一 政党体制的形成与合法化
殖民地时期党派政治的遗产
自殖民地时期起，党派活动就是美国政治文化的重要内容。需要说明的是，早期的美国政党政治与现代意义上的美国政党政治有很大的差别，虽然两者有相似和相通之处。同时还应说明的是，美国历史上的政党与20世纪的列宁主义式革命政党在组织和功能上有着天壤之别。列宁主义式政党是改造旧体制的先锋队组织，信奉特定的意识形态和政治理论，追求宏伟广大的历史性目标，实行严格有效的党内纪律，要求党员对党抱有无条件的忠诚，并在必要时为了党的理想和原则牺牲个人和局部利益。而美国历史上的政党，除了在内战时期外，基本上是一种为了实行某种特定的、具体的政治目标或争取实施某项现实的政策而组成的政治利益集团或派别，它们并不有意识地和主动地承担久远宏伟的历史重任，并不要求挑战宪法的基本原则或寻求推翻宪法（虽然不同的政党会对宪法的原则做出不同的解释），也并不企图代表全社会的利益。美国的政党不是靠意识形态来吸引和激励成员，也无需用铁的纪律来要求成员的忠诚。它们是一种因利益——尤其是经济利益、政治利益和社会利益——而组合的政治派别。这种特点在联邦宪法实施的早期尤其明显。
实际上，在18世纪大西洋两岸的政治语言中，“党”（party）和“派”（faction）两字是通用的，语义相近，差别甚微。两者都是指为了某种利益而组合的政治团体或群体。“光荣革命”之后，党派政治也成为英国议会政治的一种当然特征，曾在18世纪早期遭致英国政论家们的严厉抨击。对于英国政治评论家博林布罗克（Bolingbroke）来说，“党”和“派”的区别是：“党是一种政治邪恶，而派则是邪恶之邪恶。”[169]
殖民地时期的党派多是因经济利益、宗教信仰和地域环境的差异而起。当时虽然派系众多，矛盾复杂，但却从未出现过有纲领、有组织、跨区域的政党组织。如第二章所提到的，制宪会议期间，麦迪逊和汉密尔顿等人对党派别活动及其可能带来的恶果十分警惕，他们之所以如此注重联邦政府权力的分立和制衡，其目的就是为了防止某一政治利益集团垄断政治。麦迪逊在制宪会议上指出，各种各样的利益派别——穷人与富人，不同政客的追随者，不同的宗教派别等——早已在美国存在，这些派别在立宪后还会继续存在，正因为如此，“我们必须引入钳制机制，为多数利益集团（可能）对政策制定的垄断设置障碍”。[170]汉密尔顿则将州本身看成是政治派别的一种。在他看来，邦联的失败应归咎于以州为基础的派别政治，一个州因某项措施不符合自己的利益，就动用否决权，从而毁掉其他州人民的幸福和自由，这种做法犹如一种变相的“暴政”。他认为，在一个宪法或代议政府体制下，政治的参与者经常变化，国家的发展难以形成长期和集中的发展目标，只有建立起有权威的中央政府，才能有力防止利益集团代言人对权力的篡夺，遏制派别的泛滥，打击社会的叛乱。[171]
正如历史学家理查德·霍夫斯塔特（Richard Hofstadter）所言：在制宪会议上，麦迪逊等人对党派政治已有防备之心；他们力图建立起一个“能制约党派的宪法政府”（a constitutional government that would check and control parties），而竭力避免建立“一个宪法（名义）下的政党政府”（a party system under a constitution）。[172]这两种制度的关键区别在于：前者是宪法制约政党，后者是政党控制宪法。换言之，麦迪逊和汉密尔顿希望利用新的联邦宪政机制分散和削弱党派活动的力量，使派别利益难以轻而易举地集中和串通起来，控制联邦政府，将联邦政府变为单纯的执行党派意志的工具。他们希望通过宪政机制限制党派的发生和发展，使宪政原则成为所有党派活动不能逾越的原则。但麦迪逊和汉密尔顿都没有料到，在联邦政府刚刚建立后几年内，有组织的政党就会随之出现，并且迅速渗透到联邦政府的各部门中，为政府的决策带来干扰。他们更没有想到，他们自己会成为新生政党的领袖人物，并学会利用反对党作为工具去争取政治竞选的成果和解释宪政原则。
汉密尔顿与杰斐逊的争论与党派政治的起源
