第三节 行政体制改革与善治

一、治理与善治

20世纪70年代以来，西方社会乃至整个世界开始发生根本性变化，信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会，经济全球化趋势越来越强，世界政治经济形势更趋复杂，一个新的时代正在来临。时代的变迁对政府提出了新的要求，呼唤新的政府管理模式，于是“治理”（governance）理论应运而生，并对世界各国政府产生了重大的影响。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance），此后“治理”便逐渐形成一个内涵丰富、适用广泛的理论，并在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用。它不仅拥有了其理论框架和逻辑体系，形成一套评估社会发展和管理优劣的价值标准，“更少的统治，更多的治理”成了当前一些国家改革和发展的口号。联合国有关机构还专门成立一个“全球治理委员会”。全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，在该报告中对“治理”作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。从上述关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。

弥补传统的市场与政府“双重失灵”，是提出用“治理”替代“统治”的直接原因。治理可以弥补国家和市场在调控、协调过程中的某些不足。“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别不大，但实际含义却有很大的不同。正如让-彼埃尔·戈丹所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。“治理”与“统治”的主要区别在于：（1）治理主体的多元性。治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关，而统治的权威必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政府国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。（2）管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，以建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的相互的，而不是单一的和自上而下的。（3）治理过程的高效性。治理把企业运作模式引入政府机构，按企业模式重塑政府。新公共管理和具有企业家精神的政府都关心竞争、市场、消费者以及结果。公共部门的这种转变就是以“更小的政府”（或者更少的划桨）来得到“更多的治理”（或者更多的掌舵）。与传统管理只重视效率相比，治理更强调政府管理的成本，把效率的提升放在降低行政成本投入的双向思考之中。

但治理也不是万能的，它存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行合理有效的配置。既然存在着治理失效的可能性，那么，为克服治理的失效，不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”（meta-governance）、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”（good-governance）等概念，其中“良好的治理”或“善治”理论最有影响。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。有学者将治理理论的精髓（同样可理解为善治）归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。俞可平先生对西方研究善治理论的各家观点进行归纳总结后，认为善治具有以下基本要素：

1．合法性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。

2．透明性。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。

3．责任性。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行其应当履行的职能和义务就是失职，或者说缺乏责任性，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。

4．法治。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义说，法治和人治相对立，它规范公民的行为，但更制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。

5．回应。这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上说是责任性的延伸。它的基本意义是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或不予回应。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高。

6．有效。这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入，善治程度越高，管理的有效性也就越高。

总之，善治是政治国家和公民社会对公共事务的合作治理，是二者的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互动共进关系，是两者的最佳状态。善治的深刻意蕴在于国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。

二、善治对行政体制改革的影响

从治理到善治理论及其实践，对行政改革的影响——既体现在行政观念革新上，又表现在制度构建上——这可以从政府职能、行政组织、行政权力及行政方式等方面来分析，具体表现在以下几个方面：

1．从政府垄断走向市场和社会参与。福利政府在带来民众巨大的公共福利和无微不至的生存关照之时，也造成了政府绩效下降、行政腐败、官僚主义和财政赤字，至此，福利政府陷入困境。针对此情此景，自20世纪70年代，西方许多国家开始反思政府与市场的职能和关系定位，政府收缩和市场回归是席卷西方世界公共行政改革的基本主旨。通过打破政府垄断，推行公共服务市场化和公共管理的社会化改革，收缩政府的职能范围，利用市场机制来改善公共服务的生产与供给，将竞争机制引入垄断性行业，通过竞争带来的压力推动服务质量提高；同时，通过发动各种社会组织承接原来由政府提供的部分公共服务，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系与合作治理模式。

2．行政组织从金字塔结构走向扁平式结构。治理理论强调政府对社会公众需求的积极回应，及时为公众提供多元化、个性化的周到服务和公共产品，而传统金字塔式的行政组织结构在回应社会需求时所表现出的僵化、繁琐、低效为社会所不能容忍。所以，公共行政改革要对行政组织金字塔式的科层结构进行改造，为此，需要减少行政层级，扩大行政组织的横向幅度，加强横向行政组织之间的协助与合作，将行政组织向与民众直接接触的地方、基层、社区下垂，建立一种扁平式的行政组织结构并将其布置在能有效、快捷提供公共服务和公共产品的第一线，形成行政服务网络，从而对民众需求作出及时、有效的回应。

