一、住房法产生与发展的前提

（一）工人阶级的住房问题

19世纪后期开始，英国遭遇到历史上未曾出现过的社会问题：作为工厂主要生产者的工人，由于无力承担高昂的购房费用，只能住在条件环境极差的房屋中。工人住房条件差问题成为英国的社会问题。

首先，有害健康住房普遍化。19世纪中后期，典型的英国工人住房为背靠背房屋和地下室。Charles Booth曾描述了背靠背房屋：“三个房间的房屋、两个房间的房屋和一个房间的房屋——这些房屋都是背靠背的，由于共用一堵后墙，所以南北根本无法通风。”缺少通风使房间内阴冷潮湿，英国海洋性气候特征加重了阴冷潮湿度。阴冷潮湿的住房条件损害了居住者健康，也常常成为流行病爆发的温床。地下室是工人居住的另一类住房。据《现代英国经济史》记载：“19世纪30年代，伦敦大量居民居住在地下室，从30年代至50年代末，仅仅伦敦贫民区玛勒利本一个地区就有1,132个地下室。”这是地下室普遍存在的明证。与背靠背房屋相比，地下室的潮湿阴冷不通风问题更加严重，对居住者的健康危害更大。其次，住房空间拥挤普遍化。由于工厂主极力压低工资，工人收入有限，只能多人租住，造成严重的工人住房拥挤情况，一间住房内容纳多人情况比较普遍。“20、30，甚至40个人住在那些房子里，而这些房子起初仅是适合一个，最多两个家庭居住的。”沙甫兹伯里勋爵在1884—1885年“皇家住房问题调查委员会”调查报告中指出“住房拥挤问题程度之深，以至生活在其中的人们不可能再奢望健康和体面，我曾看到四个毫无干系的家庭挤在一间屋子中，每家一个墙角。”供最多两个家庭居住的住房住了40人，一个家庭挤在一套房内的一个角落单间内，英国这一时期的住房拥挤严重情况可见一斑。反映工业革命后住房法创设前，建筑商人为谋取私利，不顾及民生与人权的社会状态，也反映出规划缺失下的城市住房建设的混乱状况，更是政府责任意识欠缺、职能不足的典型表现。拥挤的住房条件给瘟疫等严重流行病的发生埋下了隐患，工人基本生存权受到威胁。再次，住房环卫设施缺失普遍化。19世纪中后期，满足人们基本生活需要的供排水管道、垃圾处理、洗浴等设施缺乏是普遍现象。“一个拥挤的居民区内，供水设备很不完善，许多家合用一个水龙头，在有些地方饮用水的龙头就安装在厕所墙上，厨房和厕所有时仅一墙之隔。庭院中尘土飞扬，垃圾成堆，时常发出刺鼻的气味。”必备卫生设施的不足使得垃圾堆等场所的污水流进水坑里，而排水管道的缺失，使得污水通过明沟流进河里。而由于缺少供水设施，居民们只能从被严重污染的河流和水井中取水，霍乱、伤寒等水源性疾病由此传播开来，频发的瘟疫使得工人的健康状况越来越糟糕。而这些贫穷与疾病并存的地方，往往集中连片，便成英国的贫民窟。贫穷与疾病并存的贫民窟严重威胁英国工人和普通民众的健康，而这些人是社会发展的生力军，政府必须帮助他们化解问题。在法治国背景下，任何政府的政策都必须上升为法律以保持稳定持久，住房法应运而生。