联邦政府中的政党活动起源于华盛顿政府时期。1789年，华盛顿就职担任美国首任总统的时候，把内阁中两个最重要的职位——财政部长和国务卿——分别交给汉密尔顿和杰斐逊来担任。两人对美国独立和创建都有过卓著的贡献，且都才华过人，深得华盛顿的信任和欣赏。汉密尔顿来自纽约，当时年仅34岁。他出身清寒，靠自己的奋斗进入纽约的国王学院（King's College，即后来的哥伦比亚大学），后又成为律师，与纽约市的豪门家族结缘，是一个名副其实的自我造就的美洲贵族。独立战争期间，他担任过华盛顿的助手，后来又出任过邦联国会的议员和邦联政府的税收官。在费城制宪会议上，他与麦迪逊一起，竭力主张建立中央集权型的联邦政府，后来又在纽约为宪法的批准而奔走，写下了数十篇关于联邦宪法的经典文章，为联邦立宪立下了汗马功劳。杰斐逊比汉密尔顿年长12岁，经历丰富傲人。他是大陆会议的代表，更是《独立宣言》的主要起草人。他出生于富裕家庭，博学多才，精通多种语言，从政之余，还亲手设计了弗吉尼亚大学。虽同为美国革命的领袖人物，汉密尔顿和杰斐逊对美国联邦的性质和发展前景却有着十分不同的认知。他们对联邦宪法的性质和功能也有不同的定义。两人关于美国宪法性质的争论将忠实地伴随未来两个世纪里美国宪政发展的历程。
汉密尔顿不仅是一个联邦党人，而且是一个激进的联邦党人。他预测：未来的美国是一个多元化的经济体，农业、工业和商业经济并存，并相互支持；而商业和工业经济的发展可能是美国发展壮大的最大希望所在；所以他主张在美国建立起一个强大的中央集权的联邦政府，由这个政府来建立一个良好有效的经济秩序，鼓励和辅助资本主义经济的发展。汉密尔顿对平民政治和“泛民主”式的政治体制十分反感，这点在制宪会议的辩论上充分表现出来。他认为，绝对意义上的社会平等是天方夜谭，政治最终还是必须由精英阶层来领导和控制，共和社会绝不意味着所有社会成员在地位和财产占有方面的绝对平等，也绝不意味着所有的社会成员对政治会抱有同样的兴趣和同等的责任感。
杰斐逊对未来美国的期望则不同。他认为：美国应该始终是一个以农业经济（尤其是独立的小农经济）为基础的国度。他对汉密尔顿鼓吹发展制造业和商业十分反感，认为工业社会除了制造出拥挤嘈杂的城市之外，还会造成财富享有和分配上的极度不均，其结果是大有产者不仅在经济上可以剥削穷人，而且在政治上也可任意操纵后者。对于杰斐逊来说，独立自主的小农经济是共和政治的最好基础，因为独立的自耕农拥有自己的土地，能够支配自己的时间、资源和劳动成果，只有这样的人才算得上是独立的人，而唯有享有经济上独立自主的人才可能成为有道德的和诚实的人，只有他们对政治的参与才可能保障共和政治的纯洁，才能使人们领悟和感受到共和思想的真谛。杰斐逊因而主张，在新的宪政体制下，人民应该得到尽量多的自由和自主的空间，政府的权力必须受到严格的限制。
杰斐逊的思想同时继承了欧洲启蒙运动的宪政理念和洛克的自然法理论的传统，他提出的经济上的自食其力与政治上的独立自主呈相互对应关系的理论，以及他对自由劳动（free labor）价值的重视，构成了后来在19世纪中叶出现的以反对奴隶制扩张为目标的共和党人的思想源泉。汉密尔顿和杰斐逊对宪法的功能也存在不同的认知。汉密尔顿认为宪法应该成为一种执行政府意志的工具，杰斐逊则认为宪法应该是一种限制政府意志和权力的机制。[173]
汉密尔顿提倡集权中央政府并不完全因为他信奉精英政治，他的主张也出于对现实的政治需要的考虑。他从邦联政府的实践中得出结论：一个软弱无能的中央政府不能保证联邦的政治稳定，放任派别集团的发展，则会引起跨州利益集团的产生，从而导致联邦政治的全面失序。为了防止这种情况出现，他主张采取一系列措施来增强联邦政府的实际能力，包括建立强大的联邦军队（以便与各州的民兵力量相抗衡）；由联邦政府接管和继承各州在独立战争时期欠下的一切公共债务，从而拥有巨大的财政权力；建立一个由国会监管的合众国银行，负责全国货币流通的管理；建立健康的和全国性的税收与信用制度；大力鼓励和扶持制造业的发展；实行开放性的移民政策，为美国的发展提供人力资源。在所有这些主张中，汉密尔顿最为关心的是建立一个有效的联邦银行体制，他认为政府的无能本身就是一种“犯罪”，一个“软弱无能的政府”不能“推动公共福利”，因而将失去人民对它的尊重。[174]
