二、住房法演变的过程

（一）拆除与建设并重的住房法（19世纪末期）

拆除贫民窟和建设宜居住房并重是英国早期住房法解决工人住房问题的基本思路。根据1868年《手工业者和劳动者的住房法》，卫生部承担贫民窟改造的检查报告职责。该法第四条、第五条规定：“卫生部对街道的检查报告是鉴定街道卫生与否的根据”, “居民可以向卫生部举报存在卫生问题的房屋，卫生部应当对这些房屋进行检查，并作出报告”。报告成为地方政府指定贫民窟的法定依据，地方政府依次开展贫民窟拆除，并在拆除地面上重建住房，安置工人。

为解决工人住房问题，英国议会于1885年通过了单行住房法《工人阶级住房法》，五年后修改并颁布了新的《工人阶级住房法》，英国住房法治历史进入以单行法调整新问题的法治建设时代。用单行法规制新发社会问题，是判例法传统的英国法治的一大变化。作为判例法国家，英国法治传统为“遵循先例”。随着工业化进程的加剧，19世纪后期的英国出现了许多没有先例可循的新发社会问题。新发社会问题的不断涌现，加上边沁“法典编纂”思想和议会立法权增加的影响，英国大量增加制定法。英国的制定法主要采用单行法形式。一般而言，单行法的内容只涉及某一部门法所调整社会关系的一部分，其外部形式和结构要求没有法典那样严格。但单行法具有针对性强的特点，只针对社会中某一问题进行全面详细规制，具有不修改国家整个相关法律体系又能快速解决问题的优势。此外，单行制定法具有严格、易查、稳定的特点，而住房问题关系到社会最底层民众的利益，冗长复杂的判例无疑也不利于民众的理解，进而影响法律实施。因此，英国议会通过颁布单行制定法，实现使非法律专业的社会大众不需要通过判例繁芜的类比推理过程就能快速领会法律精神之目的。

通过明确立法目的，早期英国住房法将为工人提供适宜住房确定为住房法的立法指导思想。《工人阶级住房法》以及同期出台的其他《住房法》用具体条文形式，明确了各自的立法目的。保障工人有房住是英国住房法确立的首要目标。1890年《工人阶级住房法》第三部分规定：“工人阶级公寓的提供主体是地方政府，地方政府可以通过购买和置换获得土地，并在该土地上修建公寓。”“授权地方政府占有土地，建造或者改造一些建筑以适合工人阶级居住；公共工程借贷管理局被授权为此目的而垫款。”为工人提供住房立法目的的确立，一方面反映出政府对社会核心问题的分析到位准确，更反映出政府社会责任意识的转变，即住房问题不应仅是单纯的个人问题，也应是政府责任问题。国家和政府有责任为无力获得住房的民众提供住房，实现“居者有其屋”的社会理想。保障工人住房立法目的的确立，将政府执政理念法定化。即通过法律责任的明确化，用法律的稳定性和惩罚性特征确保立法目的之实现。明确房屋功能定位是早期英国住房法确立的又一立法目标。无论是出租房还是政府修建的住房，适宜居住是法律对房屋的基本要求。1885年《工人阶级住房法》中规定：“出租给工人阶级的房屋，无论是全部还是部分……应当保证房屋适宜人类居住。”城市住房作为人类生存的必需品，如果不适宜人类居住，则与上古时期的洞穴巢穴无差别，势必会影响人类基本的生存需求、安全需求及健康需求，干扰人类的正常生活，并制约整个人类社会的不断进步。

（二）管制补贴规划并行的住房法（20世纪初—1945年）

20世纪初年到第二次世界大战前，英国的住房问题集中表现为短期内房租的急剧提升和缺乏规划的住房建设带来杂乱无章的城市面貌。围绕上述住房问题，英国先后出台《住房和城镇规划法》（1909年）、《房租和抵押贷款利率增加（战时限制）法》（1915年）、《住房和城镇规划法》（阿迪逊法1919年）、《住房（补充）法》（1919年）、《房租和抵押贷款利率增加（战时限制）法》（1920年）、1923年《住房法》（张伯伦法）和《房租和抵押贷款利率增加限制法》、1924年《住房法》（惠特利法）、1930年《住房法》（格林伍德法）、1933年《住房（金融）法》、1933年《房租和抵押贷款利率限制（修正）法》、1935年《住房法》、1936年《住房法》、1938年《住房法》、1939年《房租和抵押贷款利率限制法》等制定法。