高房价与高房租压力并存是19世纪中后期英国工人住房面临的第二个问题。一方面，房价高到普通民众难以承受的程度。Landlord and Tenant in Urban Britain,1838-1918年一书中曾描述：19世纪70年代，若以40年按揭的形式购买一套简陋的小屋，需要先交30英镑定金，每周再偿还4先令4便士，并负担维修房屋的费用。而1896年英国国民收入分配情况是：上等阶级大约5万人，年收入在1,000-5,000英镑之间；中等阶级大约200万人，年收入在100-1000英镑之间；普通工人大约777万5千人，年收入不足100英镑。”《牛津英国通史》也记述：“一间勉强能住的房子要花去一个熟练工人一周收入的1/4，很少有家庭能经常付得起这样的费用。”过高的购房费用与普通民众的收入不相匹配，工人根本不可能通过工作收入拥有自己的住房，而工人却是国民的主体成员。当占国民人口绝大多数的社会成员无力或者即使通过艰苦努力也很难拥有属于自己住房，也就是社会成员中的绝大多数连基本住房需求都难实现时，住房问题就从个人问题转变成社会问题。另一方面，快速提高的租房费用增加了工人的住房成本。“英国的房租从1845年的100上升到1910年的185,19世纪60年代中期上升速度特别快。”高昂与逐年提高的房租成为大多数人英国人的负担。高房价与高房租问题，反映出这一时期英国城市住房问题的核心：住房数量和质量无法满足新增人口需求。工业革命后，城市在社会经济中的地位和作用日益重要。为获取更多生产资料和生活资本，大量人口涌入城市，城市原有住房满足不了新增人口需要，而新建住房跟不上人口增长速度，后果必然是高房价与高房租问题同时爆发。此外，当时的英国政府对住房秉持消极不干预态度，不把解决底层民众住房当作政府责任。于是，城市住房供应主要依赖私营建筑商。房少人多的现实和商人趋利本性，造成私营建筑商哄抬房价的后果。如何规制房价，推动市场化与社会化的平衡，成为英国政府必须面对的问题，住房法由此而生。

（二）城市发展中的住房问题

工业化推动了城市化，在城市成为一国经济中心和社会生活中心后，更多经济组织和更多民众进入城市。于是更大规模更加集中的住房问题在城市爆发，住房问题与城市发展问题交融。

住房问题与城市发展问题交融的第一个表现是城市住房短缺，也即房荒问题。城市化引起城市人口大增，大量的人口蜂拥至城市，城市原有住房不能满足新增人口的需要，而新建住房跟不上人口的快速增长，导致房少人多，供不应求，“房荒”问题形成。据记载：“至1923年3月，仅英格兰和威尔士总的住房短缺估计在822,000所。”房荒来自于人口在城市的集中，也源自当时流行的社会观念。这一时期，英国政府和民众普遍的认识是，作为一种私有财产，住房理应由私人建造；而住房建设的高成本和低利润属性，导致如果政府参与建房会给国家带来额外的财政支出。因而政府并不认为他们应当担负起解决城市居民住房不足的责任。因此，城市化早期，英国政府一方面为了解决城市居民的卫生和健康问题，不得不拆毁和关闭大量不适合人类居住的住房；另一方面，出于财政支出的考虑，又不愿利用国家财政建造新住房，这直接导致旧房的拆毁量远远超出了新房的修建量。史料记载，1910～1914年间，批准贷款建造新房数为6,780幢，而同期拆毁或关闭的旧房7,427幢。拆房数量超过批准建房数量，房荒问题加剧。1913年的一项调查表明，2,700个教区中的1,400个教区存在严重住房紧缺，急需120,000幢新住房。战争也是房荒产生的原因之一。一战时，战争对住房的损毁以及新建住房的空白，推高了房屋租金。为安定社会秩序，1915年政府出台了《房租增长和抵押利息（战时限制）法》。该法本是为调控房租过高问题，但由于政府在调控租金的同时对房屋修缮费用缺乏必要预算，致使房东实际利益受损，导致存量住房维护不足，新建出租住房减少。一战结束后，退伍军人的复员、人口的增长、结婚高潮的出现和家庭结构的变化等，住房需求猛然增加。短期内同时产生的住房需求与住房数量不足形成矛盾，房荒现象更加严重。严重的房荒对城市发展产生消极影响：资本不敢进入；劳动力不能进入。

住房问题与城市发展问题交融的第二个表现是城市贫民窟问题严重。1915年前，英国住房问题集中在住房卫生条件差，工业污染如废水、废物进入居民生活区，引发工人健康问题。随着工业化和城市化的深入，原有住房问题更加恶化。住房短缺与住房供应不足问题更加严重，高昂的租金逼迫低收入的工人住低租金住房，而低租金住房又存在卫生设施差和住房拥挤问题，这就形成英国特有的贫民窟问题。英国贫民窟问题主要表现为房屋修建无规划、房屋集中连片、房屋内部布局不合理、住房不稳固，住房内部和周边缺乏基础设施，环境卫生条件差。并且，居住者几乎都属于社会的底层人群，收入低，生活窘迫。

