第二节 行政法关系

行政法关系是指经过行政法调整之后、具备了权利义务内容的社会关系。在现代社会，随着各种经济关系和政治关系的不断发展，行政权力的性质、运作及规则发生了很大的变化，行政法关系呈现出前所未有的复杂化。行政法关系作为一个重要的行政法范畴，被人们广泛地用来认识和分析行政领域的法律现象。立法机关在配置行政权力和公民权利的过程中，行政机关在运用行政权力实施管理的过程中，司法机关在解释和适用法律的过程中，以及学者们在构造行政法学体系、研究行政法的基本理论问题的过程中，都自觉或不自觉地运用这个范畴。因此，正确理解和把握行政法关系的本质十分重要。行政法关系的含义可以从以下几个方面来理解：

（1）受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系。行政关系是国家行政机关在行使行政职能过程中，对内对外发生的各种关系。监督行政关系是国家有权机关在监督行政行为过程中与行政机关形成的关系。行政关系和监督行政关系共同构成行政领域特殊的社会关系，这种社会关系经行政法调整后，形成行政法关系。

（2）行政法关系是由行政法调整而形成的。不同的社会关系经不同部门的法律调整后，往往形成不同的法律关系，如宪法关系、诉讼法关系、民事法律关系、刑事法律关系等。行政法关系是对由行政法调整的社会关系的一种概括，区别于其他社会关系。当然，同一社会关系也可能受不同部门的法律调整，从而形成不同的法律关系，但那只是例外情况。

（3）行政法关系具有行政法上的权利义务内容。任何法律关系都是以权利义务为内容的，行政法关系也是如此。只是，行政上的权利义务关系总是基于行政权力的运作而引起的，故除了少数情形之外通常具有非对等性，这一特点和其他部门的法律关系有很大不同。

行政法关系主要有两类法律关系，分别介绍如下。

一、行政法律关系

（一）行政法律关系的含义

行政法律关系是指经过行政法调整之后、具备了权利义务内容的行政管理关系。国家行政机关因行使职能而发生的行政关系是多种多样的。根据行政法治原则的要求，大多数的行政关系（行政机关实施制裁行为、许可行为、强制行为而引起的行政关系等）应转化为行政法律关系。但有些行政关系是基于对行政机关和相对方的自律要求而引起的，则不必转化为行政法律关系。在行政管理过程中，由于行政建议、行政咨询等发生的关系就不需要上升为法律关系。一般而言，行政政策关系也不是行政法律关系。前者只有行为模式而不具有法律上的权利义务内容。政策若要由国家强制力加以保障，必须上升为法律。

随着现代行政的发展，民主与法制的进步，越来越多的原来不受行政法调整的行政关系被纳入了行政法调整的范围。有些行政行为，虽然对相对方的权利义务不产生直接的影响，但对作出这一行为的行政机关却有约束力。例如，行政机关作出一定的行政指导行为，承诺如果相对方接受行政机关的行政指导，将获得物质奖励。当行政相对方接受了行政机关的行政指导，却无法获得奖励时，行政机关就应承担因不兑现已经作出的承诺的法律责任。现代行政法治原则要求对这类行为引起的行政关系加以规范和调整。在这类特殊的行政法律关系中，行政机关是义务主体（兑现承诺的义务），相对方是权利主体（获得物质奖励的权利）。这和一般的行政法律关系在权利义务内容上有明显的区别。过去我们忽视了对这类行政法律关系的研究，而事实上，对相对方不具有直接约束力的行为引起的行政法律关系是现代行政法的重要内容之一，如何加强这方面的研究是现代行政法学的重要课题。

（二）行政法律关系的分类

1．内部行政法律关系和外部行政法律关系

内部行政法律关系，是指上下级行政机关之间、行政机关内部组成机构之间、行政机关与其工作人员之间发生的受行政法调整的行政关系。外部行政法律关系，是指行政机关或其他公共行政组织与公民、法人或其他组织之间发生的受行政法调整的行政关系。内部行政关系和外部行政关系分别由两类不同的行政法规范调整，这两类不同的行政法规范一般不可交叉适用。

