，当前和今后一段时间内的改革重点，应选择从以下几点进行突破：

第一，加强政府职能转变步伐。政府职能转变涉及政府职能范围调整、职能结构优化、职能方式革新。调整政府职能的范围，实质上是要处理好政府与市场、政府与社会、政府与个人之间的事务边界和界定行政权力的作用空间。面对众多的公共职能，政府只是且只能担当那些非竞争、非排他性且其他主体不能替代承担的公共职能；调整政府职能结构即是在中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间进行职能配置以形成合理的职能内结构；职能方式变革，其实质是创新管理手段和方式。要改变传统政府单一的直接行政管理手段，综合采用行政、法律、经济等手段。转变政府职能，就是要实现“传统管理行政的职能对象性分化转化为主体性分化，也就是我们所说的政府公共政策化和管理社会化”, “在哲学的意义上，则是一场中心边缘化和边缘中心化的运动”，它构成了我国整个行政体制改革的突破口。如何突破这个“突破口”，依然是一个非常严峻的问题。

第二，合理配置行政权力。我国行政权力配置呈现出纵向上同质化和横向上部门化特征，加之受计划经济体制下形成的“条条”、“块块”分割的管理体制影响，进而又演化为行政权力在纵向上的高度集中和横向上的权力分割、交叉与“部门黑洞”。这种行政权力配置体制和事实形态上的行政权力格局，已经无法有效适应当代中国政府管理和服务的需要，不利于对行政权力的有效规制，也无法促进行政权力积极行使以有效回应社会、提高行政效能、促进社会良好治理。因此，如何适应世界分权化趋势和“以块为主”的条块结合之行政管理规律以科学合理配置行政权力，是法治背景下依法推进行政体制改革所要解决的一个重要问题。

第三，创新公共行政主体制度。与政府职能转变和行政权力配置相匹配的、随之而来的一个问题，就是如何创新行政主体制度。行政权力的上收与下放、集权与分权的发展，必将对其承载主体带来变革，也必将突破传统的行政主体理论和制度构建。行政主体的范围不局限于行政机关和法律法规甚至是规章授权的组织，还包括履行社会公共行政事务的社会公行政主体；行政主体不局限于是一个形式上的主体，还应当是一个实质与形式相统一的主体。这样的一个行政主体应当能够突破行政学与行政法学学科界限，在两个学科间实现融合交流、相互贯通，因此，如何建构行政主体的基本理论及其相应的制度，也是随着行政体制改革的深入而必须解决的一个问题。合理的行政主体制度是优化行政组织结构的必要条件。

第四，完善与行政体制改革相配套的行政组织法律规范。宪政背景要求行政体制改革必须在宪政框架下展开，以善良之法推进行政体制改革，推进依法行政。行政体制改革所涉及的行政权力的配置，首先是由宪法和行政组织法进行规范的。针对现行宪法和行政组织法不完善的现实，尽快对现有的行政组织法律进行完善，如修改《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，制定《编制法》、《中央与地方关系法》以及各级政府职能部门的行政组织法等，加强行政组织法对行政权力的规制，为行政体制改革提供比较完善的行政组织法上的保障与制约。科学、完善的行政组织法在某种意义上意味着行政组织结构的优化和行政权力合理的配置。

第五，优化行政权力的运行机制。在对行政权力合理的上收与下放、集权与分权有机结合的配置下，改造行政权力的运行机制，实现行政权力积极、有效、快速运行，增强其对社会的回应性，建立一种积极有为的行政模式。根据行政权力所履行的职责不同和行政权力的运行规律，可以将行政权力进行拆分与组合，探索决策、执行、监督适度分离的权力运行模式：在中央政府与地方政府之间，中央以制定法规、政策和宏观行政决策为主，地方以执行法规、政策和进行中观或微观行政决策为主；在同级政府及其职能部门之间，根据“大部门制”的试验，对部门行政权力进行分解与组合，建立合理的决策——执行——监督模式。无论行政权力在纵向上的拆分还是横向上的组合，对于履行监督职能的行政权力之监督部门或机构，应当充分保障其相对独立的法律地位。

