第三节 全球经济治理结构的演变模式

全球治理的轮廓雏形出现在19世纪早期，即维也纳体系建立之时便已显露意识萌芽。随后经历体系变迁和制度演进，由国际联盟为治理本体的短暂的凡尔赛-华盛顿体系治理开启了近代全球治理的大门（杨洁勉等，2012）。但严格意义上，现代全球治理起始于1945年以联合国及其专门机构和附属职能部门为中心的雅尔塔体系。因此，当今全球治理承继于“二战”结束时确立的各种制度性建设，以及“冷战”时期补建的一些制度规范，其成形基础是美、苏两超主宰世界及权力集中于少数大国的雅尔塔系列组织机制。从20世纪初国际联盟（国联），到第二次世界大战后政治安全领域雅尔塔体系、经济金融领域布雷顿森林体系、贸易领域关贸总协定，从金本位到美元本位的全球货币体系，从凡尔赛—华盛顿条约到《联合国宪章》和联合国及其专门机构组成的联合国体系，从美国和苏联两极主导到七国集团一统天下，再到后金融危机时期二十国集团探索全球治理领域的“南北方共治”，波澜壮阔的历史画卷充分展示出全球治理实践在大国博弈夹缝中艰难演绎的成长历程。概言之，全球经济治理平台的结构变化大致可以划分为三个阶段。

1945—1975年为第一阶段，是美国主导的具有正式国际机构和国际规则的“硬治理”时期，以第二次世界大战后建立的布雷顿森林体系为代表，主要任务是实现战后的国际经济秩序重建；1975—2008年为第二阶段，是美欧共治的松散型非正式协调机制为主的“软治理”时期，以七国集团为主要代表；2008年迄今为第三阶段，是发达与新兴经济体扩大化的、松散型的“南北软治理”时期，以二十国集团、七国集团、金砖国家等为主要代表（庞中英、王瑞平，2013）。其中前两个阶段尽管治理的形式和内容不完全相同，推动经济治理的主体和平台各异，但总体来说都是西方发达国家扮演核心角色，其内涵和机理都是欧美国家力推的“北方专治”模式。而第三个阶段即2008年国际金融危机之后，是以发达与新兴经济体非正式协调机制为主的“南北共治”时期，以二十国集团为主要代表。

当前的全球经济治理主体属于混杂的复合体，即表现为多种不同治理阶段在结构上的重叠，以及由公共产品供需变化引致的边际更替。中国要通过坚持权责适应、包容利益和有区别的共同责任等核心原则积极参与全球经济治理主体的结构转型（何帆、冯维江、徐进，2013）。

一 霸权主导“硬治理”

现代全球经济治理起始于1945年以联合国及其专门机构和附属职能部门为中心的雅尔塔体系。该体制形态包括联合国和布雷顿森林体系下的世界银行集团、国际货币基金组织、关税与贸易总协定（世界贸易组织前身）等。以“大国一致”的权力运作模式为核心的联合国机制，在相当长时期内更成为维系战后秩序、实施全球治理的基轴柱石。“二战”结束后，美国领导“二战”战胜国设计、建立的以联合国及其安理会为核心的国际政治治理、集体安全框架；以国际货币基金组织、世界银行、关税和贸易总协定为支柱的布雷顿森林体系；以及以世界卫生组织、联合国难民署、国际劳工组织等联合国专门机构和国际红十字会等非政府组织为基础的全球社会、民生治理架构等一批全球政治、经济治理机制相继建立起来，标志着全球治理体系的轮廓架构基本成形。

联合国是全球规模最大并最具普遍性的国际组织，由大会、安全理事会、经济与社会理事会、托管理事会、秘书处和国际法院六大机构组成（李东燕，2005）。从机构职能上看，它的治理领域涵盖国际政治、安全、经济、社会文化、生态环境甚至是与各国主权内务紧密相关的司法等领域。但政治和安全是联合国发挥作用最多和最大的两个领域，在全球经济治理方面更多是依托名义上联合国下辖的国际货币基金组织和世界银行集团等多边金融机构展开，联合国经社理事会对全球经济治理的发言权和影响力相对较弱。经济治理问题就像是联合国肩膀上的枷锁，让它在行动和做出决议时经常处于捉襟见肘的窘态。但准确来讲，这一阶段也只能说是“国际或国家间治理”，还没有真正意义上的“全球范围的治理”。并且由于此阶段处于以美、苏为首两大阵营分立对峙的“冷战”时期，国际社会关注的治理议题也主要集中于政治和安全层面，经济和社会治理事实上退居次席。

