二　杰斐逊式共和宪政的实践

路易斯安那购买与总统权威的运用

杰斐逊执政后，修正了自己在宪政问题上的原有立场，接受并不失时机地采用了联邦党人的许多观点，加强了立法与执法部门间的配合。他一面表示尊重国会，但同时又通过多种方式来建立一个强有力的执法部门。他将自己的亲信安置在重要政府职位上，利用党领袖的身份对民主共和党国会议员施加影响，通过他们来影响立法。早年杰斐逊曾批评过汉密尔顿利用财政部长之便，沟通国会与总统之间的意见，从而变相影响立法。就任总统后，他也利用他的财政部长作为他与国会之间的主要媒介，使他能及时准确地了解国会的意见。他甚至亲自出席国会专门委员会的会议，旁听其讨论，并及时为国会各委员会提供其需要的文件。他的这些做法将立法与执法两部门和谐地交融在一起，而不是对立起来。也许因为如此，杰斐逊在任内没有动用权力否决过国会通过的任何法律。杰斐逊政府可以被称作美国宪法史上总统与国会合作的典范。这并非仅仅凭借杰斐逊独特的个人素质和能力——如德高望重、深谋远虑、仔细周到——就可以做到，关键在于他对宪法原则的娴熟运用。对于宪法，杰斐逊并不固守成规。宪法原则需要延伸时，他毫不犹豫；需要坚持时，他寸步不让。他曾形象地比喻说，法律如同人身上的衣服，人的身体长大了，仍穿过去的衣服，就显得不合体，必须改变衣服的尺寸。也正是在他执政期间，杰斐逊灵活而充分地运用宪法赋予的权力，突出发挥执法部门的领导作用，在领土扩张和外交等方面作出了一系列重要的决策，现实而永久地影响了美国的经济和政治发展。

杰斐逊政府对美国发展作出的最重大的贡献应数1803年做出的“路易斯安那领土购买”（The Louisiana Purchase）的决定。路易斯安那领土位于当今美国的中西部地区，总面积为82万平方英里（约为214万平方公里），相当于当时美国领土的总面积，包括了密西西比河以西至落基山脉之间从南到北的大片土地。路易斯安那的部分领土原为西班牙占领，1802年，西班牙与法国达成秘密协定，将新奥尔良和其他密西西比河西属土地让与法国。杰斐逊得知后，立即派遣特使去巴黎与拿破仑谈判，希望能取得美国商船在新奥尔良航行和贸易的权利，为美国西南部的内陆经济提供一个与世界市场联接的出海通道。国会对这笔交易只批准了200万美元的预算，杰斐逊指示他的特使：这项交易最高不能超过1000万美元。谁知拿破仑竟然给了一个意想不到的回价：法国愿以6000万法郎（相当于1500万美元）的价钱将整片路易斯安那领土卖给美国。美国特使刚听到法国人提出的交易条件后，竟然一度语无伦次，不敢相信这桩前所未有的幸运交易就发生在眼前。杰斐逊政府与法国在1803年就购买一事签订了条约，但购买款需由国会来批准。

由于联邦宪法中并没有关于购买和兼并外国土地的条款，在总统或联邦是否有权购买路易斯安那土地问题上，民主共和党人和联邦党人又爆发一场具有宪政意义的争论。此间，两党的立场发生了耐人寻味的逆转。在这场争论中，联邦党人采用了狭义的宪法解释的立场，提出杰斐逊无权购买路易斯安那领土。他们真正担心的是丧失东北部和大西洋中部在联邦政治中举足轻重的地位和影响力。购买路易斯安那会推动联邦疆界向西部的扩展，西部领土增加必然带来新州的建立，而新州的增加会使联邦政治重心从大西洋和东北部转移到西部和南部，这对于以东北部为基地的联邦党人来说是不利的。在国会的辩论中，来自康涅狄格的菲尼亚斯·特蕾西说，购买路易斯安那只是有益于南部各州的经济，而北部各州却享受不到即时的好处，最终将损害联邦的“共同利益”。他宣称：“联邦政府对商业和财政的任何管理都不能以牺牲一些州的利益而使另一些州受益的方式来进行。”[191]支持购买的民主共和党人则坚持认为，联邦由州和领土（territory）两个部分组成，国会拥有的管理联邦领土的权力也包含了购置新领土的权力。民主共和党人认为购置土地可解决南部已经出现的土地紧张问题。他们坚持虽然宪法没有明示总统有购买土地的权力，但宪法规定总统有缔约权，其中就隐含了购置土地的权力。[192]这种隐含和延伸权的理论正是联邦党人汉密尔顿在1791年关于合众国银行法合宪性的报告中建立起来的！而当时的杰斐逊则是竭力反对扩大联邦政府的权力的。