汉密尔顿的合众国银行计划的构想是，银行由联邦政府出面建立，由联邦政府和私人投资者共同提供启动资金，然后合众国银行发行股票，用来支付革命时期各州发行的债券，从而收回留在民众手中的债券，促进经济开发；同时联邦政府应向各州和人民征税，对所有进口货物征收进口税，税收得来的资金将存入合众国银行，再由银行借钱出来资助商人和种植园业主发展经济。汉密尔顿计划的核心是建立一个由有产商业阶级支持的联邦政府，通过联邦政府的调节功能为上层的经济精英提供保持经济持续发展的机会和保障，从而期望后者对新生联邦政府予以坚定的支持。在对外贸易政策方面，汉密尔顿提出联邦政府应该实行高关税制，以保护国内制造业的发展，赢得制造业主和工商业主对政府的支持。除希望利用联邦政府对财政控制建立起一个有实权的中央政府外，汉密尔顿的财政计划自然也夹带了基于地域的“私利”。他希望借此为纽约州的工商业发展提供较大的机会。回溯历史，汉密尔顿的经济思想在当时有些“反潮流”，与亚当·斯密在1776年发表的《国富论》中提出的自由放任式资本主义经济思想是相对立的。难怪历史学家理查德·莫里斯（Richard B.Morris）后来在评说汉密尔顿时要将他称为一个“经济民族主义者”（或“经济国家主义者”[economic nationalist]）。[175]的确，汉密尔顿的经济思想不仅对19世纪中叶辉格党人的“美国体系”经济发展计划颇有影响，而且在某种意义上也可被视为20世纪30年代富兰克林·罗斯福“新政”的思想先驱。
汉密尔顿的财政计划遭到了来自南部的国会议员们和国务卿杰斐逊的强烈反对。在国会里领头反对汉密尔顿财政计划的是麦迪逊。麦迪逊与汉密尔顿在制宪时期曾经是志同道合的战友，此时两人却因意见分歧而分道扬镳。麦迪逊反对的理由是：南部各州对革命时期的债务问题已作了妥善处理，唯独新英格兰地区仍然有大量的债务没有得到解决；如果联邦政府出面来承担和支付一切债务，南部各州就会被赋予不合理的和额外的债务摊派。他认为，以联邦政府的名义，要求南部各州为北部地区承担偿还债务的义务，等于侵犯南部各州的经济权益。麦迪逊以特有的政治敏感嗅到了汉密尔顿财政计划背后隐藏的政治目的。作为制宪运动的领袖人物，他虽然继续支持建立一个强大有力的联邦政府，但同时也开始意识到州权不能随意为联邦政府所侵犯。麦迪逊希望在州权与中央集权之间找到一个平衡两者的位置。作为行政部门的官员，汉密尔顿本人在国会辩论中没有发言权。但为了保证国会接受他的财政计划，他积极施展游说之术，网罗赞成或同情他的计划的国会议员，让他们成为自己在国会辩论中的代言人。汉密尔顿的做法开了国会游说的先例，也违反了立法和执法权相互分立的宪政原则。然而，他的努力没有白费。1791年2月，国会依宪法第一条第八款中关于国会有权通过一切“必要的和适当的”法律的原则，通过了建立合众国银行的法案。
华盛顿在签署国会通过的法案之前，为慎重起见，向内阁成员征询建立合众国银行的“合宪性”（constitutionality）的意见。杰斐逊立即对汉密尔顿的银行计划表示反对。在给华盛顿的意见书中，杰斐逊对联邦宪法中规定的联邦权力作了一种狭义的解释。他强调：联邦宪法第十条修正案对没有明确让与联邦的州权予以了特别的保护，设立银行属于各州管理州内商业事务的权力范围，并未通过宪法明确让与联邦政府，应属于第十条修正案所保护的州权。他指出，虽然宪法允许国会通过一切必要的和适当的法律，但建立合众国银行并不在这类法律之列。杰斐逊尤其反对联邦政府为了自己的“方便”而任意使用“必要的和适当的”这一宪法原则。在他看来，滥用这一原则等于允许联邦政府“吞食所有的（由人民交与的）议政权（delegated powers），从而将所有的权力缩减为一句话”，即允许联邦政府处于一种权力不受约束的地位。杰斐逊认为，合众国银行一旦建立，联邦政府将变成债主，而人民则可能受政府的剥削，这种做法是违背共和政府的基本精神的。他承认合众国银行可能为中央政府管理经济带来许多便利，但他强调绝不能因为政府管理的便利而侵吞州的自治权。从表面上看，杰斐逊是在维护州权，实际上他真正反对的是建立一个以北部经济和商业利益为基础的中央集权式的全国性经济体系。[176]
汉密尔顿对杰斐逊的意见进行了反驳。在给华盛顿的报告中，他援引联邦宪法第一条第八款来捍卫联邦政府建立合众国银行的宪法权力。他认为：宪法不仅明确列举了联邦政府所拥有的许多具体的权力，也赋予了联邦政府许多“隐含的或延伸的”（implied or resultant）权力，国会有权通过一切“必要的和适当的”的法律就属于这一类权力。那么，什么是“必要的”（权力）呢？汉密尔顿解释道：所谓“必要的”（nec-essary）一词，可以理解为是“需要的、被（形势所）要求的、附属（于主要权力）的、有用的或便利的”（needful,requisite,incidental,useful,or conducive to）的意思。换言之，“必要的”与“绝对的”和“不可没有的”是同义词和等位语。汉密尔顿强调说：一个法案是否能得到宪法的允许而被制定，不是看该法案是否必要或是否有用，因为那是一个仁者见仁、智者见智的问题；一个法案是否应该成为法律，应由该法案与其欲达到的目的之间的关系来决定，或者说，应该由法律作为手段欲达到的目的来决定。他说：“如果一个法案（企图达到）的目的是在宪法权力规定的范围以内，法案又与这个目的有着非常清楚的联系，法案的目的也不为宪法的任何一部分所禁止，那么，（追求）这种目的便可理所当然地被认为是在联邦政府的权力范围之内。”[177]