2．行政实体法律关系与行政程序法律关系

实体和程序是同一行政主体的行为的两个方面，相互影响、相互依存。前者是行为的内容，后者是行为的形式。行政行为，作为一种管理行为，同时要受行政实体规范和行政程序规范的制约，从而形成两种不同的法律关系。在行政实体法律关系中，行政机关同时是行政职权和行政职责的主体，实施某种行为对行政机关来说，既是行使权利又是履行义务。由于程序性规范是对行政机关选择和决定行为程序的一种限制，在此意义上，对行政机关而言，行政程序规范更多的是义务性规范，而对相对方而言，则更多的是权利性规范。因此，在行政程序法律关系中，行政机关是义务主体而相对方是权利主体。认识行政实体法律关系和行政程序法律关系，有利于我们把握现代行政法律关系的平衡性。

（三）行政法律关系的构成要素

行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。

1．行政法律关系主体

行政法律关系主体，亦称行政法律关系当事人，指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对方。

行政法律关系主体和行政法主体是两个不同的概念。行政法主体是指行政领域的法律关系中权利的享有者和义务的承担者，除了行政主体和相对方外，还包括监督行政法律关系中的监督主体，如立法机关、其他行政机关、司法机关等。可以说，受行政法规范的享有行政法上权利并承担相应义务的组织或个人都是行政法主体。

我们称行政法律关系双方当事人为行政法律关系主体，是因为两者都享有行政法上的权利，同时承担相应的义务。

行政主体享有并行使国家行政权力，是行政法律关系中的特殊主体，在具体的法律关系中往往占有主导的地位。与行政主体相对的另一方当事人，我们称之为行政相对方。行政相对方也是行政法上权利的享有者和义务的承担者，是行政法律关系中的另一方主体。传统行政法理论中曾经有一种观点认为，享有行政权力的行政机关及法律法规授权的组织（行政主体）才是行政法律关系的主体，而行政相对方是行政权力作用的对象，是行政客体。这种观点否定了行政相对方在行政法律关系中应当享有的所有权利，有失偏颇。现代行政法在承认行政主体在行政法律关系中的主体资格和主体地位的同时，也应赋予行政相对方在行政法律关系中制约行政权力的主体资格和监督行政行为的主体地位。因此，行政法律关系主体的外延比行政主体的外延要宽得多，行政法律关系主体不仅包括行政主体，还包括行政相对方。

2．行政法律关系的客体

行政法律关系的客体是行政法律关系当事人的权利义务所指向的对象。行政法律关系客体的范围很广泛，可以概括为以下三种：

（1）物质财富

物质财富是客观存在的，它本身没有意识，不能成为行政法律关系的主体。但物质财富的存在往往会在主体之间引起以之为对象的权利义务关系，主体权利义务指向的物质财富便成了行政法律关系的客体。

（2）精神财富

精神财富主要是指一定形式的智力成果，如著作、专利、发明等。尽管精神财富经常转换成物质财富，但在法律上仍是一种独立的法律关系客体。有时，主体的名誉也可以被视为精神财富而成为行政法律关系的客体。保护健康、科学的精神财富是保护和发展社会生产力的要求，是行政法的一项基本任务。

（3）行为

行为是指行政法律关系主体有目的、有意识的活动，如征税、征地、违章建房、阻碍交通等。行为包括作为和不作为。不是所有的行为都是行政法律关系的客体，只有具有法律意义的行为或受行政法规范的行为，才能成为行政法律关系的客体。