上述住房法反映出英国住房立法重点从重视贫民窟改造转向提高公民住房质量的住房法新时代。

首先，通过规划法规制住房建设选址，改善城市面貌。19世纪末20世纪初，英国进入城市繁荣发展时期。技术的进步带动了工业经济的繁荣，进而推动了城市的大发展。城市大发展体现为城市人口的急剧增加，城市面积的急速扩张，城市经济形态的多样化。由此，英国也遭遇到前所未有的城市人口爆发式增长的困境。城市人口的增加为城市经济的发展提供了充裕的劳动力，但也给城市建设提出如何增加住房供应量，提高居民住房质量的挑战。英国采用城市规划模式应对新住房问题挑战。所谓城市规划是指政府为协调城市空间布局，改善人居环境，促进城市经济社会全面协调发展而按照法律要求制定的规划。城市规划分为总体规划和详细规划，详细规划又被划分为控制性详细规划和修建性详细规划。其核心就是根据人类自身生存和发展需求划定城市功能区，实现城市有序发展的目的。城市功能区划的其中一个重心就是住宅区，居民住房建设的选址必须符合城市规划要求。为此，1909年和1919年英国政府分别制定和实施了两部《住房和城镇规划法》。1909年《住房和城镇规划法》将立法目的确定为：“建立健康的家庭，漂亮的住房，令人愉快的城镇，庄严肃穆的城市和清洁宜人的郊区。”这一立法目的将住房环境纳入到住房法的范围内进行规制，首次将住房法与城市规划进行了勾连。随着工业化和城市化的推进，英国出现了工业生产区和工人住宅区混杂的状况，不同功能区的混杂造成城市物质环境不断恶化，住房环境卫生问题与此有着极为密切的关系。立法将住房与城市规划勾连，表明政府已经认识到，住房的合理安排与建设是城市规划的重要一环，城市规划也是带动住房宜居的“龙头”，离开城市规划的住房，难以从根本上解决社会性的住房问题。城市规划最重要的一环便是对居民区、商业区等经济生活区域的位置和环境的规划，只有将住房法与城市规划勾连，才能实现通过规划改善居民住房环境问题。

其次，通过租金管制方法应对房租增长过快引发的社会问题。第一次世界大战期间，英国将经济重心放在战争应对，住房建设几近停滞，住房供应不足。住房供应的不足引发住房租金升高，进而降低居民生活水平。为鼓舞军民士气，英国政府推行了战时管制政策，通过1915年《房租和抵押贷款利率增加（战时限制）法》，住房租金受到政府管制，私人业主不得随意提高房租。法律将工人住房的租金限制在了第一次世界大战前的标准。战后，受私人业主转移投资方向的影响，私人建房投资减少，加之政府投资建房空白，住房紧缺问题显现，住房租金随之再次上升。不合理的住房租金引发了克里塞德事件，住房租金问题转化为社会问题。在此情形下，政府将战争时期的管制政策转化为和平环境下的管制政策，通过设置住房租金高限，阻止租金的不合理增加。1924年《住房法》规定：“租金必须以战前同一地区工人阶级的住房为基础……如果住房建设在规定的租金、财政部补贴及相当财政部补贴一半的地方政府补贴仍不能满足需求……这样住房才能提高租金。”1933年《房租和抵押贷款利率限制（修正法）》延续了这一规定，英国政府对租金的限制从战争时期延伸到了战后。政府对租金的管控实质上是为了保证工人阶级有基本的房屋居住，随后这一规定惠及了所有租户，实质上是为了保证因为战争导致的贫困民众的住房利益，根本上是对民众的住房保障。上述规定一定程度上缓解了高房租导致的住房荒问题，但也挫伤了民众投资私有住房的积极性。由于租金被限制，房主从中无法获利，直接导致了房主疏于维护已有住房，并引发租金标准的混乱。