贫民窟带来的城市凌乱影响了城市发展力。第一，贫民窟影响了城市发展的有序性。自然生成的城市生产区、商业区、住宅区交错并立，不仅使得城市面貌杂乱无章，不利于管理；更重要的是，由于各类区划的交错无序，影响了城市功能效率的发挥，既不符合发挥城市整合生产要素功能的科学化要求，也失去了人类城市生活的乐趣，更增加了城市居民的生活成本，城市社会生活意义减少。第二，贫民窟影响了城市社会发展的安定性。贫民窟形成后，带来了贫困人口集中。这些生活贫困的人本来收入来源有限，影响到自身的生活能力，而生活能力的不足进一步加剧了他们的贫困，这种情形的恶性循环，造成贫民窟内部无工作、生活能力弱的人口集中化，由此引发社会治安问题。打架斗殴、寻衅滋事、入室盗窃等社会治安事件频发，贫民窟成为城市内部社会治安差的代名词。第三，贫民窟影响了城市环境的美化。贫民窟形成后，这一区域的生活环境随城市化的进展不断恶化。破旧狭小的住房、弯曲的街道、污水横流高低不平的路面，构成贫民窟的基本面貌。一边是城市发展带来的高大宽敞整洁繁荣的商业区和富人生活区，一边是肮脏污秽狭窄的破败区和穷人集聚区。环境优美与杂乱污秽交错构成英国19世纪末期的基本城市面貌。美化城市环境以吸引更多生产力和生产要素，提高城市竞争力，是当时英国急需要解决的问题。第四，贫民窟影响了城市交通的便利。工业化发展对城市发展提出了交通便利的要求，汽车代替马车成为城市居民的主要出行工具。汽车在带给人们便利的同时，也带来了汽车交通问题。贫民窟和城市中心缺少汽车畅行的道路条件，拥挤的住户、密集的人口与不断增加的汽车数量引发了交通拥堵问题。为避开城市中心区和寻找更适合建房的土地资源，新建住房就不断向城市周边扩展。但生活于城市周边的人又往往在城市中心工作，城市中心交通拥堵问题仍然需要解决。由此，拆除贫民窟、腾出道路建设用地成为首选。这是提高城市功能与帮扶低收入群体改善住房条件价值叠加的优选。贫民窟拆除需遵法而行，这是住房法出台的又一背景。第五，贫民窟影响了城市就业格局。既然城市凌乱影响城市功能的发挥，影响城市的环境美化，影响城市居民的生活质量。应对房荒而来的新增住房必须解决避免城市凌乱问题。由此，城市住房建设与城市规划发生联系，城市规划法成为住房法的先导法。

（三）平复战争创伤中的住房问题

1945年，波及英国的第二次世界大战结束，战前的“房荒”问题因战争结束和社会重建而加剧。“房荒”加剧的原因之一是战争对原有住房的损毁。二战期间，为达到瘫痪英国的目的，德国空军对英国实施了多次空袭和轰炸，使大量住房损毁。据不完全统计，“二战”期间，英国约有20.8万所住房被炸毁，25万所中度损坏，约71万所房屋被毁坏。战后住房短缺问题由此而来。房荒加剧的原因之二是战后初期有住房需求的人员激增。1945年二战结束，大批军人从军队退伍转向社会。退伍军人脱离军队走向社会的第一步就是寻找住所，开始和平环境下的生活。短时间内激增的住房需求，使英国的住房形势陡然变得严峻起来。房荒加剧的原因之三是政府保障力有限。政府保障力有限之一体现在物资短缺。“二战”期间，政府的财力、物力和人力都转移到了战争上，社会生活物资极度缺乏，政府由此减少建房数量。政府保障力有限之二体现在政府的无暇顾及。战争期间，战时联合政府忙于应对战争，既无暇维护原有住房，也无暇进行新房建设。在战后住房重建问题上，只有建房数量的粗略估算，无暇出台具体方针和实施办法，造成战后初期“房荒”问题加剧。政府保障力有限之三体现在战后应对各方需求总量较大。1942年，著名的《贝弗里奇报告》问世。在该报告中具体公布了社会保障制度各方面的问题，并为构建涉及养老、失业、保险等各种社会保障制度提出了详细的计划。联合政府开始应对社会保障问题。应对战后各种事项处置，加上落实社会保障的各种需求，政府已经力不从心。上述因素的共同作用使房荒问题更显突出。如何在促进社会经济恢复发展与保障民众基本住房需求间取得平衡，英国政府不断调整住房政策，政策法治化推动了住房法的发展。

