第四节 推进城镇化发展的战略意义
一 推进小康建设，加快现代化发展
城市对经济增长的贡献来自于城乡劳动生产率的差异及城市劳动生产率更快的增长。在城镇化初期，生产率的提高是生产要素从农村转移到城镇，资源得到优化配置的结果；在城镇化后期，产业结构提升推动劳动生产率进一步提高；而城镇化中期，生产率的提高则是资源优化配置及产业结构提升的双重结果。城市经济能够引起微观区域发展和宏观资源配置，促进要素集聚、需求集中、分工和专业化、激励创新，提高结构效率、分工效率和规模效率，驱动经济增长；而经济增长又提升居民收入水平和边际消费倾向，扩大消费需求；城镇人口增加和空间扩张，增加基础设施投资需求，降低边际消费成本；配套设施及服务的完善，吸引更多的人才、资本、技术等要素集聚，进一步推动经济增长。
2008年，美国次贷危机导致全球性的金融危机，使中国出口严重受阻；2010年，中国劳动力出现负增长，人口红利逐步消失；现阶段，我国工业化发展综合指数达到66，整体水平进入工业化后期，根据“收敛假说”，我国模仿先进国家技术、组织模式，实现经济快速发展与赶超的时代接近尾声，正面临创新不足、就业困难、“中等收入陷阱”、城乡二元经济显著等问题[63]，中国经济增长开始进入新常态，增长模式由出口、投资驱动向扩大内需过度。学术界虽有不同声音，但多数认为“变农民为市民”，优化人口结构和城镇空间布局，推动城镇化发展，将会成为拉动内需、结构转型、实现共享式和包容性增长的重要手段。Lewis（1977）认为很少有国家在城镇化率达到60%之前，人均收入达到10000美元[64]。2014年，我国城镇化率为54.77%，人均GDP为7559元（1978年人民币），城镇化道路已然任重而道远（图1.1）。
图1.1 中国城镇化率与人均GDP不变价格指数（1978—2014）
注：1978年，人均GDP为382元，人均GDP不变价格指数为100；城镇化率为17.92%。
2014年，人均GDP为7559元（1978年人民币），人均GDP不变价格指数为1978.7；城镇化率为54.77%。
现代化是紧随时代变迁的动态概念，是实现从传统农业社会向现代工业社会和现代城市社会转变、从传统城乡二元社会经济结构向现代城乡社会经济一体化结构转变的创新过程。城镇化是现代化的重要组成部分和必由之路，更是现代社会文明与进步的主要标志。1978年至2014年陕西人均GDP从291元增长到46929元，人民生活总体上实现了从温饱到小康的巨大跨越。但我们应该看到，陕西经济文化落后的状况还没有根本改变，农村还有一定贫困人口温饱问题没有完全解决，城镇还有相当数量人口收入在最低生活保障线以下，地区之间、工农之间、城乡之间以及不同的社会阶层之间的收入差距正在扩大。中国社会科学院农村发展研究所李国祥副主任认为：“十二五”时期，我国城镇化率将首次超过50%。城镇化率每提高1个百分点，直接消费可拉动GDP增长1.5个百分点；每增加一个城镇人口，可带动10万元的建设投资。我国最大的内需在城镇化，促进发展最大的潜力也在城镇化。2001年诺贝尔经济奖获得者斯蒂格列茨认为：中国的城市镇化将是区域经济增长的火车头并产生最重要的经济利益。“十三五”时期，在国家全面推进新型城镇化、“一带一路”、长江经济带等新的战略背景下，需要把握机遇、破解发展难题，实现更高质量的健康城镇化，促进区域协调发展。陕西加快推进城镇化进程，对拉动内需、促进国民经济的持续发展具有不可替代的作用。通过学术探讨和实证研究，正确理解新型城镇化的内涵和本质，针对陕西实际提出行之有效的实施路径，对推动陕西新型城镇化健康发展，建设“富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西”，实现全面小康、技术先进西部强省具有重要意义。
二 承载新型工业化，加快社会转型