再次，推行住房补贴激励建房进而改善住房条件。工业革命后，城市住房短缺问题一直困扰英国。住房供给的不足提升了住房的租金，高昂的租金逼迫工人住低租金房；低租金住房存在卫生设施差问题。为此，英国实施了住房补贴政策，通过补贴方式激励地方政府和私人投资建房，改善社会居民住房条件。起初，住房补贴重点倾斜向住房建设。1919年《住房和城镇规划法》规定为地方政府住房建设提供财政补贴，同年颁布的《住房法（附加法）》为工人建造房屋的建筑商提供补贴。1923年《住房法（张伯伦法）》进一步规定，如果地方政府和私人为工人建设住房，中央政府将提供固定金额的补贴。1924年《住房（金融供给）法》（惠特利法）增加了财政补贴数额，要求其中50%用于社会住房租金补贴。“张伯伦法和惠特利法使地方政府永久地成为工人住房的生产机器”，住房补贴的目的在于实现“居者有其屋”，政府补贴给为工人建房的私人建筑商，补贴地方政府建房，其核心都是围绕实现“居者有其屋”的立法初衷。20世纪30年代，英国的住房补贴倾斜向贫民窟改造。1930年《住房法（格林伍德法）》规定按照贫民窟需要重新建造房屋的人数进行补贴，1933年《住房（金融供给）法》进一步规定只给贫民窟改造的房屋建设进行补贴，1938年《住房法》又规定为每平方英尺的住房建设提供5.1英镑的补贴，用以解决贫民窟改造和缓解住房拥挤问题。住房补贴的法定化，“标志住房政策焦点从住房短缺向住房环境转变，给贫民区更多的关注”，促使“政府的工作方向转向为那些私人部门忽略的低收入者提供住房”。

（三）建设管理并重的住房法（1946—1979年）

“二战”结束将英国重新带回到和平的社会环境中，因战争阻断的住房问题再次呈现在英国面前，平复战争创伤中的住房问题成为当时的主要社会问题。而此时的英国住房问题呈现出与战前不完全一致的面貌：战争对建筑的损毁使战前已存在的住房紧缺问题变得更加严重，而从战场返回家园的士兵又急需住所，原有住房又存在条件不尽如人意的问题。为此，英国政府打破战前由地方政府和私人建设住房的传统，动用国家力量积极建设住房。应对此种变化，立法重点将构建比较完善的住房建设制度作为重点。同时，承继战前住房管理经验，探索国家住房管理新方法，构建出多元多样的住房管理法律制度。

首先，将提升住房质量，改善住房条件确定为住房法的指导思想。无论是1954年《房屋修缮和租金法》确定“本法目的为确保房屋的翻新和维护”，还是1964年《住房法》提出的“为改善住房条件……而提供帮助”，又或者1974年《住房法》提倡的“本法是为改善、修整住房而制定”，等等。20世纪70年代前的住房法核心被明确界定在提升住房质量，改善住房条件。英国住房法的指导思想由战前的保证居民“有房住”转变成战后保证民众“住得好”，彰显出以人为本的立法情怀。

其次，构建系统保障性住房建设制度。住房短缺是战后初期英国最严重的社会问题之一。“二战”期间德军的空袭和轰炸使英国大量房屋被炸毁，而战争期间和战后英国人口的激增对住房供应提出新要求。为此，战后初期的英国政府将《贝弗里奇报告》提出的构建社会保障制度计划确定为政府执政政策。住房问题上提出：“我们现在没有足够的房屋和足够好的住房。消灭贫穷意味着需要规划城乡，并建设更多更好的房屋。”

政府在落实建房主体责任中，通过1957年《住房法》，构建起系统保障性住房建设制度。立法明确了建房标准，将房屋的可修复性、稳定性、潮湿度、采光度、空气流通度等确定为建房标准。同时，法律设置出包括给排水设施、卫生设施、炊煮设施和储存设施等房屋设施标准。