（四）经济减缓中的住房问题

由于战争和经济危机的影响，第一次世界大战前后，英国经济就开始出现衰落现象。首先，经济发展速度减缓。“一战”前，由于新兴技术形成缓慢，管理方式落后，加上经济危机的冲击，直接导致经济发展速度减缓。其工业总产值在世界工业总产值中所占比重不断下降。1870年，英国工业总产值占世界工业总产值的比重是32%,1900年为18%,1914年为14%, 40年中下降了一半还多。而同期的美国工业生产总值在世界工业总产值中的比重却从1870年的23%上升到1913年的38%,40年中上升了近一倍；同期的德国工业生产总值在世界工业生产总值中的比重也从13%上升到16%，比重不断增加。可见，到20世纪初年，英国的工业总产值已退居世界第三位，列美、德两国之后。在工业发展速度减缓的同时，英国的对外贸易额也一路下降。19世纪80年代到20世纪初，英国的对外贸易额只增长了8%，而美、德两国同期对外贸易额分别增长到41%和100%以上。1913年到1918年，英国出口贸易又减少了一半，进口贸易基本停滞。而美国同期出口额却增长2倍，并乘机打入了英国在世界各地的传统市场。到“一战”以后，英国的对外贸易优势就基本让位于美、德两国了。与此同时，英国又失去了造船和海运霸主的地位。到1919年，英国商船队的吨位比战前降低了14%，而战争期间，世界商船产量却增加了2倍。其次，英国经济在世界经济中的优势地位开始丧失。第一次世界大战期间，英属殖民地和自治领乘英国忙于战争的时机，加速发展民族工业，从而减少了对英国经济的依赖。随着金本位制度的废除，英国又逐渐失去了国际金融中心地位，不能再在世界经济体系中起主导作用。

第二次世界大战后，英国的经济困境与政治困境交融，导致经济发展更加迟滞。政治上的困境主要在于面临新的世界秩序，一个以美、苏两大国对立为特征的两极世界体系代替了战前以欧洲为世界政治经济中心的旧秩序。英国开始失去战前的殖民宗主国优势地位。随着民族解放运动风起云涌，英国的殖民体系分崩离析，印度、巴基斯坦、缅甸、马来西亚、新加坡以及非洲殖民地纷纷宣告独立。尽管英国将这些新兴国家拉入英联邦，表面上仍是一个庞然大物，还控制着1,400多万平方公里的殖民地和附属国，拥有对英联邦国家的“帝国特惠制”等权益，但实质上已今非昔比。在国际政治优势地位下降的同时，国内开始面临一定的社会经济危机。随着战争的结束，英国社会百废待兴，人民强烈要求社会改革，振兴国家，改善生活。从经济上看，由于殖民体系的瓦解，英国丧失了许多殖民特权，如占有土地、开采矿产、低价获得原材料和高价销售工业品等，而英国经济对海外贸易却具有很大的依赖性。因此，当殖民体系瓦解，海外市场萎缩时，英国的对外贸易就开始出现逆差，1950年逆差9.8亿美元，1960年增到23.7亿美元。出口增长速度减缓，致使国内经济增长速度相应降低。期间尽管有“二战”结束后经济短时间快速恢复发展期（1951年英国个人消费已恢复到战前的按人口平均的水平，工业生产超过了1938年水平的50%，出口额比战前增加了75%，国际收支平衡。国内生产总值仅次于美国，居于资本主义国家的第二位）。但由于对外贸易的不景气，加上英国经济自身存在的问题，如固定资本投资落后，企业的技术进步缓慢，特别是对引进外国的先进科技比较审慎保守，在工业管理方面也落后于其他发达国家等原因，从1956年开始英国经济又回归于低速发展。1956—1970年，英国工业生产的年平均增长率仅为2.8%，大大落后于日本的15.3%，西德的6.5%，法国的7.2%，也低于美国的4%。进入70年代，整个西方世界经济陷入滞胀，英国也不能幸免，经济低速发展态势依然如故。1970—1979年英国经济平均年增长率仅为2.2%，在主要工业国中最低，而同期通货膨胀率则达12.5%，在主要工业国中最高。产品竞争能力下降，生产萎缩，高失业率和高通货膨胀率同时并存，增长乏力，被称为世界经济中的“英国病”现象。