“二战”后的国际秩序是围绕美国为中心来建立，美国一直是西方世界国际治理的核心国家，美元居于世界货币格局的中心。作为“二战”以来国际体系的主导者，美国根据自身及其盟友的利益设立了绝大部分国际机制和规则，这一阶段美国的经济实力在西方世界占据绝对优势，也是西方世界公共产品的主要甚至唯一提供者。20世纪60年代后，由于民族解放运动兴盛和殖民帝国体系崩盘，使主权国家数量激增，极大改变了国际社会组成状况的整体面貌。世界上各种战略力量和国家集团经过“大动荡、大分化、大改组”的格局洗牌，对“二战”后基于彼时战胜国之间实力强弱对比所规制的国际秩序和体系机理造成极大影响与冲击，致使联合国机制在全球经济治理领域力不从心的缺陷更加凸显。

二 北方协商“软治理”

进入70年代后，随着全球性问题的出现以及联合国成员扩容引发效率下降，再加上“冷战”大背景下联合国在一定程度上沦落为美、苏两超角力争霸的政治工具，导致联合国独自应对全球治理问题时日益展现出疲惫、乏力的态势。尽管联合国作为世界最具权威的政府间多边合作组织，继续保有全球治理中心舞台的地位，但日益低下的治理效率还是给很多国家强烈的心理暗示，而七国集团（Group Seven，G7）的应运而生则标志着区别于联合国机制的全球治理新模式出现。这个阶段从1973年以美元为中心的货币体系瓦解，一直到2007年美国次贷危机爆发，都是以七国集团为场所的论坛机制协调欧美国家内部的治理议题。起初，美国资金的流入让西欧、日本对美国产品产生强大的需求，通过输出资金同时输出产品回流美元的方式，美国与西欧、日本之间形成了促进整体经济上行的良性循环。以美国为中心的霸权结构带来了比较稳定的国际经济治理效果。但是随着欧洲和日本经济的恢复，其身份也由美国产品的购买者逐渐转变为美国产品的竞争者。美国也无力独立提供全球经济治理所需的公共产品（杨青，2007）。欧洲一体化进程的不断推进，亚洲以日本为首的“雁行分工体系”乃至后来以中国为组装腹地的东亚生产网络的兴起，标志着有别于美国通过布雷顿森林体系等主导世界治理的区域性治理机制开始崭露头角。尽管如此，欧洲一体化从观念上看，还是试图通过共同的市场、经济政策和治理机构“使地区或国家政府暴露于竞争之下”，其基本意义是实际或潜在竞争的增加，这与美国主张的“新自由主义”的旨趣是一致的。亚洲一体化最初也是对欧洲的模仿。总之，多元化的治理背后还是有一个一致的观念及理论框架作为参照坐标。

七国集团是八国集团（G8）的前身，系西方几个主要工业化“民主”国家会晤和协调政策的论坛，由美国、日本、德国、法国、英国、意大利和加拿大组成，每年召开首脑峰会商讨国际社会面临的主要政治和经济问题。七国集团成立于20世纪70年代，由于主要资本主义国家的经济形势持续恶化，接连发生“美元危机”“石油危机”、布雷顿森林体系瓦解，使得西方主要工业化国家经济陷入深度萎靡不振的泥沼。为共同解决世界经济和货币危机，协调经济政策、重振西方经济，在法国的倡议下，1975年7月，美、日、德、英、法5国举行了最高级首脑会议，同年11月意大利受邀加入，以共同应对资本主义世界体系的动荡局势。1976年圣胡安峰会时加拿大应邀出席，并形成每年由七国轮流在各国召开一次首脑会议的机制。自此西方七国集团的称谓最终定型，“七国首脑”会议的运作模式开始定期化、固态化。与联合国、国际货币基金组织、世界银行等正式的国际组织相比，七国集团这种形式的全球治理行为体的一大特征就是其非正式性的“软治理”，即不具有严密的组织章程和行政机关，主要通过定期或不定期地召开领导人峰会就彼此关心的特定议题进行沟通、协商与合作，共同解决地区或全球性问题。