民主共和党人还进一步指出，索取新的领土是美国作为一个主权国家自然应有的权力。杰斐逊虽接受这一观点，但并不过分渲染，因为他知道这种观点实际上推翻了他早些时候提出的联邦是各主权州组成的契约联盟的说法。杰斐逊建议国会最好通过一条宪法修正案来明示联邦政府购买土地的权力，但他提出：“无论国会应该做什么，最好是尽量以息事宁人的方式去做，尤其在涉及宪政上的困难时。”他认为，国会最终有必要建立一个反对任意扩大联邦政府权力的机制，但如果“我们的朋友”认为现在还不到时候，“我也将不表示异议，相信当（我们现在对宪法的解释）产生不良的后果时，我们国家的良知会改正这种解释带来的恶果”。[193]1803年10月参议院以24—7票的绝大多数批准了购买路易斯安那领土的法案。国会两院迅速批准了购买需用的拨款，并通过了在新联邦领土上组建政府的程序，规定新领土临时政府的一切军事、民事和司法权掌握在总统任命的联邦官员手中，随后又沿用1787年《西北土地法令》的做法，规定由总统任命总督和一个参事会组成领土临时政府。同时规定在这片土地上居住的原法国和西班牙籍的住民将逐步转换为美国公民，并组建地方自治的政府。

1803年12月，美国正式接管路易斯安那领土。大量南部移民开始涌入新领土，并将奴隶制也带进了这个区域。联邦党人反对将原属国会的归化移民的权力交给总统，但杰斐逊不予理会。联邦政府又廉价出售西部土地，以吸引移民和鼓励土地投机。杰斐逊的财政部长还建议用出售土地的钱来建立交通干线。1812年路易斯安那州作为这片领土上组建的第一个州加入了美利坚联邦。

购买路易斯安那领土对美国宪政的发展具有几个关键的意义：首先，此举将美国的领土范围扩大了将近一倍，为美国未来的发展奠定了极重要的物质和地理基础。在路易斯安那购买完成后，杰斐逊迅速向国会建议，向更西面的地带探索。国会立即给予支持。1805年11月，由梅里韦瑟·刘易斯和威廉·克拉克带领的探险队伍跨越落基山脉，看到了太平洋，为美国的进一步扩张带来了极为诱人的期望。

其次，路易斯安那购买体现了总统权力的巨大效力，开辟了执法部门权力的广阔空间，以现实的利益收获支持了美国是一个联邦主权国家的理论，显示了联邦政府在获取领土、为西部和南部经济的发展提供机会、促进内陆商业等方面可以发挥的独特功能。显然，没有联邦政府，这桩交易是不可想象的。

但另一个、也许更为重要的意义是联邦党人和民主共和党人在购买路易斯安那问题上表现出来的立场置换：原来主张要扩大联邦政府权力的联邦党人反对购买，而原来要求限制联邦政府权力的民主共和党人则竭力拥护杰斐逊政府的决定。双方似乎忘记了自己过去的立场，拾起曾被自己抨击过的宪政解释，为新的宪政立场辩护。这种在联邦制理论和立场问题上的“换位”表现出两党对于宪法原则的实用主义的理解，同时也说明原则本身是具有弹性的。两党无疑都是从实际利益出发，表面上看起来两党似乎都没有一以贯之地坚持自己原有的原则性，实际上两党争论的不是原则的抽象意义，而是原则的内涵。什么是原则？同一原则是否可在新的环境下运用或具有新的意义？对同一原则的不同解释是否就一定等同于对原则本质的改变？还是对原则本质的进一步发掘和充实，并在实质上做到与之一脉相承？围绕路易斯安那领土购买所进行的政党政治表现出了一种延续至今的美国宪政文化的特点：政党和政府在追求现实的政治利益的时候，力求做到宪政上的名正言顺，并得到宪法原则的支持，但在不同的历史环境下，同一个政党（或同一个利益集团）会对同一宪政原则做出不同的解释，宪政原则本身的内容在争论中得到充实、延伸和扩展。