3．行政法律关系的内容

行政法律关系的内容，是指行政主体和相对方在行政法律关系中享有的权利和承担的义务。这方面的具体内容在以后的章节中有详细的论述。值得一提的是，我们在讲行政法律关系的内容时，不能只强调行政主体的权利，而不强调其应承担的义务；不能只讲相对方的义务而不讲相对方的权利，更不能视相对方为客体。行政法律关系主体之间的权利义务关系总体上应该是平衡的。

（四）行政法律关系的特征

行政法律关系包括行政实体法律关系和行政程序法律关系等。行政法律关系研究起来相当复杂，但行政法律关系具有一些区别于其他法律关系的特征。把握这些特征，有利于我们深入认识和理解行政法律关系的本质。

（1）行政法律关系中必有一方是行政主体。

行政职权的行使是行政关系得以发生的客观前提。没有行政职权的存在及行使，行政关系无从产生，行政法律关系也就不可能形成。行政主体是行政职权的行使者。因此，行政主体总是行政法律关系的一方。

（2）行政法律关系具有平等但非对称性。

行政法律关系的平等性问题在历史上曾经有过多次争论，国外的行政法学者对此也曾有不同认识。如德国著名行政法学者奥托·迈耶认为行政法就是调整不平等主体之间的权利义务关系。由于法律继受、移植的原因，日本的行政法学界也曾把行政法界定为调整不平等主体之间的权利义务关系，即管理与被管理、命令与服从的关系。例如，日本学者和田英夫认为日本行政法的任务曾经是实现以行政主体和私人之间支配、服从关系为基础的国家公共目的。

在现代社会，这种观点基本上少有支持者。但许多学者对于行政法主体之间的权利义务结构不对称性还存在认识上的分歧。我们认为，行政法律关系的平等性与民事法律关系的平等性有着结构上的差异。民事法律关系是平等且对称的；而行政法律关系则是平等但非对称的。例如，在行政处罚、行政强制等主要体现为命令—服从模式的行政法律关系中，行政机关拥有更多的权力，行政相对人与行政机关之间不存在对立等同的关系，因此，二者的权利义务结构是不对称的。而在合作行政中，行政机关与相对方主要通过协商达成合意，双方的权利义务基本上是对等的，双方的权利义务结构也大致是对称的。尽管在具体的行政法律关系中，可能存在着行政机关与行政相对人权利义务结构和功能不对称的情形，但从整体上看，它们之间的法律地位还是平等的，权利义务总体上也是趋向于平衡的。

（3）行政法律关系主体的权利义务一般是法定的。

行政法律关系主体之间原则上不能相互约定权利义务，不能自由选择权利和义务，而必须依据法律规范取得权利并承担义务。例如，相对方申请经营许可证只能向法定的主管机关申请，而主管机关也只能严格按法定条件审查批准。但是，行政法律关系主体权利义务的法定性也不是绝对的。在一些特定的场合，根据特别法律的规定，行政机关与行政相对方仍然存在经过协商约定权利义务的情形。例如，行政机关为完成公共工程建设而与行政相对方签订合同；行政机关为保证行政决定执行的效率，考虑到行政相对方的具体情况，与行政相对方达成的执行和解；等等。

（4）行政主体实体上的权利义务是重合的。

行政主体在行政法律关系中具有双重地位，对社会实施行政管理时体现为权利主体，而相对于国家而言则体现为义务主体。行政主体的职权和职责是密不可分的。例如，征税既是税务机关的权利，又是税务机关的义务；维护治安既是公安机关的权利，也是公安机关的义务。这种实体权利义务的双重性决定了行政职权的不可放弃性。例如，当公安机关放弃治安职权时，就意味着失职，要受到法律的追究。