第六，健全公共财政保障与制约机制。对行政权力的规制和权利的保障离不开公共财政——它是行政权力合理配置与运行的物质基础，也是权利充分享有的物质保障。但我国现行政府主导的财政体制仍有诸多不能适应行政体制改革之处，必须建立一种公共财政体制，规范公共收入，调整公共财政的供给范围，根据中央政府和地方政府的事权划分合理配置财权，实现事权与财权一致，改革部门预算，完善政府财政转移支付制度，健全政府采购制度，加强权力机关、审计机关对公共财政效能监督，并通过制度化和法制化加以保障，从而为行政体制改革的顺利进行提供制约与保障机制。

上述这六个方面构成一个逻辑结构自洽的子系统：政府职能转变是整个行政体制改革的大前提和突破口；政府职能转变要求作为职能载体的行政组织，进行结构优化，其途径之一即是创新行政主体制度；行政权力是政府行政的生命线，是行政体制改革中最具内涵的变革因子，所以，合理配置行政权力构成了行政体制内涵式改革的重要内容；将行政体制改革纳入法治化轨道，是在宪政秩序下实现依法行政，建设法治国家的内在要求。构建完善的行政组织法律体系将为政府职能转变、行政权力合理配置及行政组织结构优化提供法律制度保障；如果说行政权力的合理配置及其行政组织法律保障还主要集中于静态层面，则行政权力的运行是承载履行政府职能、实现权力配置和行政组织结构优化目的的动态存在，而健全的行政权力运行机制对于规范行政权力以保障行政权利至关重要；公共财政是现代政府行使行政权力、履行政府职能、保障权利的物质基础。所以，以这几个子系统的完善作为行政体制改革的突破重点，也是基于它们之间的逻辑关系和现实的互相制约。同时，也要关注它们之间的改革协调性，以期降低改革成本，提高改革效能。

3．改革的整体性

从本质上说，行政体制改革是一个不断解决行政系统内、外部矛盾，从而达致行政系统内部协调及其与外部系统之间的平衡的过程。如果说，改革内容的协调性主要关注行政体制系统内部各子系统之间关系的话，则改革的整体性主要关注行政体制改革与作为外部系统的其他体制改革的配套性，凸显改革的整体性从而形成整体合力（当然，行政改革的协调性，既要求行政体制系统内部各改革子系统之间的协调，也应注重行政体制改革与外部的其他体制改革之间的协调性，仅仅是，这里的整体性在事实上已经包含了对协调性的要求）。

一般说，行政体制改革直接涉及的权力与利益关系主要包括：政府与政党的关系，政府与社会的关系，政府与企业、事业单位的关系，政府与公民的关系；在行政体制内部还涉及中央与地方、上级与下级以及部门与部门之间的关系等，它对应于行政体制内外两个系统。处于经济体制改革与政治体制改革的结合部的行政体制改革，具有一种双向回应结构：既要适应经济体制改革的要求，又要为深化政治体制改革扫清前期障碍。在我国经济经历了30年的高增长后，经济社会发展积累了一系列深层次的问题，这些问题都牵涉到体制缺陷；而改革开放之后已经经历的五次大的行政体制改革，还没有从根本上解决这些深层次的体制性矛盾，未来的行政体制改革必须调整改革策略。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确指出：“我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。”由于行政体制改革对经济体制改革的适应性和经济体制改革对行政体制改革的推动，也即，每次行政体制改革的任务都是在经济体制改革深入后提出的，而经济体制改革过程中的每一次认识上的深化，也同样成为新一轮行政体制改革的起点；又由于“行政体制改革受到政治体制模式、政治力量格局和政治文化的制约，行政体制改革的推进有赖于政治上的支持，政治领导人的支持是行政改革取得成功的必不可少的一个条件”；而行政体制改革中的分权化运动之于中国涉及两个层次的放权，第一层次放权即是政府向社会、市场、公民个人放权，这主要通过转变政府职能，由社会、市场、公民个人承接政府的部分职能来实现。与之配套则必须推进社会体制改革，壮大社会组织的力量，完善社会组织建设和结构调整以充分发挥社会组织的功能，实现社会和政府对公共事务的共同治理，为行政体制改革的深化提供纵深迂回的空间，也是实现由行政体制改革向公共行政体制改革对接与转型的必要步骤。因此，行政体制改革与作为外系统的经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革紧密联系并在能量上要求维持一种动态平衡。要想行政体制改革取得预期成果，必须要把行政体制改革、经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革放入一个大系统中，处理好行政体制改革与经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革的关系，进行系统规划和整体推进，使它们之间相互衔接、相互协调、相互配套、相互促进，以期形成改革的整体合力和取得规模效益。