3．从集权行政走向分权行政。非官僚化的一个必然的后果是分权和权力的非集中化，分权行政主要通过两个方面：（1）权力的非集中化。一方面，将权力下放给地方政府或基层政府，让下级政府承担更大的责任。另一方面，在政府的运作、决策方面，提倡参与式管理，让那些底层的官员和服务的对象参与决策和管理，让他们更多地介入到公共活动中来。分权不仅仅是对过分集中的反应，而且是试图在国家发展上促进有效的公众参与，以改进政府的服务质量和扩大基层民主。（2）职能的削减和转移。就是政府从不应该干预的领域退出或者将中央政府的某些职能转移给地方政府或非政府的公共组织，以各种方式实现与地方和社会组织的合作。

4．从统治与管制行政转向服务行政。从统治到治理要求公共行政实现管制性行政向服务性行政转化。其实，按照治理理论，服务行政对政府和社会、公民都提出要求，这是一个双向问题。对政府而言，“服务行政将政府定位于服务者的角色，把为社会、为企业、为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨”。政府作为一种公共组织，最主要作用就是提供公共产品和推动制度创新，它要求政府承担更多的服务职能，要求政府管理方式的重大转变。善治理论强调服务行政的有效性，提出以公民的满意程度来检验公共服务，适合了市场的“顾客就是上帝”的精神，这仅为服务行政的一面。对社会和公民而言，他们不是单纯意义上的“消费者”——只能“选择”不能“要求”，只能“接受”不能“参与创造”。作为社会共同治理的合作伙伴，社会和公民应当借助政府提供的参与治理途径和平台，参与一部分行政事务以形成社会治理的参与力量，而对一部分公共行政事务，社会和公民自己就是治理的主体性力量，要求实现自我组织、自我创造和自我服务，政府则通过建立规则和制度平台对这种自我治理进行引导与扶持。

三、行政体制改革对善治的回应

“中国自20世纪末经由改革开放而进入的或被裹挟进的世界结构，是一种在平等主权国家之间所存在的不平等的支配关系，而且对中国的未来发展在很大程度上也有着一种并非依赖中国共谋而根据中国承诺的强制性支配。”因此，首先从西方国家掀起的“治理”理论及其实践和中国自身对“治理”理论的引进，不能不对中国现行的行政体制产生影响，当下正在进行的行政体制改革也不能不对善治理论作出积极的回应。我们研究善治理论对当下行政体制改革的影响，应当建立起一种关系性视角，力求避免“按照西方行政学的理论来裁剪中国现实”，从而建构起中国行政体制改革对善治理论的一种“主体性回应”。

有学者对我国引进治理和善治理论的意义作了很好的总结，认为治理和善治理论作为一种新的分析框架，有着四个方面的比较优势：首先，它提供了新的视角和范畴，将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”引进治理分析，着眼于政府与公民的合作网络。其次，它提供了比其他分析方法更全面的方法体系，在治理理论中，包含了当前正在兴起的制度分析、经济分析和文化分析等方面内容，理论上也涵盖了新公共管理理论、市民社会理论和政府发展理论等。再次，治理理论体现了政治发展的方向：它特别强调政府与公民社会的合作，强调公民自治和非政府的公共权威，反映了全球化时代的民主要求。最后，治理理论用于分析我国的政治改革具有更方便的价值。尽管引进治理和善治理论意义固然重大，但我国与西方发达国家实践善治理论的行政生态环境大不相同。西方国家有比较完善的市场经济体制及与之相适应的法律制度、内生的发达的市民社会、发达的行政管理体系和公共精神；我国的社会主义市场经济体制还极不完善，法制建设亦不健全，法治水平还比较低，市民社会还在成长之中，适应工业社会的官僚精神还需要改造等因素制约了在我国实践善治理论。如何将在西方国家当作一种普适性知识的善治理论与我国的地方性知识相结合，实现本土化改造和运用，是一个关涉我国政府和公民两个方面的问题。具体说来，行政体制改革对善治的回应表现在如下几方面：

（一）观念更新

改革首当其冲的是要更新观念，以更新后的观念指导改革。从某种意义上讲，观念的更新也是一种意识形态的培养。我们大可不必一谈意识形态就等同于问题政治化而大惊失色，意识形态也是一种非常重要的资源，“意识形态是减少其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排”。因此，对照善治理论各要素，即合法性、透明性、责任性、法治性、回应性与有效性，我国的行政体制改革应在观念上作如下更新：

1．从专制行政走向民主行政。善治要求获得公民对社会秩序和权威的自觉认可和服从，增强公民的共识与政治认同感，从而使政府获得一种政治合法性。善治的实质和核心是管理的民主化问题。行政体制改革就是要改变以往单向的、自上而下的、集权式的行政管理体制，建立双向的、上下互动的、分权式、合作式、回应性的民主行政管理体制。