“冷战”时期，七国集团受到两极体系的制约，一直以讨论经济问题、协调西方国家宏观经济政策以及联合对抗苏联为主要目标。它虽也关注全球问题，但影响主要局限于欧美资本主义国家。冷战结束后，苏东国家的解体、转型以及市场经济、民主政治在全球范围的传播推广，全球政治经济版图被重新绘制，七国集团开始重新进行战略定位和职能设计的修正调校。国际体系进程演变速度加快，使体系结构由“两极霸权”转变为“一超多强”（丁工，2015）。七国集团作为一种会议制度形式的国际体系因素，也逐渐从保持和受制于两极霸权结构，转变为推动和塑造国际体系新结构成形的角色。为弥补自身在面对各种国际挑战中的不足，G7通过成员扩大、议程增设和机制深化的方式进行制度改革，力求向有效的全球治理中心的定位转变。在继续关注经济问题的同时，议题更加多样化，各国内政民主状况、恐怖主义威胁、同发展中国家关系、气候环境变化、粮食安全、应对全球化挑战等都被纳入七国首脑峰会的议程。

1997年俄罗斯正式被G7吸纳组成G8，扩员后的八国集团推动形成和塑造国际体系新角色的力度更大，朝着构建新权力中心方向迈进的步伐更快。同时，G7/G8^[3]通过邀请联合国、国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等国际机构的代表参加其峰会，加强同现有国际机制的联系，实现与联合国对话和协调的制度化和普遍性，并借助世界三大经济组织贯彻、实施其决议和政策，以增强机制安排的执行力和正当性，全力确保G7/G8在全球治理领域具有普遍性的规范意义。G7/G8认为自己作为大国合作机制，应当对解决全球化日益深化带来的全球性问题发挥主导作用，以管理全球范围内对现存国际秩序构成最棘手挑战的全球、地区和跨国安全威胁。克林顿总统就曾表示：“美国希望西方首脑会议讨论的，不只是具体的经济或政治问题，而更应是这样一个问题，即是否有必要建立一种更有效的机制来处理21世纪全球所面临的严峻形势”。（李长久，1994）

随着“冷战”后经济全球化的加速和深入，西方国家倡导的市场经济制度逐渐为大多数国家所认可，加上西方国家同非西方国家的力量对比呈压倒性优势，因此G7/G8机制的全球治理平台的作用日益显现。G7/G8作为主要发达国家协调世界经济与政治问题的“大国俱乐部”，能够长期成为全球治理的主要机构，与国际权力结构的积聚和离散状况基本一致。自20世纪70年代以来，G7/G8无论在世界经济领域还是国际政治体系中一直占据绝对优势地位。七国国内生产总值始终占世界经济总量的70%以上，贸易总量占全球一半多。超强实力是全球治理长期处于G7/G8主导时代的根本原因，同时美欧也正是通过G7/G8全球治理的平台，短时间造成一超独霸、欧美主导的局面，把西方的“世界领导权”推向顶峰。

自20世纪90年代末始，伴随着经济全球化加速和以中国、印度、巴西为代表的部分发展中新兴国家群体性崛起，新兴经济体与发达国家之间力量差距明显缩小。比如，以国内生产总值为例，截至2010年，新兴经济体GDP总量占全球的比重已从2000年的11%升至18.7%，七国集团占全球GDP的比重则从77%降至55.8%；从经济拉动力看，发展中国家2002—2010年对世界经济增长的贡献率每年都超过50%，而发达国家对全球经济增长的贡献率则一直低于发展中国家。而G7/G8作为一个封闭的发达国家俱乐部独自应对粮食安全、能源安全、恐怖主义、经济稳定、气候变化、金融安全等全球性挑战越来越困难，对管理国际事务显现有心无力的状况。在G7/G8治理模式下，虽没有爆发大规模的全球性金融危机，但各种地区性金融危机却接连不断。G7/G8中全球新兴国家代表性不足遭到多方强烈质疑，降低了其在国际社会设定议程的能力，削弱了该组织的治理合法性和公信力。在全球性问题增多、国际力量对比发生重大变化的情况下，传统上由发达国家主导的全球治理模式越来越缺乏合法性、权威性和有效性。由此，G7/G8需要把权威延伸至国际体系其他成员，特别是新兴国家，以增强法理依据和民意基础。同时，这一阶段世界多极化和经济全球化发展势头迅猛，也导致拉美、俄罗斯、亚洲等地区接二连三出现金融和经济危机。富国与穷国差距不断拉大，世界绝对贫困人口不降反升，西方新自由主义在全球泛滥成灾。各国进入二十一世纪后痛定思痛，推动全球治理自20世纪90年代起出现改革势头。