汉密尔顿的这段陈述建立了一条原则：联邦政府有权制定和实施为了到达某一目的的法律，只要目的不违宪，为实现这一目的而制定的法律也必然是合宪的。这条原则成为当时联邦党人信奉的宪政理论的基础，在后来的宪政发展中将被广泛地引用。汉密尔顿的“隐含权”（implied power）原则也将在1819年的麦卡洛诉马里兰案的判例中为联邦最高法院首席大法官约翰·马歇尔充分运用。华盛顿显然为汉密尔顿的意见所说服，签署了合众国银行法案，第一合众国银行（First Bank of the United States）得以建立。1791年7月4日，合众国银行发行股票，200万元的股票在几小时内销售一空。[178]
合众国银行风波未平，联邦党人的外交和外贸政策又遭到南部国会议员的反对。外交上，联邦党人奉行的是反法亲英的政策。1792年，法国大革命进入激进阶段，雅各宾派掌权后，实施了许多在联邦党人看来是过激的政策，这令联邦党人感到十分恐惧。他们视法国革命为暴民政治的样本，要求华盛顿在当时的英法战争中宣布中立，不支持雅各宾政权。但杰斐逊却说服华盛顿对法国革命产生的新政府予以承认。后来，因法国公使热内在美任职时从事与外交身份不相称的政治活动，联邦党人指控他违反了美国宪法，要求法国将其召回。1795年，联邦党人约翰·杰伊受华盛顿派遣与英国进行谈判，协商处理英国人撤离美国西部和美国在英占西印度群岛的合法贸易的问题。在财政部长汉密尔顿的授意下，杰伊与英国人签订了条约，确立了英美两国最惠国贸易的平等地位，但没有要求英国赔偿和归还独立战争时期被英国人带走的南部奴隶。南部奴隶主对“杰伊条约”极为不满，指责联邦党人为了满足东北部商业资本的利益不惜牺牲南部农业资本的利益。此外，对于联邦党人政府未能向西班牙施加压力，以取得开发和使用密西西比河的权利，促进内陆经济的发展，南部也是极为不满。联邦党人政府的另一些做法也遭到了非议。1792年，国会宣布，当一州内的反联邦法活动超出了普通执法部门和官员所能控制的范围时，联邦政府可动用民兵进行镇压。根据这一法律，1794年8月，当宾夕法尼亚州山民因反对政府征收威士忌税而举行有组织的武装暴动时，华盛顿便立即动用了此项权力，调集宾州以及邻近州的民兵对暴动的山民进行镇压。这种做法引起了一些反联邦党人的反感。
汉密尔顿和联邦党人的一系列政治行动使杰斐逊和麦迪逊开始考虑反对党的价值和必要性。在独立战争和立宪时期，杰斐逊也是反对党派政治的。在批准联邦宪法的争论中，有人曾经问他站在哪一边，他回答说自己既不是联邦党人也不是反联邦党人。1789年，在一封给友人的信中，杰斐逊曾对党派政治表示极大的厌恶：“无论是在宗教、哲学、政治或其他任何问题上，凡是我自己能独立思考的，我决不将自己全部的思想和意见置于某一党派观点的教条之下……如果不入党派便不能升入天堂的话，那我宁可不入天堂。”[179]但随着杰斐逊与汉密尔顿在银行问题上的争执不断激化，两种对立的党派活动也逐渐公开化了，杰斐逊不得不重新考虑政党在宪政中可能发挥的正面功能。
1792年，为了推行他的财政计划，汉密尔顿对一些国会成员展开了积极的游说工作。汉密尔顿的做法引起了非议，国会中有人称他使用了不正当的手段（如贿赂和泄密之类）来影响和干扰国会的运作。杰斐逊立即抓住这一机会，写信给华盛顿，指责汉密尔顿的行为“削弱和破坏了共和政府”。杰斐逊认为，汉密尔顿的做法实际上是利用手中掌握的行政部门的权力去影响国会（立法部门）政治的运作和结果。在杰斐逊看来，汉密尔顿的目的是以发展制造业的计划作为诱饵，对国会议员进行拉拢和分裂活动，企图逐步建立一种“腐蚀国会议员的机制”，将部分国会议员变成财政部长（指汉密尔顿）在国会内的御用军，听凭其调动，实现自己的决策意愿。杰斐逊认为，这样下去将破坏执法与立法权分立的原则。[180]