2．从无限政府走向有限政府。善治强调政府与社会的互动合作，政府和社会有各自的存在界限和作用空间，它们在不同程度上分担着提供公共产品和公共服务的职责，实现对公共事务的共同治理。政府应当起催化的作用，在“掌舵”和“划桨”角色上正确定位，政府要由亲自“划桨”转变为主要负责“掌舵”，而将众多“划桨”的任务移交给社会；社会应当充满活力而又能实现自我组织、自我管理。一个拥有无限权力、包揽全部社会事务的全能政府存在，就不可能同时存在一个自主的、发达的社会。我国行政体制改革的目标之一就是要改变传统的政府吞噬社会的局面，改变政府对社会事务统包统揽的旧格局，变全能政府为有限政府，实现政府与社会之间必要的张力和平衡。

3．从人治的政府走向法治的政府。法治是善治的基本要素之一。法治政府是指整个政府的设立、变更、运作都是合法化、规范化的，包括政府整体行为和个体行为是合法化、规范化的。合法化和规范化是法治政府的本质要求。法治要求政府依法行政，遵守和执行事先公布并体现人民意志和反映人民利益的法律。政府的权力，从设置、运行、监督，都要在法律的规范之下，以保障权力取得和运行不偏离保护公民权利和促进公民利益的目标。

4．从高度集权的单中心政府走向分散的多中心政府。权力集中化和分散化是国家权力发展的两种趋势，集权与分权也是我国历次行政体制改革的一条主线。传统行政体制的一大弊端就是权力高度集中，表现为：在权力系统内部，宏观上集中于中央，微观上集中于行政首长；在权力系统外部，即权力集中于国家而社会缺乏自主自治的权力，权力呈现以政府、政府高层为中心的单边化态势。行政体制改革就是要改革这种状况，实现国家与社会、中央与地方、上级与下级、行政首长与基层公务人员之间行政权力的合理分解，形成分散的、多中心的、均衡的政府治理。

5．从封闭行政走向透明行政。封闭行政即意味着保持政府的完整性而抑制其开放性的一面，将政府与社会看成是两个独立领域，导致官僚主义作风盛行、腐败滋生与蔓延以及监督失灵等弊端，也是政府可利用资源贫乏的一种表现。善治要求行政透明，即行政公开化。行政公开的目的和功能在于“建立行政沟通，增进政府与公众间的相互信任与合作”。行政公开的内容是全方位的，行政公开的方式是适当的，行政公开的时效与监督是有效的，等等。

6．从低效行政走向高效行政。效率是自威尔逊和马克斯·韦伯建立行政学以来所一直追求的基本目标，并以此为模式创建了一种行政学范式。政府相对社会而言，是社会投资的一个成本，社会资源相对有限，政府行政必须考虑效率。政府自身的建设应适应政府干预社会的需要，政府的设置在结构上、运行机制上、行为方式与手段上都要尽可能满足科学化、技术化的要求，力求以“最小投入、最大产出”来实现行政高效。

（二）理论建构与制度设计

1．调整政府职能结构

行政体制改革对我国传统的行政职能提出了严峻的挑战，行政职能定位“必须摆脱计划经济传统模式的束缚，使之与市场经济相适应。这包括与市场经济运行相悖的政府机构、职能、职责将被取消，代之以建立、健全与市场经济要求相适应的一套机构、职能、职责”。与此同时，现代政府的职能既有社会管理职能，又有公共服务职能，而社会管理包括政府社会管理和社会自治管理，公共服务按其支出领域主要分为经济性公共服务和社会性公共服务。我国当前的政府职能结构调整就是要改变政府代替、包办社会管理的局面，政府管理职能从一部分领域中渐次退出而由社会自主管理，一部分领域逐步加强；改变经济性服务职能比重过大的格局，逐渐转移到以社会性服务职能为主。

（1）引入竞争机制，打破政府垄断，推行公共服务市场化。首先要理清哪些公共服务领域可以导入竞争机制。在现行宪政框架下，政府提供的公共服务内容有或应当有：第一，宪法明文规定的属于政府职责范围同时没有其他竞争者的服务项目，即具有非选择性和非竞争性的公共服务项目。第二，依宪法规定属于政府的职责，但同时具有合法竞争者的服务项目。第三，宪法没有明文规定的政府职责，实际是广泛存在着许多市场竞争者的服务项目。在这个领域内，政府提供服务的地位与市场主体提供服务的地位基本上是一样的，属于完全竞争。第四，宪法没有明文规定的政府职责而社会上又缺乏竞争者。除了第一种情况外后三种都可以逐渐引进竞争机制，实行有限或完全的市场化。公共服务的市场化或者社会化就是要打破政府对公共服务的垄断，引进私人部门和非政府组织参与提供公共服务，其主要措施有：一是通过公共服务市场化引进多元化的公共服务模式，二是通过公共服务社会化建立政府与社会的合作伙伴关系。通过引入竞争机制，打破行政垄断，实现资源的最优配置，提高行政效率。