（5）行政法律关系争议往往由行政机关或行政裁决机构依照行政程序或准司法程序先行加以解决，但法院通过司法程序解决争议，原则上是可供争议当事人选择的最终机制。

行政法律关系引起的争议通常具有专业性强、技术性高、层次复杂等特点，仅靠法院难以胜任解决行政争议的需要。因此，各国都寻求司法之外的解决渠道。我国根据自己的特点，赋予行政机关一定的调解权、裁决权和复议权。但是，为了充分体现争议解决的公正性、保护个人或组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，除非法律明确规定不能提起行政诉讼的情形，原则上，司法解决是可供争议当事人选择的最终机制。若行政相对方不服行政机关的解决方案，仍然可以选择行政诉讼。我国加入世界贸易组织（WTO）以后，这一原则得到更多的体现，如《专利法》、《商标法》都已经经过修改，原先不能提起行政诉讼的行政裁决行为，已经纳入司法审查的范围。

（五）行政法律关系的产生、变更与消灭

行政法律关系的产生，是指行政法律关系主体及其权利义务的实际形成。行政法律关系的变更，是指行政法律关系的主体、内容或客体发生了变化。行政法律关系的消灭，是指行政法律关系主体双方的权利义务行使和履行完毕，或由于某种事实的发生而导致双方的权利义务无法行使或履行。

行政法律关系的产生、变更和消灭，必须有行政法规范的根据和相关法律事实的出现。不然，行政法律关系不会自行产生、变更或消灭。

法律事实包括行为和事件。事件是不以人的意志为转移的客观现象，如战争、天灾、出生、死亡等。事件的发生和人们的行为都可能导致行政法律关系的产生、变更或消灭。所不同的是，事件不具有合法与否的属性，而行为有合法和非法的区别。合法或非法的行为都可能引起行政法律关系的产生、变更与消灭，但两者的效果不同。例如，违章驾驶可能引起行政处罚法律关系；安全守法驾驶达一定期限则可能引起行政奖励法律关系。

二、监督行政法律关系

就行政领域的法律关系而言，仅探讨行政法律关系是不够的。行政法律关系是行政主体运用行政权力实施一定管理行为而与行政相对方形成的关系，只是行政法的基本关系之一。现实中还存在着另一种以行政主体为监督对象的法律关系，即监督行政法律关系。我们过去较少或几乎不讨论监督行政法律关系，是有失偏颇的。事实上，监督行政法律关系也是行政法的基本关系，和行政法律关系同样重要。

监督行政法律关系的形成是基于对行政权力控制的需要。行政权力作为国家权力的一种，不管人们的主观意愿如何，总是要受到另一政治实体的限制和约束。不受制约的权力是不可想象的，也是不存在的。当然，权力受制约的情形是复杂多样的。在封建君主专制国家的金字塔式的权力结构中，权力所受的制约程度依权力的大小而不同。而君主被视为拥有完全、绝对的权力，在理论上很少受到制约，尽管在事实上也受掣肘于其属下的官吏。自觉、主动地提出运用制约原理监督国家权力的是资产阶级的思想家、理论家、政治家们。他们提出了相应的分权和制衡的理论，反映在国家的宪法和法律中，发挥着防止权力的滥用、维护各方利益的基本功能。

行政权力是国家权力的核心部分。现代行政已不限于简单地执行法律，行政机关兼有立法、司法等职能。行政行为不仅存在是否合法的问题，还存在是否适当的问题。加之行政行为具有主动性、广泛性的特点，使得行政权力和行政行为不易受到控制和监督。为了使行政行为合乎法律要求，平衡国家的权力结构，保护行政相对方的合法权益，很多国家都建立各种监督制度，以多种方式经常性地监督行政行为。例如，议会的监督、法院的监督、行政监察机关的监督、检察机关的监督等。这些对行政主体进行监督的国家机关，我们称之为监督主体。监督主体和行政主体在监督与被监督的过程中形成的法律关系，便是我们所讲的监督行政法律关系。

（一）监督行政法律关系的含义

监督行政法律关系，是指在监督行政行为的过程中，国家有权机关与行政主体以及有关的公民、法人或其他组织之间形成的受行政法规范调整的各种关系。我们可以从以下几个方面理解这一概念：

