第五节 新中国房地产法的发展

综观新中国成立后的房地产法的发展历程，我们可以将房地产法的发展概括为如下四个发展阶段：

一、房地产法的停滞时期（1949年至1978年）

新中国成立后，国家除了没收地主、官僚资本家、汉奸等房地产外，对于个人的私有房地产采取了保护政策。在这一阶段，国家颁布的政策法律主要有：1949年《公房公产统一管理的决定》、1950年《中华人民共和国土地改革法》、1950年《城市郊区土地改革条例》、1951年《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示》、1956年《高级农业生产合作社示范章程》、1956年《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造问题的报告》、1963年《关于对华侨出租房屋社会主义改造问题的报告》、1964年《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》、1964年《关于对港澳同胞出租房屋进行社会主义改造问题的报告》、《关于如何填发土地房产所有证的指示》、《关于没收反革命罪犯财产的规定》等。此外还有一些地方性法规，如《上海市军事管制委员会房地产管理暂行条例》、《东北城市房产管理暂行条例》等。

在这一时期，房地产法体现出了如下特点：（1）土地方面的法律制度相对较为完善。1950年公布的《中华人民共和国土地改革法》是新中国第一部土地大法，规定了相对完善的土地制度，其中不但规定了土地的没收、征用和分配法令政策，而且还规定了土改的执行机关、执行方法、对特殊土地问题的处理和对土改后土地及财产的保护等。此外，还陆续制定了一些土地方面的法律和政策。在建国初期的一段时间内，土地允许私有，因而可以买卖、出典、赠与或交换。（2）随着社会主义改造的基本完成，建立起了国家土地所有制与农民集体土地所有制相结合的土地二元格局。1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社按照社会主义原则，把社员私有的主要生产资料转为各合作社集体所有。”这一章程的公布和实行，将土地改革后分给农民的土地收归合作社集体，而集体所有权在建立之初就服从于国家所有权。早在1954年《宪法》中就规定：“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定的条件，对城市土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”（3）在城市房地产方面，法制建设相对薄弱，不仅没有一部完整的房地产法，而且相关规定也很不系统。调整房产关系主要以政策和命令为主，政策和法规由最初承认私有房屋所有权，逐渐转为对城市私有房屋的社会主义改造。1956年《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》、1964年《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》等法律、政策提出，对出租房屋进行社会主义改造，通过在一定时期内给以固定租金的办法，赎买房主产权，使城市房屋的公有制成为主体。但自用和出租面积较小的私房业主还保留房屋私有权。在十年动乱时期，我国的房地产法制受到很大冲击，零星颁布的调整私人房产关系的法律、政策也基本没有发挥作用，私人房产大量被挤占、没收，得不到法律保护。

二、房地产法的起步时期（1978年至1988年）

新中国的房地产法制建设，直到十一届三中全会后才逐渐走向正规。为配合经济建设的需要，房地产立法逐渐起步，1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》，1983年5月国务院批准了城乡建设环境保护部的《城镇个人建造住宅管理办法》，赋予城镇个人建造住宅的权利。1983年12月国务院颁布了《城市私有房屋管理条例》，该条例成为我国第一部保护城市私有房屋所有权、规范私有房屋交易的法规，该条例规定了私有房屋的拆迁补偿和房屋买卖、租赁、代管等问题。同时，国务院还发布了《城市规划条例》，规范了城市建设规划及一些土地管理事项。1986年6月，全国人大常委会颁布了《土地管理法》，再次确认了土地国家和集体所有以及农村土地征收，对国家建设用地和乡村建设用地以及相关的法律责任进行了规范。

在这一时期，房地产法体现出了如下特点：（1）住宅建设在投资方面有所改变；（2）房地产综合开发开始起步；（3）房地产行政管理得到加强；（4）开始落实私房和华侨港澳同胞房产政策；（5）住房制度改革开始试点。总体来说，这一时期的房地产法主要以既有的土地利用现状为内容，可流转的房地产制度还没有建立。

三、房地产法的发展时期（1988年至1994年）

以1988年《宪法》和《土地管理法》修订为标志，以建立土地有偿使用制度、建立土地使用权出让和转让市场为主要内容，我国土地立法进入了一个新的发展阶段。1988年第七届全国人民代表大会第一次会议对《宪法》进行修正，增加规定了“土地使用权可以依法转让”的内容。根据修正后的《宪法》，《土地管理法》也进行了修订，增加规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”土地使用权成为可转让、抵押和出租的一种财产权利，这为房地产市场的形成奠定了基础，使以土地使用权为基础的房地产市场最终得以形成。此后，围绕土地使用权出让，相继制定了一系列的法律法规，其中影响较大的是1990年国务院的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了土地使用权出让、转让、出租、抵押等具体规则，使《宪法》和《土地管理法》建立的土地使用权出让和转让制度得以具体实施，土地市场初步建立。

房产法制建设也得到全面的发展。国务院及各部委和地方政府为推进住房制度改革，相继制定了一些法规、规章，如1988年《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》、1988年《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知》、1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》等。房地产市场法制建设也有所发展，颁发了大量的规范性文件，如1988年《关于建立和健全房地产交易所的通知》、1988年《关于加强房地产交易市场管理的通知》、1989年《城镇土地开发和商品房贷款办法》、1992年《城市房地产市场估价管理暂行办法》、1992年《关于住房资金的筹集、使用和管理的暂行规定》等。房地产综合开发立法也逐渐走向正轨，制定了相关规范文件，如1989年《城市综合开发公司资质等级标准》、1989年《全国房地产开发企业升级实施办法（试行）》等。但相比土地立法，房产法律还很不完善。

四、房地产法逐步完善时期（1994年至今）

1994年7月经第八届全国人民代表大会第八次会议审议通过了《城市房地产管理法》，该法于1995年1月1日起实施，这是我国房地产法制建设中的一个重要里程碑，是我国房产市场建立的标志。该法就房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理作了较为完善的规定，初步建立了以房地产转让、抵押、出租等为主要方式的房地产交易市场。这部法律对于加强城市房地产管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产的健康发展，具有重要意义。为配合《物权法》的实施，全国人大常委会于2007年8月对《城市房地产管理法》作了修改，增加了房屋征收的内容。围绕《城市房地产管理法》，国家相继出台了一系列有关房地产的法律、法规，如1994年《城市商品房预售管理办法》（2004年修订）、1995年《城市房屋租赁办法》、1995年《城市房地产转让管理规定》（2001年修订）、2001年《商品房销售管理办法》等。2007年10月全国人大常委会通过了《城乡规划法》，取代了原来的《城市规划法》。2007年11月国土资源部公布了《土地登记办法》，2008年2月原建设部发布了《房屋登记办法》。

在土地立法方面，我国相继发布和制定了《关于加强国有土地资产管理通知》、《农村土地承包法》等一系列的土地方面的法律、法规，《土地管理法》也于1998年和2004年两次进行了修订，土地立法更加完善。

特别需要指出的是，第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》标志着我国房地产法制建设发展到了一个新的发展水平。《物权法》从民法的角度对房地产关系作了若干重要规定，使我国的房地产法体系更加完善。从《物权法》的规定来看，几乎所有的规范都与房地产法有关，其中重要的房地产法规范有：不动产登记制度、物权保护制度、国家土地所有权和集体土地所有权制度、业主的建筑物区分所有权制度、不动产相邻关系制度、土地承包经营权制度、建设用地使用权制度、宅基地使用权制度、不动产抵押制度等。

可以说，我国已经形成了以《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》为核心的房地产法体系，房地产法制建设已经趋于完善。