（2）培育社会自治能力。传统中国是一种国家和社会高度统合的形态，政治权力高度集中并渗透到社会生活的各个领域，因此，公民社会一直被政治国家所湮没。“社会缺乏中间阶层的作用，显得脆弱而不稳定。由于缺少中间缓冲，政府直接面对民众，社会秩序完全依赖于政府控制的力度，当政府控制受到削弱时，社会就会出现自发的混乱和无秩序趋向。”这种状况正在发生改变。中国自1978年以来，开始了广泛而深刻的社会变革。经过多年的改革探索，在经济领域，市场经济体制的框架已基本形成；在政治领域，发展社会主义民主和依法治国的改革方向已经确定；在社会领域，政府通过培育和发展社会中介组织，并逐步将权力向社会转移已初见端倪。中国的社会转型是传统社会向现代社会的结构性变动，其内容涉及经济、社会、政治领域的各个方面，其中一个核心的内容是国家权力的转移，即国家权力从经济、社会领域的有序退出，还权于企业，还权于社会。“中国的改革就其已经实施的内容来说，实际上是将国家的部分权责交给社会，也就是说，建构一个带有一定自主意义的社会。”随着全能政府的解体，以及社会自治化的需求与能力的增强，政府与社会的合作与互动成为一种理想的社会治理模式。这一模式的确立标志着政府从社会领域的渐次退却，社会承接起政府“退却”后的公共职能，并通过大量的非政府公共组织——社区组织、行业组织、公共事业单位等得以实施。鉴于我国现代化采取的是“政府推进式”模式，政府在社会政治过程和公共治理中依然处于核心地位，政府可以通过对民间社团组织、社会中介组织的培育、引导、支持，让它们或者单独承担某些社会责任，或者与政府合作承担政府分解的任务，建立国家与社会的良性互动体系，从而实现善治。正如俞可平先生所言，“善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政”。

2．合理配置行政权

与政府职能结构调整相对应，行政权力应当从高度集中走向集中与分散相结合。公共行政权力的配置，既涉及一国的宪政框架，如中央与地方的分权，又涉及行政管理机构问题，如行政组织，还涉及政府的公务人员问题。行政权从高度集中趋向相对分散，包括系统内的宏观层面上中央向地方分权、中观层面上上级政府向下级政府分权、微观层面上行政首长向直接执行公务的人员放权；系统外权力分散的实质是国家向社会放权，是一个还权于社会、还政于民的过程，最终在行政系统内实现行政权力的合理配置，在行政系统外实现行政权力与公民权利的动态平衡，从而形构一种回应型行政模式。在行政体制改革对善治的回应中，行政权力的配置关涉到行政系统内外。

（1）行政系统外，政府权力向社会转移。这与政府培育社会自治能力有诸多契合之处，发展社会组织、锻炼社会自治能力、社会接受政府返还的权力，几乎是一个同步推进的过程。政府向社会分权，还权于社会、还政于民，这是善治的本质要求。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民的良好合作。”“中国的改革究其已经实施的内容来说，实际上是将国家的部分权责交给社会，也就是说，建构一个带有一定自主意义的社会。”政府放权于企业、中介组织和行业协会等社会组织，就是要让它们有更多自主权，促使其积极参与社会管理和公共服务，建立政府与社会的平等合作伙伴关系，实现“多中心”的社会治理。

（2）行政系统内，形成中央与地方合理的分权体制。善治及行政体制改革要求行政权力从高度集中走向分权，当然涉及我国的中央与地方政府的权力划分问题，尽管这一问题本质上是一个宪政问题。中央与地方政府的权力划分一直是我国行政改革中的一个难而又难、同时又不得不面对的问题，直到现在仍然未能走出“放权——收权——再放权——再收权”这一权力循环怪圈。在现行宪政框架下，走出权力循环困境宜建立一种在中央政府统一领导下的中央与地方集权与分权相结合的体制，即区分国家立法权与地方自治权，在分税制基础上遵循财权与事权统一并实行财政分权体制，在此基础之上再确定中央与地方政府的职权划分与分工合作，并将这种职权划分与合作法制化，以法律的效力和权威来解决中央与地方的权力划分之争。