首先，监督行政法律关系是指国家有权机关和行政主体以及有关的公民、法人或其他组织之间发生的关系。这些国家机关包括国家立法机关、国家司法机关（检察机关、审判机关）、行政监察机关、审计机关以及行政复议机关等。但在具体的监督行政法律关系中，并非所有这些国家机关都是主体，而只是法律规定的有权监督特定行政主体的特定行政行为的国家机关方为这一具体的监督行政法律关系的主体。公民、法人或其他组织在通常情况下，即使是基于监督的目的，若不是依法进入到国家有权机关启动的对特定行政行为进行监督的过程中，也不能与行政主体形成监督上的权利义务关系，不属于监督行政法律关系。而且，在任何监督行政法律关系中，必然有一方是依照法律进行监督的国家机关，但有关的公民、法人或其他组织只有在法律明确规定的情况下，方能进入监督程序、与有权监督的国家机关和被监督的行政主体之间形成较为复杂的多方法律关系。

其次，监督行政法律关系是在监督行政主体的行政行为的过程中形成的。国家有权机关、有关的公民、法人或其他组织同行政主体或其工作人员之间，基于其他原因或以其他形式形成的关系，不属于监督行政法律关系。例如，国家机关和行政主体之间形成的民事关系，国家机关以行政管理相对方的身份和行政主体之间形成的关系等，均不属于监督行政法律关系。

再次，监督行政法律关系是一种受行政法规范调整的关系。国家有权机关在监督行政行为的过程中，与行政主体之间形成的关系若不受行政法规范调整，就不是监督行政法律关系。如司法机关运用刑事侦查权监督行政机关工作人员的行为，他们之间的关系是受刑事法律规范调整的，因此，不属于监督行政法律关系。有关的公民、法人或其他组织若是借助媒体，对行政机关进行舆论的监督，由于在很大程度上不受行政法规范调整，也不构成在此所言的监督行政法律关系。

最后，监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。若国家有权机关的监督对象不是行政主体的行政行为，而是行政主体的民事行为，由此而形成的法律关系，也不属于监督行政法律关系。公民、法人或其他组织认为行政机关未履行民事合同而提起民事诉讼的，同样不是监督行政法律关系。

监督行政法律关系和行政法律关系之间既有区别又有联系。它们的区别主要有：（1）在行政法律关系中，行政主体始终处于主导地位，而在监督行政法律关系中，监督主体处于主导地位，行政主体处于受监督地位。（2）在行政法律关系中，相对于行政主体的另一方是公民、法人或其他组织，而在监督行政法律关系中，相对于行政主体的另一方主要是监督主体。依法进入监督行政过程中的公民、法人或组织，也会成为监督行政法律关系中的一方主体，与监督主体、被监督主体之间形成权利义务关系。（3）行政法律关系的客体是指行政法律关系主体的权利义务所指向的对象，包括物质财富、精神财富、行为等。而监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。

监督行政法律关系和行政法律关系的联系主要有：（1）监督行政法律关系是在行政法律关系的基础上产生的，没有行政法律关系也就没有监督行政法律关系。（2）监督行政法律关系和行政法律关系之间可以相互影响。监督行政法律关系的变化可能导致行政法律关系的产生、变更与消灭。例如，审判机关通过司法审查，迫使行政主体重新作出一个行政决定；立法机关依法废止行政机关制定的行政法规或规章。反之，行政主体的行政行为，也可能导致监督行政法律关系的产生、变更或消灭。例如，行政主体撤销自己已经作出的行为，导致行政诉讼的终止，等等。（3）相对于行政主体而言，监督行政法律关系的非对等性和行政实体法律关系中的非对等性是倒置的。这两种倒置的法律关系和非对等的行政程序法律关系结合在一起体现了行政法平衡的精神。