杰斐逊显然注意到了美国宪政机制中的一个漏洞，即行政部门的官员有可能利用职权，影响立法部门的运作，掌握财政大权的财政部长则可能比其他行政官员更能影响、甚至控制国会的经济立法。但从执法部门的角度来看，汉密尔顿的做法也是为了解决现实而迫切的问题。执法部门欲推行任何有效的治理政策，都必须首先通过国会的立法来实现；为了推动立法的成功，执法部门必须对那些与某项政策有切身利益的议员实施游说，取得他们的支持，实际上执法部门是在对国会的立法力量进行一种利益的划分和组合，以增加成功的把握。比起那种毫无组织的任意性投票，游说的结果显然更为有效。汉密尔顿的做法表明他首先意识到了后来美国政治运作的一项经典内容：要想在宪政体制中赢得决策的胜利，首先必须识别和建立利益集团，并在决策程序的各个环节有效地加以使用。
内阁成员的对立引起了华盛顿的忧虑。他在1792年分别写信给汉密尔顿和杰斐逊，道出了他的担心：“内部的不合必将破坏我们的团结和干扰政府，除非对立的双方采取相互谅解和让步的态度，否则政府将无法实施行之有效的管理，州与州之间的联盟也将难以长久地维持下去。”[181]
党派活动的组织化与公开化
第二届华盛顿政府期间（1793—1797），有组织的派别在国会内已经公开出现。派别活动的主要表现是，当一项议案被付诸投票前，意见相同的议员常常会碰头磋商，统一意见。在汉密尔顿的授意下，联邦党人议员经常性地协调他们之间的表决意向，取得共识。而民主共和党人则由麦迪逊出面，并经杰斐逊幕后支持，代表南部或农业经济的利益，在一系列问题上与联邦党人针锋相对地投票。正是在这一时期，政党“核心会议”（Caucus）开始在国会内出现。[182]“核心会议”是国会内政党组织的雏形，其功能是串联党派成员，统一他们的投票意志。
1796年，麦迪逊在众议院内领导了反对“杰伊条约”的活动。在国会的辩论中，麦迪逊开始“修正”他自己在费城制宪会议上曾经竭力坚持过的关于联邦政府主权至上的理论。他一方面承认签约权在总统和国会手中，但另一方面又坚持认为国会的立法权高于一切，而国会的立法权必须代表各州人民的利益。下面一段话充分反映了麦迪逊的宪法观的转变：
可以看出，为了反对联邦党人的计划和他们对宪法的解释，麦迪逊对宪法的性质，以及如何判断其性质作了新的解释，在舆论上制造了一个支持州权的麦迪逊的形象。因为1787年制宪大会的记录当时并没有公布，除极少数人之外，公众并没有察觉到麦迪逊在立场上的转变，直到1821年，制宪大会代表叶慈发表了他的制宪会议记录，麦迪逊在1787年的真实立场才为人所知。不过，即便是强调州有权解释联邦宪法，麦迪逊在1796年仍然坚持，州对联邦宪法的解释权来自州的制宪大会，而不是州的立法机构。无论如何，麦迪逊的这番言论为后来的州权主义理论奠定了基础。“杰伊条约”因直接关系到新英格兰地区的商业利益，受到该地区和其他北部州的支持，在众议院以51—48票的微弱多数得以通过。麦迪逊和杰斐逊为此感到极为愤怒，指责新英格兰的政治已为“贵族、亲英派和重商派所控制，共和思想已摇摇欲坠，即便在波士顿也是如此”。[184]
与此同时，杰斐逊开始公开谈论组建反对党的必要性。他认为反对党在自由社会中是不可避免的，互为反对党的政党能够利用同一宪政体制制约对方，防止一种利益集团对决策的独霸和垄断。当一些国会议员因不满汉密尔顿的做法扬言要退出国会时，杰斐逊竭力劝阻他们，鼓励他们联合起来，建立对应的政治集团，以对抗追随汉密尔顿政策的联邦党人。麦迪逊也公开撰文指责联邦党人违反了共和宪政的原则，声称自己一方是维护共和原则和保护人民利益的。也许因为如此，支持杰斐逊和麦迪逊观点的人开始称自己为“民主共和党人”（Demo-cratic-Republicans），或“杰斐逊式共和党人”（Jeffersonian Republi-cans），后来又简称为“共和党人”（Republicans）。杰斐逊时代的“民主共和党”与后来的“民主党”，即Democratic Party，在渊源上是一脉相承的，但与在19世纪50年代中期出现的共和党，即Republican Party，在组织体系上并无直接的承继关系，尽管后来的共和党人称他们在意识形态上与杰斐逊提倡的以自由劳动制为基础的共和主义观是一脉相承的（为了讨论的方便，本书将当时追随杰斐逊的政党称为“民主共和党”）。民主共和党人使用这样的称呼是为了与汉密尔顿为首的联邦党人所代表的共和主义传统区别开来。在政党政治公开化和组织化的初期，杰斐逊本人一直保持低调，但在背地里资助和利用反联邦党人的报纸，把它们变成民主共和党人的喉舌。此刻的杰斐逊抛弃了对政党的厌恶态度。他认为，当一个人必须在“好与坏之间”和“共和制与君主制之间”作出选择时，继续“寻求中间道路”是不道德的。