再次，建构多元细化的住房管理法律制度。一方面，立法设定多元化住房管理主体。通过1954年《房屋修缮和租金法》和1964年《住房法》，法律明确了地方政府、住房合作社、房产公司和住房协会的住房管理主体地位，实现了住房管理主体多元化目标。另一方面，立法加强对多人占有住房管理制度的建设。通过1969《住房法》，立法明确了多人住房的基本含义，强调一所住房中住进一个以上家庭成员或者一所住房中居住的人员不属于一个家庭的情形都属于多人住房。对多人住房管理，法律予以详细规定。一是构建起此类住房基本卫生条件管理制度，强调公共设施和共用部分卫生条件的维护，实现预防疾病，增进健康，创造合乎生理心理需求的生活环境之目的。同时，法律细化了多人占有房屋的空间标准。一间供多人居住房屋最小面积为70至90平方英尺，在此标准内，一个房间只能住两人，两个房间最多住三人，三个房间住五人等等。细化的住房标准，既满足了多人租借的现实要求，又为满足居住者基本生活空间条件提供了保障，对预防过度拥挤住房带来的各种隐患提供了保障。

（四）合并调整的住房法（1979—1997年）

受战争和经济危机影响，第一次世界大战前后，英国经济就开始出现衰落现象。第二次世界大战后，英国的经济困境又与政治困境交融，生发出高失业率和高通货膨胀率同时并存的“英国病”现象。在政府住房财政出现困难的同时，英国又遭遇到住房市场低迷的困局，使得住房问题更加复杂化。为了应对复杂化的住房问题，1979年上台的保守党政府提出住房政策总目标：在不考虑总需求情况下，减少公共投资范围，减少补贴，援助低收入者。在保守党住房政策引导下，英国住房立法由建设管理并重进入多种手段并用的合并调整时代。

首先，推行社会住房租户购买住房权计划，实现减少政府住房补贴目标。通过1980年《住房法》、1988年《住房法》和1996年《住房法》，英国保守党政府构建起包括购买权行使条件、房屋估价体系和购买权行使程序在内的一套完善的住房购买法律制度体系。

其次，立法优先安置无家可归者住房。落实无家可归者政策，继承1977年《住房法（无家可归者）》,1985年《住房法》和1996年《住房法》都要求地方政府在一定条件下优先保障无家可归者的居住条件。立法同时设定出包括无亲属或朋友收留，与伴侣彻底脱离关系等无家可归认定标准，增加了法律制度的可操作性。

再次，构建住房租金适度管理制度。立法解除了政府对私人租赁住房的限制，通过1980年《住房法》确认了短期住房租金由租户和房东协商的制度规定，法律只要求将协商后的租金数额报给租金官即可。该法第60条规定了租金增长的具体公式，用指导方式实现控制租金增长之目的。通过1988年《住房法》，英国设置了租金评估委员会，推动住房租金增长的科学管理。

（五）可持续发展的住房法（1997年以来—）

1997年，重新获得政权的工党面对的主要住房问题包括：住房贫困陷阱即新贫民窟问题，无家可归家庭与弱势群体住房困难问题，住房空间位置远离劳动市场的城市边缘地区问题等。如何在住房市场化改革同时，促进住房公平，实现住房保障与住房市场化的平衡发展，成为工党政府必须面对的问题。

为了解决上述问题，工党政府推行新住房政策：关注无家可归者以推进住房公平，确定体面住房标准为社会居民提供优良住宅。新住房政策通过2002年《无家可归者法》和2004年《住房法》得以法定化。2002年《无家可归法》（Homeless Act 2002）拓展了无家可归者的范围，将16-17岁的青少年（某些情况例外）、低于21岁需要照顾的青年人、以及被认为是弱势群体的人划入无家可归者范围。法律要求地方政府必须保证对无家可归者供应合适的住房，政府供给职责需维持到这些无家可归者找到永久住房为止。2001年，布莱尔政府提出“体面住房标准”计划。体面住房标准要求至少达到邻里关系和善、社区组织管理有效、生活环境优质、房屋质量和设计好、配套服务完备、属于可以获取工作的经济区域、周边有教育机构以及人文环境优良等八个方面的标准。上述标准通过2004年《住房法》（Housing Act,2004）得以强化。法定体面住房标准体现出英国住房法的可持续发展理念，它不仅关注人们对住房的物理需求，更关注人们对住房的精神需求和社会性需求，体现出住房对人类社会发展可持续性的促进作用，符合现代社会可持续发展的新理念要求。