（二）监督行政法律关系的特征

监督行政法律关系是在行政法律关系的基础上形成的，和行政法律关系有着密切的联系，但它是一种独立的法律关系，具有自己的特征。

第一，监督行政法律关系是一种多重的、复杂的法律关系。由于行政权力及其运作是一个庞杂的系统，为确保其合乎法治要求，就需要多种监督。例如，立法机关监督行政主体的立法行为，行政监察机关监督行政主体工作人员的违法乱纪现象，司法机关审查行政主体具体行政行为的合法性等。在这些监督主体监督行政主体的行政行为的过程中，分别形成各种不同的相应的监督行政法律关系，即以立法机关为监督主体的监督行政法律关系，以司法机关为监督主体的监督行政法律关系，以及以行政机关为监督主体的监督行政法律关系等。而且这些监督行政法律关系并非完全分离，更多的时候是相互交叉的。此外，监督行政法律关系的复杂性还表现在，若有关的公民、法人或其他组织依法进入到监督行政过程中，他们即同监督主体、被监督主体之间形成三方法律关系，相互的权利义务交织在一起。例如，公民、法人或其他组织在行政诉讼中有辩论权，由此，不仅被诉的行政机关不得阻碍其行使辩论权，法院也有义务维护辩论权的充分、合理行使。

第二，监督行政法律关系包含着行政诉讼法律关系。行政诉讼法律关系是以审判机关为监督主体的监督行政法律关系中的主要关系。审判机关监督行政主体的行政行为主要是通过行政诉讼来实现的，但行政诉讼不是审判机关监督行政主体的行政行为的唯一方式，如通过审查没有强制执行权的行政机关的申请，决定是否对相对方实施强制执行等。

第三，监督行政法律关系主体之间的权利义务关系具有非对称性。有权机关在监督行政主体的行政行为的过程中，若发现行政机关的行为违法或不当，有权依法作出撤销、变更行政行为的决定。如行政机关超越授权立法的范围而进行行政立法，立法机关可以宣布其行政立法行为无效。在诉讼法律关系中，作为被告的行政机关和作为原告的相对方的权利义务也不对称。例如，原告有起诉权而被告没有反诉权，原告对具体行政行为的违法不负举证责任，而被告却要对具体行政行为的合法负举证责任，等等。因此，行政主体在实体行政法律关系中享有较多的权利，承担较少的义务，而在监督行政法律关系中享有较少的权利，承担较多的义务。

（三）监督行政法律关系的主体

监督行政法律关系的主体，是指在监督行政法律关系中享有权利和承担义务的自然人或组织。我国监督行政法律关系的主体主要有国家立法机关、负责进行监督的国家行政机关、国家司法机关以及被监督的特定行政主体。在法律规定的情形下，公民、法人或其他组织进入监督行政过程，也可以成为监督行政法律关系的主体。立法机关是指各级人民代表大会及其常务委员会。负责进行监督的行政机关主要包括上级行政机关、行政主管机关、行政监察机关、审计机关等。司法机关是指检察机关和审判机关。虽然这些国家机关是监督行政法律关系中的主体，但这些国家机关并非在每一个具体的监督行政法律关系中都是主体。在具体的监督行政法律关系中，只有有权监督的国家机关才能成为特定的法律关系主体。公民、法人或其他组织作为一种社会力量可以对行政主体的行政行为进行监督，如各种社会团体、群众组织、公民个人向行政机关及其工作人员提出批评、建议，或对其违法行为给予揭露或反映等。这种监督不一定引起某种法定程序，也不一定导致某种法律后果的产生，不属于法律监督的范畴，只是一种社会监督。因此，在这种情况下，公民、法人或其他组织对行政主体的行政行为的监督不能形成监督行政法律关系。但是，公民、法人或其他组织可以依照法律确认其享有的权利，请求有关国家机关监督行政主体，而接受请求的国家机关依法启动监督行政过程，并根据法律规定允许请求的公民、法人或其他组织进入这一过程以后，公民、法人或其他组织遂具备了监督行政法律关系主体的地位。