1812年战争与第一个两党制的结束

杰斐逊的总统权力还通过1807年的《禁运法》更进一步地表现出来。该法禁止美国商品出口，停止与任何干扰美国商船的国家进行贸易往来，目的是为了防止正在交战的英法双方继续骚扰和掠夺美国船只。[194]1808年1月，民主共和党人控制的国会又通过了另外两项辅助法案。《禁运法》的实施对于英法的效果不大。英国人从南美的贸易中得到了补偿，而法国人则借帮助美国实施禁运，大肆骚扰和劫掠美国船只。与此同时，美国经济却因禁运受到损失。1808年，美国出口贸易从上年的1亿美元降至2000万美元，进口贸易也从1.3亿美元跌至5000万美元。受打击最大的是与英国经济关系密切的新英格兰地区。该地区的许多人在禁运期间继续从事与英国的商业往来。当联邦执法部门截获违令开往英国的美国商船后，联邦党人立即使用殖民地时代革命者反对英王的语言，说联邦政府只有权“管制”（regulate）贸易，而无权规定商业发展。当联邦政府在1809年强制执行禁运时，新英格兰地区的城镇掀起了反禁运的活动。马萨诸塞州议会通过了一项决议，称《禁运法》是一项专制的法律。康涅狄格的州长呼吁该州议会要保卫本州居民的权利和自由。新英格兰各州都拒绝派出民兵帮助联邦政府执行《禁运法》。《禁运法》在国会内也受到挑战，联邦党人与民主共和党内的异见分子联合起来，向总统施加压力。1809年3月1日，在他卸任前，杰斐逊签署了《不接触法》，恢复了美国与除英法以外其他各国的贸易交往。

英美在海事和西部土地上的纠纷在1809年麦迪逊就任总统后愈演愈烈，助长了美国国会内“主战派”（war hawks）势力的增长，并最终引发了两国之间的“1812年战争”（The War of 1812）。1811年5月，美国军船与英国船只发生武力冲突后，英国人又支持西北部的印第安人向印第安纳领土发起进攻，两国关系更加恶化。“主战派”希望与英国打一仗，出口恶气，并借机向西北部扩展，有人甚至提出兼并加拿大。1812年6月，英美谈判破裂后，麦迪逊向国会提出宣战要求，众议院很快批准了宣战决议，而参议院则经过了激烈的辩论，最后在西部和南部各州的坚持下，以微弱多数批准了对英宣战。新英格兰各州和纽约、新泽西和特拉华等中部州则反对宣战。马萨诸塞、新罕布什尔议会通过决议，反对联邦政府进行的战争。马萨诸塞和康涅狄格两州政府拒绝派遣民兵去充实联邦军队，有的新英格兰商人甚至反过来支持英国军队。对麦迪逊来说，这场战争反而成为他连任的资本，国会中主战的西、南部议员联合起来，共同支持麦迪逊的连任，使他在1812年顺利当选。

1813年，为了打击新英格兰商人与英国军队的贸易，麦迪逊建议国会重新实施《禁运法》，严禁该地区的一切对外贸易。这一举动引起了新英格兰各地的极大反感。许多地方议会纷纷要求召开该地区的代表大会，以解决面临的经济和政治危机。1814年12月15日，在马萨诸塞议会的邀请下，来自马萨诸塞、康涅狄格、新罕布什尔、佛蒙特和罗得岛的联邦党人代表在康州的哈特福特城举行秘密会议，商讨应对危机的办法。哈特福特会议（The Hartford Convention）通过了一系列决议，要求修正联邦宪法对几个问题的规定，其中包括：（1）保护人民不受宪法未授权的强行征兵；（2）在新英格兰地区征收的税收必须用于该地区的防卫事务；（3）建立一个独立于联邦的州际军事联防机制；（4）修改联邦宪法，规定联邦税收和众议院名额分配的比例只能按各州自由人口的总数计算，不能包括奴隶；（5）联邦政府只有在国会两院各自三分之二多数的议员的同意下才能实行60天以上的商业禁运、对外宣战、限制对外贸易和接纳新州；（6）联邦政府的职位只限于由在美国出生的人来担任；（7）联邦总统不能连任，严禁从同一州连续选举总统等。[195]

