第五章　重建与新宪政秩序的建立

美国内战从1861年4月开始到1865年4月结束，历时4年，联邦和南部邦联双方阵亡和因伤而死的人数达62万（如前所述，最新研究已将此数字提高到75万人），受伤人数近40万，是美国历史上人员伤亡最多的一次战争。南部四分之一的白人青壮年战死沙场，一半以上的农庄、机器、铁路遭到破坏，三分之二的财富付之东流。但这场巨大的历史悲剧阻止了联邦的分裂和瓦解，保存了美国的完整与统一。随着战争的结束，如何重建联邦成为美国宪政的首要问题。实际上，当内战还未结束时，重建（Reconstruction）就已经开始了。在旧联邦制的基础上恢复联邦显然是不可能的了，这不仅因为内战摧毁了南部邦联的政治和军事实体，以武力否定了州主权的宪政理论，更重要的是内战废除了奴隶制，使南部400万奴隶获得了自由。黑人的解放毫无疑问地改变了南部的政治与经济秩序，所以，重建不再是一个按既存的宪法原则和程序将退出联邦的各州重新接纳进联邦的问题，而必须是一个重新设计和建立新的宪政秩序的问题，这个新秩序必须同时保证南部各州的政府和联邦政府本身都是真正意义上的“共和政体”。

这个新的宪政秩序应该如何制定？它应具备什么样的特征？它与原始联邦宪法如何发生关联？在新宪政秩序下，联邦与州的关系应如何确定？前南部邦联各州应在什么样的条件下重新回归联邦？谁有权来制定这些回归的条件？获得自由的南部黑人是否应该成为美国公民并立即获得与白人公民同等的权利？他们的公民资格应由州还是联邦政府来授予和确认？他们是否有资格参加新的南部各州政府的重建？对于国会和当时主导全国政治的共和党来说，所有这些问题都是陌生的、没有答案的。内战是1787年的制宪者们无法预料到的事件，原联邦宪法和宪政机制不可能对上述问题提供现成的答案。与此同时，内战又有它的特殊性。它是同一宪政体制下的两个组织化的政治和军事集团之间的一场较量，是一场围绕美国联邦体制的性质而进行的“血腥”的谈判。即便是在战争时期，南北双方的政治运作仍然遵循原有的宪政秩序，联邦政府更是将保存和恢复既有的宪政秩序作为内战的目的。在这种情形下，战后的宪政重建不可能完全抛弃原有的宪政理论和机制，代之以凭空想象或移植而来的宪政原则和实践，而必须依托和借用既存的宪政体制的平台，以此为基础来创建一个新秩序。因此，从宪政的角度看，重建既是一个体制创新的过程，也是一个体制继承的过程，是一种在继承中的创造。

这个过程将面临的困难是不言而喻的。总统、国会和最高法院的三权分立对联邦政府制定和实施统一的重建政策十分不利。与此同时，战败的南部白人对联邦充满了敌意，更增加了重建的困难。要建立一个新的宪政秩序，必须依靠政党的功能，而政党本身又是多种利益的组合体，各种利益需经过妥协才能形成共识，政治意愿才能转化为法律。所以，重建成为美国宪政史上最有创造性、也最有争议性的宪政改革时期。这时期美国宪法和宪政体制产生了一系列重要的改革，如废除奴隶制（第十三条宪法修正案），确立美国联邦和州的公民资格，赋予联邦政府保护公民权利的责任（第十四条宪法修正案），取消对于公民选举权的种族和肤色限制（第十五条宪法修正案），加强联邦政府对于公民权保护的执法力量（强制实施法案）等，这些改革永远地改变了美国联邦制的理论和实践，充实了美国宪法的内容。同时随这些宪政改革而产生的一系列政治变化，尤其是广大黑人对政治的参与，对于后来及至当今的美国民主的形式和内容都发生了深刻的影响。