六、英国住房法律制度建设的中国启示

（一）出台基本住房法

我国住房法律制度面临的最大问题是住房法的法律位阶低。法律位阶是每一部规范性法律文件在法律体系中的纵向等级。纵向等级不同，法律规范的效力就有差异，也即法律规范的位阶越高其效力也越高。从法理学角度来分析，我国法律的效力位阶有五级，由高到低分别为宪法（基本法）、法律（普通法）、行政法规和部门规章、地方法规和规章。我国目前的住房法律规范主要集中于行政法规、部门规章和国家政策层面。相关法律主要包括国务院1991年发布的《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》、1994年发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》,1998年发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,2003年发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,2007发布年的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。这些法律规范属行政法规，效力等级处于第三级。另外还有建设部、国家发展计划委员会和国土资源部于1998年联合发布的《关于大力发展经济适用住房的若干意见》，建设部于2003年底发布的《城镇廉租住房管理办法》，住房和城乡建设部等七部委于2010年联合发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委于2011年出台的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》等多项通知以及各地的相关政策。这些属于部门规章和政策，效力等级仍处第三级。分析以上法规可以看出，我国相关住房法的最高效力位阶为第三级行政法规，由最高立法机关全国人大制定的第二位阶的法律为空白。用低位阶的法规来规制社会问题，具有快速便捷的优势，但如果迟迟不将法规上升为法律，也有很大弊端。首先，位阶较低的政策和法规出自政府和政党，很难保证这些规则是全体人民所需要的。而在实施过程中，也会被较少的人所关注，难以达到预期效果。其次，位阶低的政策和法规没有法律所具有的强制力，强制力的缺失会直接导致这些政策和法规在实施过程中难以达到预期效果。再次，位阶低的政策和规章不具有基本法律所具有的稳定性。这样会导致一些政策今年适用而明年作废，一些政策在某地适用而在其他地区不适用，造成广大群众的无所适从，对其公平性产生极大怀疑，导致实践效果大打折扣，根本上不利于国家的民生建设。

从英国住房法的沿革中可以看出，英国的经验为一事一立法的立法模式，并且都是用了高位阶的法，每一部住房法都对各种住房问题作了详尽的规定，确保了其实践效果。但笔者认为，英国“一事一立法”的立法模式有其深刻的历史传统和社会历史意义，与其国家的特殊性分不开。而我国的立法传统不同于英国，具有自身的鲜明体系。加之我国国土面积大，不同地区的经济水平与生活水平的差异大，具体的住房问题差异也有所不同。故而我国制定住房法时可在吸取英国高位阶住房立法经验基础上，打破其事无巨细不分体系的立法模式，从我国国情出发，制定一部具有基本法性质的法律，以期在住房领域有一个统领全局的具有纲领性作用的基本法，作为该领域法律体系的大纲和其他下位法的指导。就住房领域而言，目前我国还缺乏这样一部纲领性的基本法。为此，应出台统领这一体系的基本法——《住房法》。从内容而言，建议该法重点明确我国住房法的根本目的、基本原则，同时规定与住房基本问题相关的基本制度，包括住房所有权制度、住房土地制度、住房建设制度、住房资金来源制度、住房补贴制度、住房流转和住房财税等相关制度。从效力而言，建议其成为宪法之下整个住房领域法律体系中的基本法和最高法，为构建和完善我国的住房保障法律体系奠定好基础。

（二）完善住房法律体系

我国住房法还面临相关法律制度不成体系的问题。法律体系是一个由法律部门分类组合而形成的呈体系化的有机整体。好的法律体系要求门类齐全、结构严密、内在协调。我国关于住房法律制度的规定散见于国务院和各部委出台的各种规章以及相关法律如《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等。法规和政策往往只针对社会中某一问题进行指导性的规制，其他相关法也只是为满足其自身的立法目的，而将和住房有关的制度进行一般性规定。如《城市房地产管理法》涉及住房问题仅有第4、6、13和29等4个法律条文。4个法条仅就国家发展居民住房、公益征收中保障被征收人居住条件、土地使用权出让中区分普通住房和其他建筑及住房税收优惠等作出原则性规定。《土地管理法》仅有第77条和第62条调整农村宅基地问题。上述立法并未构成一个完整、有机联系的住房法律体系。研究英国住房法，尽管英国采取一事一立法的实用主义立法模式，但长期的立法实践事实上已经使英国形成包括住房建设、住房分配、住房补贴等制度在内的住房法律体系。此外，不同时期执政党的政策也构成英国住房法的立法渊源，形成政策、法律及相关法律连接而成的法律体系，成为解决住房问题的法律支撑。借鉴英国经验，我国也应当完善自己的住房法律体系。

首先，除了开立统领性的《住房法》外，构建完善的住房法律体系也是必须。这个法律体系还应包括住房保障法、住房合作社法、商品房管理法以及相关配套法。其次，在出台《住房法》基础上重点完善下位法，包括法规、规章和政策性文件。因《住房法》中有关住房的分配、管理、财政、税收制度等只适合作基本规定，需要行政法规、部门规章、地方性法规、规章和政策性文件加以细化。再次，重视住房法中的地方立法。由于我国存在地区差异性，在《住房法》对住房问题作出原则规定基础上，对适合地方立法如土地出让、住房规划等问题，可授权地方立法，使各地方人大在充分掌握当地情况分析当地问题基础上，进行有针对的地方立法。在下位法的规制方面，由于我国目前有关住房的行政法规、部门规章、地方性法规和规章繁多，政策性文件更是数量巨大，建议以《住房法》为基础和参照，对相关下位法和政策做出梳理和修正。