在此背景下，G7/G8加强了与新兴发展中国家的对话。自2003年法国埃维昂峰会起，G7/G8根据不同议题邀请新兴发展中国家代表进行对话，并逐步形成“G8+N”的南北首脑非正式对话模式，到2005年形成较为固定的“G8+5”对话机制。G7/G8在承认中国、印度、巴西、南非、墨西哥五个新兴发展中大国作为主要经济和外交行为体地位的基础上，邀请五国领导人参与同G8的有组织论坛，并进行持续对话。2007年海利根达姆峰会启动了“海利根达姆进程”，G7/G8邀请上述五个发展中大国就知识产权保护、贸易投资自由以及能源利用效率等具有全球意义的结构性难题开展为期两年的尝试性磋商，以促进全球经济可持续发展。2009年在意大利拉奎拉举办的八国峰会上，这一进程被更名为海利根达姆—拉奎拉进程，并首次发表了南北领导人联合声明。会议决定在平等基础上将伙伴关系再延续两年，以便集中讨论对各方都有重大利益的全球性挑战，增强共同推进全球议程的能力。总的来说，“G8+5”机制是发达国家对新兴大国影响力的一种认可，也是发展中国家参与国际事务的新形式。但是客观公正地讲，“G8+5”机制并没有从实质上改变“发达国家为主、发展中国家从属”的不平等格局。事实上，西方大国在邀请发展中大国参与全球性问题解决的同时，只希望新兴大国承担责任义务，却不愿让渡实质权力给新兴发展中大国，仅仅给予名义表征上的平等身份和地位，但深层决策和顶层设计方面仍旧不愿和发展中国家分享管理世界事务的治理权。

三 南北合作“软治理”

2008年国际金融危机爆发后，西方传统大国成为重灾区，损失惨重，无力独自维系全球市场体系的稳定，不得不放下身段，主动邀请新兴国家参与收拾残局，以求共同应对金融危机带来的损害和日益增多的全球性问题，进一步整合全球秩序。2008年金融海啸震惊世界，世界各国认识到在全球政治、经济格局发生深刻复杂变化的今天，现有国际体系和治理机制已无法适应全球化新形势，也无法破解全球化快速发展引发的新挑战和新问题，全球主要经济体需要一个既有代表性、又能迅速协调行动的全球平台来应对危机。在此背景下，美、欧等国家和地区遂提议二十国集团召开峰会，得到了包括许多发展中国家在内的众多国家的普遍赞同（刘友法，2013）。在此背景下，有更多新兴国家参与、更具代表性的G20迅速走向前台，承担起危难之际增强全球信心、协调各方立场、共同应对危机的重任。

二十国集团（Group 20）^[4]成立于1999年，是由西方七国、作为一个实体的欧盟以及部分新兴国家共20个成员组成的国际经济合作论坛，相比G7/G8更能体现国际经济格局的整体概貌。二十国集团组织的架构雏形源起于爆发于亚洲、随后波及世界多地的金融危机。1997年亚洲金融危机后，西方发达国家意识到随着经济全球化的深入发展，金融风险的控制必须由发达国家和发展中国家共同参与，因此必须把新兴国家纳入共同应对全球化所带来的结构性挑战阵营，建立论坛性质的沟通和协调机制，二十国集团机制正是在此背景下应运而生。G20创立之初是布雷顿森林体系框架内的非正式对话机制，意在推动发达国家和新兴市场国家之间就经济议题进行讨论，寻求合作，并促进国际金融稳定和世界经济的可持续增长。自成立以来，G20主要以非正式的部长级会议形式运行，不设常设秘书处和组织机构，主席采取轮换制。故此，这一时期G20实质上是附属于八国集团的一个南北对话平台，相比于G7/G8、国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）等全球经济治理机制，G20部长会议的影响力和知名度要小得多，也没有引起国际社会的广泛高度关注。2007年9月，由“两房”泡沫破灭引发美国次贷危机，并迅速蔓延成为国际性金融危机，G20的命运也随之出现转折。