党派活动公开化使华盛顿十分忧虑。在1796年发表的离职演说中，华盛顿苦口婆心地劝诫国人不要介入和制造党派。他说：派别是人们为了不同的目的而组成的，在短时间内，党派也许会满足或响应一些大众要求；但从长远看，“党派终将成为奸诈狡猾、野心勃勃和无原则的人所操纵的工具”。华盛顿指出，结党营私是人类的通病，也是人类的弱点；党派竞争会使政治残酷化，两派交替执政，势必导致强烈的报复心态；一派为了保证自己政治上的安全，必然要绝对地剥夺另一派的自由，最终导致全社会所有人的自由受到剥夺。[185]但此时政党政治大势已成，华盛顿的劝告已无济于事。
党派政治与联邦宪法性质的再辩论
1797年3月，约翰·亚当斯继任总统后，继续执行联邦党人的政策，在外交上采取更明显的亲英反法做法，而美国与法国之间的关系因海事纠纷等一系列事件迅速恶化。1797年10月，亚当斯政府企图与法国签订商务条约，缓和两国之间的紧张关系，但法国要求美国让步，并暗示美国代表采用贿赂手段，美国代表拒绝后，谈判失败。国会于1798年7月废除了与法国的一切条约，并建立了海军部，大有与法国开战的架势。联邦党人的外交政策顿时引起了亲法的民主共和党人的诘难。
与此同时，联邦党人把持的国会以反法备战为名，在1798年6月至7月，连续通过了四项法律，通称《外侨与惩治煽动叛乱法》（The Alien and Sedition Acts），严厉打击不同政见的反对力量，尤其是民主共和党人的那些同情法国革命的过激言论和活动。其中的《归化法》将外国人归化成为美国公民的时间从原来的5年延长至14年。《外侨法》授权总统驱逐任何对美国安全造成威胁或被怀疑有“叛乱或秘密”倾向的外国侨民，《敌国外侨法》授权总统在战争时期对来自敌国的侨民施行逮捕、监禁或驱逐出境。虽然亚当斯从未下令驱逐过任何人，但一些外国人因担心被逐而主动离境。《惩治煽动叛乱法》将所有反对联邦政府政策的个人或团体活动定为重罪，任何阻挠联邦官员公务的行为都将受到惩罚，同时严禁任何人印刷和出版“任何不实的、带有中伤性质的和充满恶意的”反对政府（和政府高级官员）的文字。[186]显然，该法的目的在于打击和压制民主共和党人对联邦党人政府政策以及对亚当斯本人的批评。
从亚当斯任期开始，民主共和党人便立即着手为1800年总统大选作组织和宣传上的准备。他们利用民众对联邦政府税收政策的不满，在各州联合起那些支持反联邦党人政策的选民，对有地方影响力的选民加紧游说和登记工作。在当时的情况下，报纸是党派宣传的主要工具，民主共和党人的报纸在反联邦党人的活动中影响很大，自然首当其冲，遭到亚当斯政府的打击。在《外侨与惩治煽动叛乱法》的实施过程中，先后有25名支持民主共和党的报纸发行人和主编被起诉，10人被判罪。这些人最终在杰斐逊就任总统后被特赦。
民主共和党人认为这些法律根本违反了宪法原来的精神，用麦迪逊的话来说，把政府高官从“人民的公仆”变成了人民的“主人”。民主共和党人企图借助联邦法院来废除这些法律，但未能成功。麦迪逊还指出，联邦党人的做法说明了“一个普遍的事实”，即“抵御外来的或真或假的威胁往往成为剥夺国内自由的借口”。[187]
杰斐逊和麦迪逊十分清楚这些法律都是亚当斯政府为扼杀民主共和党人的政治活动而制定的。但他们没有自己出面直接与亚当斯政府作对，避免给联邦党人落下口实，而是以匿名的方式起草了两份谴责《外侨与惩治煽动叛乱法》的决议（resolutions），分别送至肯塔基和弗吉尼亚的议会，让两州以州议会的名义予以发表，向亚当斯政府提出抗议。由麦迪逊起草的弗吉尼亚州议会决议指责联邦《外侨与惩治煽动叛乱法》违背了宪法精神，侵犯了宪法第一条修正案保障的言论和出版自由。决议宣称，出版物的管理是州权的一部分，联邦无权过问，只有州和人民才有权来裁定某一出版物或报纸言论是否违害了公众利益。决议还反驳了联邦党人关于国会权威与普通法的目的并存的说法（意即只要普通法可以定罪的，国会就可以立法惩罚），指出州与联邦的权力是分割的，限制公民权利不在宪法授予联邦的权力之中，联邦政府应取消这项法律。由杰斐逊起草的肯塔基决议也指出，唯有州才有权裁定联邦法是否违宪。[188]