英国病的爆发直接影响了政府的财政收入，表现在住房上就是政府住房财政出现困难。住房财政困难主要是由政府住房建设补贴、住房维修补贴和住房租金补贴加重引起的。“二战”以来，为解决房荒问题，也为了贯彻福利国家住房保障政策，政府直接投资修建住房，改善民众居住条件。政府直接建房，使公房建造补贴投入巨大。为落实房屋维修，政府也必须进行资金投入。但低租金的住房政策减少了政府公房投资回报，连满足住房日常维修和管理的费用都不够，政府又得加大住房维修金的补贴投入，建房补贴与住房维修补贴成为英国政府在住房领域的主要负担。与此同时，受政府直接投资住房影响，私人资本不愿过多进入房地产领域，政府只得加大公房建造数量，由此也只能继续承担住房维修管理责任。这种状况的持续发展，就造成住房建设和管理领域的恶性循环。政府财政投入越大，私人资本越不愿进入；私人资本越不进入，政府只能继续加大投入。循环发展的后果就是政府财政负担不断加重。进一步，住房领域庞大的资金投入挤占大量用于经济发展及国防发展的资金，引发经济衰退，反过来又制约了政府继续投入住房建设和维修的力量。

为减少住房财政压力，政府减少了住房资金投入，这又引发公房建造数量减少和公房建造质量差的问题。这个问题突出表现在贫民窟改造中。在前期贫民窟的改造过程中，为安置贫民窟民众，政府修建了大量公房，改善了贫民窟民众的住房条件。但短期内建造过多公房，导致公房条件的差强人意。一是房屋基本设施缺乏，尤其是浴室和盥洗室十分缺乏。戴维·莫林斯和艾伦·穆里作过描述。1943年的赫尔市和1939年的布特尔镇，40%的住房没有配置浴室。而1939年的约克市，大约66%的工人住在没有浴室的房屋里。1939年的斯特普尼地区，90%的家庭住房没有浴室。1943年的索尔福德市，52%的住房缺乏浴室配备。1944年的格拉斯哥市，大约50%的人口居住在没有浴室的住房里，且其中1/3的住房没有盥洗室。1946年的伯明翰市，将近25%的住宅没有浴室配置，将近33%的住房没有浴室，1%没有独立厕所。在1939年，郊区大概30%的人口居住在没有或很难连接水管的房子里，而1947年郊区将近50%的家庭没有固定浴室。住房是人类生存最基本的需求，住房的设计应当以人为本，应当满足一般的居住需求，包括起居活动和卫生需求。缺乏浴室等设施的住房，实质上是缺乏基础的卫生设施，不符合人类居住卫生与健康的基本要求，本质上还是不利于民众的正常活动。这一时期建造的公房住房还存在周边环境较差的问题。政府在前期贫民窟改造过程中虽然大量兴修了新住房，并力图改善贫民窟的恶劣环境，但政府权威下的住房由于数量过大，忽视了住房建设的位置与周边环境，公共住房的居住条件和环境还是不够优良，“脏乱差”现象仍然存在。公房质量差强人意的第三个表现为住房拥挤问题严重。在政府住房财政困难的同时，英国又遭遇到住房市场低迷的困局。私营企业对住房领域的建设与投资意愿低是住房市场低迷的集中表现。19世纪末期以来，为解决不同时期的不同“房荒”问题，英国政府都曾大规模地修建公共住房，这使得住房市场几乎被公共住房挤占。由于无利可图，私人大都不愿投资房地产，私营住房规模由此缩小。这就使得整个住房市场欠缺活力，活力的欠缺又导致私人更加不愿意投入住房市场，这便影响了市场规律，形成了恶性循环，不利于市场的稳步发展。而1973—1975年正值西方资本主义国家遭遇经济危机，受此影响，此时的英国也进入经济“滞涨”期，经济发展严重衰退，经济的萧条导致各种社会问题的不断出现并加剧，而英国政府应对社会问题的唯一办法是加大社会福利的投入力度，福利支出的大量增加使得英国政府财政不堪重负，英国经济的复苏和发展由此受到重大影响，英国住房问题更加复杂化。