2008年国际金融危机的爆发更使得西方传统势力进一步削弱，新兴国家相对快速的复苏与发展备受瞩目，在全球经济治理中的地位大幅提升，开始以平等身份参与到国际体系的决策机制中。国际金融危机对国际机制造成两方面的显著影响，其一是使欧美发达国家主导的国际金融体系遭受重创，另一方面就是促成G20的异军突起（丁工，2015）。危机后，由新兴国家和主要发达国家组成的G20，取代G8崛起为全球治理的主导机构，新兴国家加入该机制从一定程度上改变了传统西方大国全面主导国际事务的局面，也使该机制的权力基础更广阔、更深厚、更有地域平衡性和文明多样性。G20的异军突起不仅是新兴大国群体崛起的集中体现，而且反映出国际秩序正在经历着一次前所未有的深刻变化。2008年11月，G20峰会首次在美国华盛顿举行，在随后不到一年的时间里又举行了伦敦和匹兹堡两次首脑峰会，并于第三次峰会后确立定期举行首脑峰会的机制。2010年6月召开的G8峰会议题转到了和平、发展、安全等问题，而随后在加拿大多伦多召开的G20第四次峰会则探讨了世界经济形势、欧洲主权债务危机、国际金融机构改革、国际贸易和金融监管等一系列重大问题。此次峰会完成了G20机制从危机应对的临时性机制，到真正意义上的全球经济治理长效机制的过渡，会议确立自2011年起G20将每年定期举行一次首脑峰会，标志着G20主导全球秩序进程的开启。

随着G20机制由财长和央行行长会议升级为首脑峰会，会议性质也由国际经济合作论坛上升为解决全球经济和金融问题的政策协调会，G20机制对世界事务的管理日渐加强，逐步演变为全球治理论坛的中心（秦亚青，2013）。正是在G20峰会上，各国决定增加新兴国家在世行、IMF等机构中的投票和份额权，还决定取消历时半个多世纪的世界银行行长非美国人莫属、国际货币基金组织总干事非欧洲人莫属的惯例。G20地位的上升是国际权力结构变迁的结果，使世界舞台中央的主要演员大大增加，这既体现全球事务主导权的多边化，也体现多极化的一种可见发展。从“G8+5”到G20实现了国际治理机制的跨越式发展，标志着国际体系由西方大国主导的时代向南北共治的时代过渡，G20作为世界经济的主要政策协调机制无疑为新兴国家提供了一个维护自身利益、参与世界经济决策的重要平台，非西方力量真正有机会平等参与国际游戏规则的制定。尽管目前的G20处于起步阶段，还要面对内部缺乏一致性和凝聚力、影响机制效率，G8仍在G20议题设置和制度安排上发挥主导作用，利益和价值差异较大等难题，但无疑G20的诞生是新兴经济体地位与作用大幅上升的政治反映，是国际制度根据变化的力量对比图谱进行调整的起点，其机制化标志着国际体系转型的开始，预示着国际经济新秩序的出现（林利民，2009）。

尽管G20机制中大国依然占据着优势地位，新兴国家并未能够完全与其平起平坐地主导制度进程，这其实也是全球机制安排的微缩版体现，但在G20框架内新兴发展中国家有机会同大国面对面地进行机制化交流、协商，相对平等地投身全球机制的重构、国际危机的管理和世界权力的分享。金融危机前，在IMF中大国尤其是欧美大国享有超过50%的投票权，美国一家甚至独占绝对否决权，在IMF董事会的24个席位中大国占据了接近半数，世行中的权力分配格局也基本雷同。然而借助G20机制平台的出现，新兴国家得以直接对这些国际机制提出挑战，促使世行、IMF的配额比例和投票权及董事会组成向有利于增加中等强国总数的方向改革。此外，全球治理的范式要求国际权力的分布呈现一定扁平化的橄榄型，力量相差悬殊必然导致单边主义和单极霸权，新的范式和秩序需要有相应的力量分布格局作保障。