杰斐逊和麦迪逊起草的决议对后来有关宪法性质的争论有重要影响。决议提出了两个悬而未决的宪政问题。第一个是国会立法权的权限问题，即国会在哪些问题上可以立法，这是制宪会议没有彻底解决的问题。第二个问题是宪法（或宪政原则）的解释权的问题，即当州与联邦对宪法的理解和解释产生抵触时，应由谁来负责裁决（虽然联邦最高法院将在1803年建立解释宪法的司法审判权原则，但在此时，宪法解释权在理论和实践上尚处于不规范甚至未知状态）。民主共和党人使用州议会决议来反对联邦法显然不是一个安全稳妥的办法。如果州可以任意推翻联邦法的话，那么联邦还有什么权威可言？联邦的性质又是什么呢？更令人不安的是，肯塔基决议对联邦宪法的性质作了一番新的解释。该决议称，联邦宪法是“一个由各主权州（邦）签订的契约”（a compact of sovereign states），因此各州“有同等的权利来判断”这个契约是否受到了破坏和侵犯。按杰斐逊的观点推论，各州，而非美国人民，才是美利坚联邦的基本组成单位。杰斐逊虽未直截了当地将联邦重新定义为邦联，但其隐含的意思却推翻了制宪会议时期国家联邦主义者对宪法性质的定义。
在这一点上，麦迪逊和杰斐逊两人是有区别的。麦迪逊在强调州有权“否决”（interpose）联邦法律时，用的是复数（states），他不是指一个州，而是多个州，而杰斐逊则认为每个州都有权宣布联邦法无效。麦迪逊认为，州与州的立法机构之间有区别，因宪法是州的人民组成的制宪大会批准的，只有州的人民才是宪法的最终裁判，而不是州议会。麦迪逊的言外之意是，联邦是由人民组成的，而不是由州组成的，应该说这个立场与制宪会议的立场是一致的。[189]但事实上，他与杰斐逊起草的决议却被后来的州权主义者当成向联邦政府权威挑战的理论武器。在内战前的一系列涉及联邦主权的宪政危机中——包括南卡罗来纳州在1832年挑起的“废止联邦法令”（Nullification）运动、约翰·卡尔霍恩在1837年提出的州主权联邦论以及南部各州在1860—1861年间退出联邦的举动等——反联邦主权者所使用的州权宪政理论均可追溯到杰斐逊此刻所表述的宪政观。
联邦党人对民主共和党人的宪法观进行了反驳。他们坚持认为：美国人民是联邦宪法的主体，联邦宪法不是独立的主权国之间的契约，而是具有主权的联邦国家的基本法；在联邦宪法下，州不再是有主权的实体，也不保留否定联邦法的权力。肯塔基和弗吉尼亚决议最终没有赢得其他州的支持。南部其他各州内部意见分歧，而北部州多为联邦党人的天下，都没有对民主共和党的决议给予支持。结果联邦《外侨与惩治煽动叛乱法》没有被强行取消，其中的《外侨法》和《惩治煽动叛乱法》分别于1800年和1801年自动终止，《归化法》在1802年被新的归化法所取代，《敌国外侨法》则被纳入美国法典之中。
1800年总统选举与政党政治的宪法化
民主共和党人与联邦党人的对立在1800年总统选举时达到高潮。联邦党人提名在任总统亚当斯为总统候选人。民主共和党则提名杰斐逊（当时为亚当斯政府的副总统），并同时提名纽约州的阿伦·伯尔为副总统候选人。选举前，两党展开了一场公开而激烈的宣传战，相互指责，开启了美国政治史上以夸张、渲染、煽情、不实承诺和政治攻击为特征的竞选文化。联邦党人将民主共和党人称作无政府主义者和无神论者，指责他们企图推翻联邦政府；民主共和党人则反诘联邦党人是王权主义和贵族政治的追随者，企图利用手中的权力剥夺人民的自由。双方唇枪舌剑，各不相让，都把对方看成美国共和主义理想的敌人，完全不考虑对方观点所包含的合理性。
大选前夕，联邦党人内讧突起，汉密尔顿突然反对亚当斯连任，提名南卡罗来纳的查尔斯·平克尼为总统候选人，结果削弱了联邦党人的力量，民主共和党则因此渔翁得利，大获全胜，不仅赢得了总统和众议院，还在参议院与联邦党人旗鼓相当，赢得了一半的席位。按照联邦宪法的规定，副总统同时担任参议院的议长，并在参议院表决出现支持票与反对票对等的僵局时有表决权。所以，民主共和党人完全有希望同时控制联邦政府的立法和执法部门。
但1800年总统选举并非一帆风顺。如前所述，根据宪法第二条第一款规定，总统由各州总统选举人选举产生，每个总统选举人可投两次票（其中一票必须投给本州之外的候选人），赢得选举人过半数最高票的候选人应当选总统，赢得次高多数票者任副总统。宪法同时规定，在两种特殊情况下，众议院有权投票决定总统人选：第一种情况是候选人中获得过半数的选举人票的不止一人，而且分别所获的票数相等；第二种情况是所有候选人中无人获得过半数的选举人选票。当第一种情况发生时，众议院应立即投票选举其中一人为总统。在有三分之二或以上的州出席的情况下，众议院就可以进行这种投票，但各州只能投一票（也就是说，无论各州众议员的人数多寡，议员之间的态度如何不同，每州只能投一张集体票）。获得过半数的州的选票的人当选为总统，获得次高票者当选为副总统。