（三）细化住房保障相关法律制度

首先，完善保障性住房法律制度。自住房改革以来，我国便开始了保障性住房建设的探索。目前，保障性住房建设正如火如荼地进行。从住房与城乡建设部网站上可以获悉，对保障性住房的建设，2014年计划新开工700万套，基本建成480万套。建设如此多保障性住房，完善其制度保障成为必须。从英国经验看，英国住房法也是用大篇幅规制公共住房建设和管理。可见，对保障性住房进行重点规制的重要性。建议我国详细设定保障性住房法律制度，除参照《住房法》中关于住房选址、基础建设等问题外，建议重点考虑如下要点，一是在保障性住房的保障范围方面，适当变动申请者准入门槛，使保障房的保障对象从低收入人群扩展至中低收入人群，并逐步给予进城务工人员申请保障性住房资格；二是在保障房分配主体设定上，考虑参照英国模式，确立政府和民间组织的多元分配主体地位；三是在法律救济制度设定方面，健全责任追究制度，对于保障房分配过程中相关人员的违法违规行为，相关法律设定出处分条款并在必要时追究刑事责任；四是在保障房退出机制方面，设定租售并举的保障性住房的退出机制。随着保障性安居工程的建设，我国目前已兴修大量保障性住房。政府出资修建住房势必会引起政府资金困难。参考英国住房法中对购买权的规定经验，建议我国适时引入类似于购买权的租售并举的保障性住房退出机制，按照年限给予相关住户不同的购房折扣，以期政府及时回笼资金，实现保障性住房建设的可持续发展。

其次，构建棚户区住房改造法律制度。从住房与城乡建设部官方网站获悉，2008年至2012年，我国政府已改造各类棚户区1,260万户，2013年改造320万户，2014年改造约470万户。棚户区改造是城市建设中最重要的一环，是一项重大民生工程和重大发展工程。但在我国棚户区改造实践过程中，却由于法律制度的不健全，存在着许多问题，包括土地供应问题、资金缺口问题、棚户区改造规划、优化规划布局、项目前期工作、质量安全管理、配套建设等方面的问题。英国在贫民窟改造实践中积累了大量经验，出台了系列的政党政策和行政规章。英国《住房法》的经验告诉我们，政党政策及时法律化可以保障政策的实施，提高工作效率。因此，我们可整合棚户区改造中积累的政策经验，及时立法构建棚户区改造基本制度。分析英国贫民窟改造经验，结合我国实际，建议我国在住房法下设立相关棚户区改造法，构建制度时重视以下几点，一是构建多元资金来源制度。棚户区改造是一项重大民生工程和重大发展工程，资金充足将会最大化保证工作顺利推进。英国经验告诉我们，只有充分利用广泛的民间资源，才能做到在棚改领域的可持续发展。立法应鼓励商业银行及企业等机构的参与，鼓励企业债券创新，保证充足的改造资金。二是完善配套设施供应和管理制度。无论是英国经验还是日常体验都告诉我们，住房的配套设施和住房一样必不可少。建议立法中重视配套设施建设制度，包括明确配套公共服务设施供应主体、种类、建设规模和要求等，同时重视配套公共设施管理制度，新建安置住房小区要及时纳入街道和社区管理，发展社区志愿服务。三是建立严格的监管制度。棚户区改造的广泛性决定了在改造过程中难免会出现一些偷工减料的住房的“残次品”。英国经验告诉我们，低质量的房屋最终会导致政府重新出资进行住房维修，造成极大资源浪费。故建议立法时构建严格监管制度，包括对在建工程质量安全的监管制度和对已建好的住房质量和安全的监管制度。

再次，完善合作建房法律制度。早在上世纪90年代，我国就曾出现过“民建互助”、“互助自建”等合作建房探索。到2003年，北京的于凌罡通过网络发起了一场声势浩大的个人合作建房运动。随后在上海、成都、杭州、青岛、厦门等城市，许多人相继牵头进行个人合作建房。但由于相关法律规范的缺位，合作建房面临着主体独立性与合法性、运作管理、资本运作、土地使用权获得等一系列问题，影响了其正常发展。英国经验证明，最能发挥作用的合作建房组织是住房合作社，合作建房的出路是设立住宅合作社。早在1992年，国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局就联合制定了《城镇住宅合作社管理暂行办法》。借鉴英国经验，结合我国现实状况，建议将《城镇住宅合作社管理暂行办法》发展为《住房合作社法》。对住房合作社的制度设计应考虑以下几点：一是明确住房合作社组织程序制度。包括设立制度、社员资格制度、章程制度等有关制度。二是建立住房合作社财政支持制度。包括会员入社时缴纳的资金、政府的贷款、社员的住房储蓄存款等多元化的融资方式。三是构建配套监管制度，保证住宅合作社的公平健康发展。（王霄燕 贠恬）