这项“一揽子”修宪要求可以说是1800年大选受挫以来联邦党人对把持联邦政府的民主共和党人提出的最强烈的挑战。极有讽刺意味的是，决议使用的逻辑完全遵照1798—1799年杰斐逊和麦迪逊策划的肯塔基和弗吉尼亚决议的理论，即联邦法需要由各州来裁定其合宪性。哈特福特决议暗示，如果不按这些要求修宪，新英格兰各州将退出联邦。会议甚至已经任命了一个委员会，负责执行与联邦政府的谈判。但是不等会议结束，英美两国便在1814年12月24日达成了停战协定。1815年2月，参议院批准了停战协定，战事正式结束。在全国上下欢呼胜利的同时，哈特福特会议被看做一个背叛联邦的行为，遭到舆论的耻笑，而鼓动和策划这次会议的联邦党人的声望也一落千丈。在后来的几年中，除在新英格兰地区尚有残余影响外，该党在其他地区失去了影响。19世纪20年代，联邦人党逐渐销声匿迹，民主共和党成了唯一有全国影响的政党，美国第一个两党制体系到此结束。

“美国体制”与民主共和党的分裂

1812年战争之后，民主共和党人的“国民共和主义”（Nationalist Republicanism）的理想与实践得到迅速发展。新生代的民主共和党人，如肯塔基的亨利·克莱等，抛弃了杰斐逊式以小农经济为基础的共和宪政思想，代之以“美国体制”（American System）的经济发展思想，主张用国家的力量帮助振兴美国的国内工业和商业，建议联邦政府出资兴建基础工程，如修建联结各州的军用和民用道路、桥梁和运河等，开发自然资源，为西部的经济发展及其与全国经济联网创造必要的条件。他们还建议实行高关税，保护国内工业，减少美国经济对外国的依靠，并要求恢复1811年终止运行的合众国银行，由其发行货币，并要国家财政补贴商业和工业开发等。这些经济主张引起了民主共和党内的分化。自称杰斐逊信徒的老牌民主共和党人反对新生代的经济主张，坚持宪法没有授予联邦政府管理各州商业的权力，认为新生代的主张最终将损害普通美国人的平等权利，给土地投机者和有产阶级制造肥缺，使投机取巧的人首先得到发财的机会，从而建立起一个特权集团。新生代则沿用当年汉密尔顿的理论，宣称宪法不仅给了联邦政府管理州际和对外贸易的权力，而且也给了联邦政府征税和为了公众利益花钱的权力，包括为了通信和进行战争的需要修建邮路和公路的权力，这些权力都可以作为联邦政府开发西部的宪法根据。他们还提出，建立关税是为了防止外国企业的竞争，属于联邦的外贸管理权；征税修路和建立合众国银行都有利于市场经济的发展，这一切都是宪法原则所允许的联邦政府行为。稍微比较一下就可看出，新生代的“美国体制”几乎是当年汉密尔顿财政计划的翻版。新生代的民主共和党人变相地成了早年联邦党人经济政策的忠实追随者和代言人，成了披着民主共和党外衣的联邦党人！

新老民主共和党人在经济发展方面的争斗经历了好几个回合，最终还是新生代占了上风。1816年，国会通过了第二个《合众国银行法》，允许合众国银行运行20年，又接着通过了《关税法》。但1817年通过的《开发西部交通法》为麦迪逊否决。1819年，詹姆斯·门罗就任总统后，继续坚持保守的宪政解释原则，限制国会在经济发展方面的权力。1822年，门罗否决了坎伯兰公路法案（Cumberland Road Bill）。该法案提议国会拨款修建从马里兰的坎伯兰到今西弗吉尼亚的惠灵的收费公路。门罗认为国会无权修建这样的跨州公路，建议国会先通过必要的宪法修正案来解决权力的来源问题。1824年，国会通过了一项全国性勘察法案，授权总统在全国范围内为修建国防和邮政事业发展需要的道路和运河进行勘察，以便国会拨款修建。新老民主共和党人在经济发展问题上的分歧仍然集中在对宪法原则的理解和解释方面。在某种意义上，这种分歧仍是围绕早年联邦党人与民主共和党人曾经争论过的问题，即联邦与州的权力划分问题，联邦的性质问题，以及联邦政府的功能问题。这种分歧充分暴露了民主共和党内因地域和经济利益的不同而形成的派别对立。虽然到1824年总统大选时，所有的候选人都自称是“共和党人”，但实际上激烈的党内派别之争已使杰斐逊时代的“民主共和党”逐渐分化成两个新的政治利益集团：“国民共和党派”（National Republicans）和“民主共和党派”（Democratic Republi-cans）。这两个党派是美国第二政党体制——辉格党与民主党的对立——在19世纪30年代出现的前兆。