1800年总统大选出现了上述的第一种情况。当年各州的总统选举人（即选举人团的总人数）共有138人，其中73人是民主共和党人，65人是联邦党人。在选举人团的投票中，所有的选举人都旗帜鲜明地遵循本党意志投票，所以73名民主共和党选举人无一例外地将自己可投的两次票都投给了本党的两名候选人：杰斐逊和伯尔。结果两人的票数相等，都为73票。虽然同年民主共和党人以65—39票的多数赢得了众议院，但新一届国会要等到新总统就职之日（1801年3月4日）才能开幕。所以，杰斐逊和伯尔之间谁能出任总统，还得由联邦党人控制的当任众议院投票说了算。
众议院当时有106名议员，其中58名为联邦党人，其他48人为民主共和党人。联邦内共有16州，候选人必须得到9州的支持才能当选。投票开始后，杰斐逊只能保证得到8个州的支持，其余8个州中有6个州在联邦党人的控制之下，投票支持伯尔，还有2个州（佛蒙特和马里兰）因两党势力相当，无法投出统一的一票，故失去了表决权。众议院连续35次投票之后，杰斐逊和伯尔之间无人获得过半数票，难分伯仲。最后，在汉密尔顿的说服下（汉密尔顿并不愿意看到杰斐逊当选，但他认为如伯尔当选情况会更糟），佛蒙特和马里兰两州的联邦党人宣布缺席，造成了民主共和党人在这两州事实上的多数，这两州的票立即为杰斐逊获得，与此同时，原来支持伯尔的特拉华和南卡罗来纳又投了缺席票。这样，经过36轮投票之后，支持杰斐逊的8州增至10州，支持伯尔的6州减少为4州，杰斐逊得以当选为总统，伯尔自动当选为副总统。联邦党人采用投空白票或缺席的方式避免了公开支持杰斐逊当选。美国历史上总统选举的第一次危机得以化解。
为了避免再次出现这样的危险局面（当时弗吉尼亚州曾扬言，如杰斐逊不能当选总统，该州将不会承认这次总统选举的结果），1801年新国会开幕后，立即提出了新的宪法修正案（即后来的第十二条宪法修正案），规定在未来的总统大选中选举人团对总统和副总统候选人分别投票，即每位选举人仍投两票，但其中一票投给总统候选人，另一票投给副总统候选人。第十二条宪法修正案在1804年总统选举前得到各州的批准，成为宪法的一部分，也成为美国总统选举制度的第一次重要改革。因为有组织的政党政治是在立宪之后出现的，原宪法中并没有对政党在宪政中的地位做出安排和界定。第十二条修正案及时弥补了原宪法中的缺陷，承认了政党政治的合法性，并为其在未来美国政治中的发展做出一个宪政机制上的安排。从此，总统选举成为政党政治的主要内容，为了赢得选举，政党内部必须事先进行不同利益集团的谈判和妥协，达成一致意见，推举一个可以为各派接受的候选人来与对手较量。总统选举不再是个人的能力之争，而是政党的整合能力和动员能力之争。在某种意义上，“英雄创造历史”让位于“政党创造历史”。如未加进这条修正案，后来的总统选举很可能再次出现1800年的情形或两个反对党的候选人都未获得过半数票的情况，受政党控制的国会投票则可能因极微弱的票数差距而完全改变选举的结果。
1800年总统选举在美国宪政史上具有特殊的意义。这次选举是美国政党政治的一次公开较量，其结果是联邦政府的权力依照宪政程序以非暴力的方式从执政的联邦党人手中转移到扮演反对党角色的民主共和党人手中。这种转移不仅说明政党在竞争政府领导权的活动中极有效力，而且也使合法反对党政治成为美国宪法体制可以接受的政治实践。但我们丝毫不应夸大美国早期政党政治的效用。民主共和党与联邦党之争与其说是宪政原则上的分歧，不如说是对共同认可的原则在理解上的分歧。杰斐逊本人对此也有十分清楚的认识。
1801年3月，杰斐逊在联邦的新首都华盛顿发表了寻求和解与共识的就职演说。他一方面承认民主共和党人与联邦党人有不同的政治意见，但同时他也强调：“意见的不同不等于原则的不同。我们是名字不同但原则一致的兄弟，我们都是共和党人，我们也都是联邦党人。”他还对1800年总统选举产生的结果进行了哲学意义上的总结。他说，我们不应该因为有人希望解散联邦或改变其共和形式而感到惊慌，因为这次选举说明“在安全的丰碑之下错误的意见是可以容忍的，而同时也会被自由存在的理智所改正”。[190]事实上杰斐逊也是这样做的。在他执政期间（1801—1809），他并没有对宪法作狭义的解释，也没有缩小联邦政府的权力，更没有随意否定联邦党人的建树等。相反，在他和继他之后的麦迪逊和詹姆斯·门罗两任政府内，民主共和党人都有效地利用了总统部门的权力来扩大联邦政府的功能和利益范围。