（五）社会治理困境中的住房问题

20世纪中期以来，新技术革命的不断涌现，新技术对经济的引领作用越来越明显，由此带动经济的快速变革。经济的快速变革推进了社会关系的急速变动，为政府的社会治理提出众多挑战。反映到住房问题上，表现为住房问题的复杂化和住房问题治理的艰难化。

现代英国住房问题的复杂化有多重表现。从社会学角度分析，主要存在住房贫困陷阱问题、无家可归者住房问题、住房社会管理问题。从规划理论分析，住房问题的核心就是空间位置问题。从住房管理角度分析，问题集中表现为公房住房欺诈行为频发和外来移民住房问题。其中，住房贫困陷阱问题也就是新贫民窟问题。受制于家庭收入，一部分家庭无力改善住房条件，只能住在条件差的社区，伴随更多相同条件家庭的入住，形成现代条件下的贫民窟。这就是住房贫困陷阱问题，即越贫穷越无法通过自身努力改善居住条件，住房环境越不好，入住的贫困家庭越多，恶性循环形成新贫民窟。无家可归者住房问题主要由单亲家庭和流浪人员增多引发，这类人很难通过自身努力改善居住条件。住房社会管理问题集中表现为住房条件差的地区就是贫穷地区、犯罪更多地区和远离劳动市场地区。上述问题的核心在于住户的贫穷，贫穷问题不解决，仅着眼于改善住房条件无益于问题的根本解决。住房空间位置问题集中表现为住房远离城市中心、远离工作场所，而处于闹市中心的住房又存在拥挤和设施差问题。

公房住房欺诈行为频发是现代英国住房管理中必须面对的问题。公房住房欺诈，即人们为了得到政府的补贴金额不惜一切代价弄虚作假骗取政府的保障金，包括出租人、承租人的欺诈行为，以及大范围且有组织有预谋的欺诈行为。1990年政府的绿皮书指出，从整体来看，据估计政府住房保障补贴欺诈数额平均每年约20亿英镑，预计以后一到两年有可能增值70亿英镑。之所以产生公共住房的欺诈行为，不得不说与英国努力建设福利国家的政策相关。在前期的制度建设过程中，英国政府为了最大限度保障本国居民的住房福利，投入了大量的人力、物力、财力去保障最广泛的居民住房。在优厚的福利政策面前，人的惰性决定了不少人会躺在现成的物质条件上，一边享受着优厚的福利待遇，一边思考着如何得到更大的福利待遇，这便引发了公房住房的欺诈行为。公房住房的欺诈一方面容易导致公房不能物尽其用，使真正需要的人得不到应得的保障；另一方面对于政府来说，又是一笔不小的开支；从社会角度来说，这极大地破坏了社会秩序，不利于社会的稳定发展。

外来移民住房问题显现是现代英国住房管理中必须面对的又一问题。这一时期，英国移民数量大增，从英国国家数据网上可以看出，从1991年至2010年英国长期移民数量从7.5万人增长到了16.3万人，而截至2014年9月，进英的研究学者达至22万人。英国“从摇篮到坟墓”的福利国家建设计划，吸引了海外大批移民的到来，而随之而来的便是海外移民的住房问题。在海外移民大量进入时期，外族移民尤其是非白色人种的聚居地一般是贫穷地区，或者是一些比较破旧的老工业区等条件较差、但较廉价的地区。这些地方公共设施差，社会环境恶劣。除此之外，由于文化差异，一些宗教徒往往聚居在人口密集的城市地区，这些地区住房条件也很恶劣。而由于经济全球化的发展，每年也会有很大一批国外高层次人才进入英国劳动和学习，对这些人的住房供应也成为英国社会现阶段要应对的问题。总之，外来移民的住房需求问题构成了英国现代社会的又一问题，这一住房问题不再像前期的住房问题一样仅仅局限于国内，而是涉及到了国家间民族间的利益，涉及到了国际社会的影响。与以往的住房问题相比，这一问题的政治性和敏感性，是英国现代公共住房问题复杂化的又一表现。