3．改革政府组织

行政权力在中观层面从上级政府向下级政府分权、微观层面从行政首长向直接执行公务人员放权，直接涉及政府组织结构的调整。奥斯本·盖布勒认为政府结构变化，在横向上表现为立法、司法和执行部门的权力平衡与制约；在纵向上则强调合理划分事权与财权，以及政府内部的结构合理性。在这里所讲的政府组织，是狭义上的，指行政组织机构。传统的官僚科层制，其组织结构有其固有弊端，如呆板、僵硬、信息沟通速度慢等，已无法对服务社会、信息社会和风险社会中的社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应与预测。因此，应按照服务、信息与风险社会的要求重新设计政府组织结构，尽可能建立扁平式组织结构，减少组织中间管理层。通过组织扁平化，缩短政策制定与执行层的距离，促使权力下移，强化基层组织责任感，这样才能最大限度地提高信息上传下达的速度，降低信息失真概率，才能让政府更加贴近民众，倾听公民意见和呼声，才能保证政策与服务的及时性、回应性和有效性。

4．完善公务员的管理制度

要建立健全竞争择优机制、绩效考评机制、监督制约机制、激励机制和正常的新陈代谢机制等，促进公务员队伍的优化和管理的高效。西方国家的行政管理非常重视公务员的人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资，等等。我国公务员法对公务员管理作出了较为完备的规定，但仍需进一步完善。如在考评方面，存在考核指标体系缺乏针对性、平时考核的基础性作用没有得到应有的体现、考核中领导责任没有完全落实、考核结果难以兑现等问题。对公务员的绩效考评，应当建立科学的绩效考评目标与内容体系、考评主体、考评程序、考评方法及责任体系，构建政府内部和外部两个方面的公务员监督制约机制。在激励机制方面，应当树立现代管理的公共精神和服务意识，采取如物质激励与精神激励相结合、正激励与负激励相结合、内部激励与外部激励相结合等多种激励方式。激励手段科学化，建立灵活的工资制度、奖罚分明的考核制度。尝试着实行政府雇员化，引入市场化、契约化的机制与做法，解决人员能进不能出、终身制等流动不畅的问题，增强公务员队伍的生机与活力。

5．转换行政管理方式

传统的行政管理方式采取“主权者”和“家长式”模式，全能与包办，控制而非服务，直接的行政命令而非协商沟通。随着政治民主化、经济市场化与全球化以及信息技术的发展，传统的行政管理方式面临严重挑战，寻求善治模式必须转换政府管理方式，这也是一个放松管制的过程。“放松管制意味着管制界域的收缩和管制方式的更新。”因此，以“善治”为导向的行政体制改革，将寻求有效的政府管理。首先，要改革管理范围，通过放松管制，政府从控制社会转为向社会提供优质服务，政府权力逐渐收缩，充分发挥市场和社会的功用，政府不需要再事必躬亲地去管理社会的一切事务，而是从繁杂的社会事务中解脱出来，集中精力去履行好“掌舵”的职能。其次，要改变管理方法，变传统的直接行政手段为综合运用法律、行政、经济等多种手段；变传统单向的命令——服从为双向的协商、对话与合作，并大量采用行政指导、行政合同、行政奖励等柔性、弹性的手段实施行政公务。

6．推行电子政务，健全行政程序制度

行政体制改革，要积极适应信息时代的要求，加快电子政务建设，优化各级政府和政府各部门的运作方式和工作流程，扩大网上服务领域和网上办公项目，为公众提供方便、快捷、高效的服务，提高行政的能力、效率和水平。同时，政府依然是现代社会中最重要的信息源，要全面推进政务公开，提高政府运作的透明度，并使之成为各级政府施政的一项基本制度。政务公开是透明行政的基本要求，也是善治的基本要素之一。要建立健全政府科学民主决策和重大公共事务公示、听证等制度，扩大公众参与渠道，保障公民对公共事务管理的知情权、参与权和监督权。行政程序的本质特点应当是过程性和交涉性。现代行政过程不仅要求公权力依法行使，而且要考虑行政的复杂性、公众需求的多样化、资源的有限性，要通过扩大相对人的参与而实现行政的民主化，淡化行政过程的“单方性、强制性”色彩，鼓励在协商合意的基础上实现公共行政之目标。包含参与、交涉、对话、协商、妥协等内容的行政程序，为行政参与提供了法定的途径，使公民在公共管理中从单纯的管理对象，变为行政过程的参与性力量，从而增强政府的责任性和回应性。