（四）监督行政法律关系主体的权利和义务

监督行政法律关系主体的权利和义务的内容十分庞杂。各个国家的法律制度不同，其内容各不相同，很难详尽地论述。这里只介绍主要的监督行政法律关系主体的权利和义务。

在监督行政法律关系中，国家立法机关的主要权利有：监督行政主体的行政立法权；对政府的政策和行为提出质询；对行政行为进行调查；控制行政机关的人事权、财政权；提出不信任案等。国家行政监察机关的主要权利有：监督行政机关贯彻实施国家政策和法律法规的情况的权利；根据公民的控告对有关行政机关的行政行为进行调查的权利，在这种情况下，接受调查的机关有义务向监察机关如实反映被检查或调查的情况，而不能阻挠或干涉调查工作；向上级机关或主管部门提出建议或直接作出处分的权利；等等。

在以审判机关为监督主体的监督行政法律关系中，人民法院的权利主要有：受理权；审理权；指挥诉讼权；判决、裁定、决定权；排除诉讼障碍权；强制执行权；收取诉讼费用权等。在这种以司法审查为核心的关系中，公民、法人或其他组织享有的权利有：起诉权；辩论权；被代理权；质证权；使用本民族语言的权利；获得公正、公开和公平审判的权利；等等。作为行政诉讼法律关系一方主体的、接受监督的行政机关，除起诉权、使用本民族语言的权利以外，也同样享有这些权利。

作为监督行政法律关系的主体，在享有一定权利的同时，也必然承担一定的义务。立法机关、行政机关、审判机关监督行政主体的行政行为既是这些监督主体的权利，又是这些监督主体的职责，该监督的不监督或任意放弃监督权，都是法律所不允许的。尤其是，当公民、法人或其他组织有权进入监督行政过程的时候，进行监督的国家机关有义务维护公民、法人或其他组织的法定权利。当然，公民、法人或其他组织也必须承担一定的义务，如在行政诉讼中承担部分的举证责任。同时，作为被监督主体的行政机关亦有相应的义务，如在行政诉讼中进行举证、执行有效判决等。因此，尽管就具体的监督行政法律关系和行政法律关系而言，其主体的权利义务是不对等的。但从总体而言，行政法关系主体的法律地位是平等的，权利义务关系也是平衡的。

（五）监督行政法律关系的产生、变更与消灭

监督行政法律关系的产生，是指主体之间抽象的监督与被监督关系变成具体的监督与被监督关系。监督行政法律关系的变更是指这种关系的内容发生了变化。监督行政法律关系的消灭是指已经形成的权利义务关系不再存在。从理论上讲，行政主体和监督主体之间总是存在着一种抽象的监督与被监督关系。当行政主体作出一定的行为并引起了监督主体对其行为的监督时，这两者之间的关系便成为一种具体的监督与被监督的关系。如果行政主体的行为违法，监督主体就有权通过一定的方式予以纠正或追究其责任。

引起监督行政法律关系的产生、变更与消灭的事实即所谓的法律事实。法律事实的出现是行政法律关系产生、变更与消灭的具体条件和根据。法律事实分为行为和事件两类。行政机关的行政行为是引起监督行政法律关系的主要原因。行政机关的行政行为必然引起行政法律关系。从理论上讲，只要行政法律关系形成了，相应的监督行政法律关系就会产生。如某一行政机关作出一个行政决定，就理应引起上级行政机关和监察机关对其的监督。此外，行政主体的行政行为也可以导致监督行政法律关系的变更和消灭，如行政主体变更或撤销已经作出的行政行为等。相对方的行为也可以引起特定的监督行政法律关系，如相对方向法院提起行政诉讼，就有可能引起行政诉讼法律关系。由于行为是人们有意识的自觉活动的结果，因此，行为可能是合法的，也可能是违法的。事件和行为不同，如战争、天灾都属于事件，这些事件也会引起监督行政法律关系的产生、变更与消灭，但不具有合法或违法的属性。