2008年爆发的金融危机，加上近年来“低碳经济”的提出，都对陕西传统工业结构和工业布局提出了严峻挑战。金融危机从某种程度上宣告了我国长期以来的出口战略型和投资导向型经济发展模式的没落，刺激国内消费成了经济发展的主要驱动力量。而低碳经济这一概念首次出现在官方文件是2003年2月24日由英国时任首相布莱尔发表的《我们未来的能源——创建低碳经济》的白皮书。其实质是“以低耗能、低排放、低污染为基础的经济模式，是人类社会继原始文明、农业文明、工业文明之后的又一大进步。其实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构，核心是技术创新、制度创新和发展观的转变。发展低碳经济，是一场涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的全球性革命。”陕西既要保护生态环境，又要增强城镇发展动力，就必须紧紧抓住由金融危机引发的国家经济结构转型和低碳经济发展这一机遇，加快产业结构升级换代，对衰退产业、夕阳产业和淘汰产业加大改造力度，推进传统的劳动密集型产业向资本密集型产业、技术密集型产业转型，促使现有的零散企业向企业群、产业群集聚，以科学发展观为指导，按照新型工业化道路的要求搞好陕西经济社会发展，进而增强陕西城镇化的发展动力。同时在不违背陕西生态环境保护原则的前提下承接东部已经不具有优势的资源密集型产业的转移，延长现有产业链，优化区域内产业之间的关联度，加快扶植第三产业发展，就地解决乡村人口的非农化进程。大力支持一批有资金实力、有技术储备的企业先创先试，进行企业内部生产工艺和流程的循环体系改造，促使循环经济在陕西的发展，建立生态工业园区，推进清洁生产、开发绿色产品，以生态城市建设为目标把区域内生态环境保护与城镇化发展有机结合。
在全面建设小康社会宏伟目标的激励下，陕西政府提出走坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，以此推动现代化进程。工业化发展的过程就是产业结构高级化的过程，是农业向非农产业转移的过程，是劳动密集型产业向资本密集型产业、技术密集型产业不断发展升级的过程，是单个企业向企业群、产业群集聚的过程。城镇化从一开始就是与工业化相伴而生，工业化的发展必须有城镇化为之提供发展的空间，也是为劳动力、自然资源、资金、技术、企业、产业的集聚提供载体。加快实施城镇化战略，已成为各级政府的大事。城镇化战略是我国实施“十三五”规划的重大战略之一，是优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。
陕西地处亚欧大陆桥中心，处于承东启西、连接南北的战略要地，是我国西部地区经济基础好、自然条件优越、人文历史深厚、发展潜力较大的地区。通过“两型”社会建设同陕西城镇化发展结合起来，加快经济区建设与发展，有利于增强区域经济实力，形成支撑和带动西部地区加快发展的重要增长极；有利于深化体制机制创新，为统筹科技资源改革探索新路径、提供新经验；有利于构建开放合作的新格局，推动西北地区经济振兴，实施西部大开发战略；有利于应对当前国际金融危机的影响，承接东中部地区产业转移，促进区域协调发展。我国城镇化浪潮已经涌来，顺应潮流，从理论上研究探索陕西城镇化发展的趋势及规律，指导和推动陕西城镇化的伟大实践，促进农村人口生产方式和生活方式的根本转变，寻求生态环境与城镇发展的良性结合，走出一条符合陕西自身实际的生态良好、生产发展、生活富裕的城镇化发展道路，是时代赋予全面建设小康社会的历史重任，也是加快陕西社会转型、提高民族文明程度的必然要求。
三 破解二元结构，解决“三农问题”
“三农”问题关系党和国家事业发展全局。城镇化是解决“三农”问题的重要途径，是扩大内需、促进区域协调发展的重要抓手。与西方经典的城镇化模式相比较，我国的城镇化道路表现出一个独有的特点：不仅表现为城镇的扩大和向乡村的辐射，更主要的趋势是乡村自身的城镇化，即城镇的扩展辐射与农村自身城镇化的双向运动[65]。21世纪中国城镇化将进入加速发展的关键时期，但中国区域差异很大，空间开发无序导致的空间结构失衡已十分严重，这主要表现在城乡区域间居民生活水平的差距过大，地下水超采导致大面积的地面沉降，超载过牧带来草原沙化退化，山地林地湿地过度开垦导致荒漠化和水土流失，滥设开发区和盲目扩大城镇规划面积带来耕地锐减，资源大规模跨区域调动的压力日益增大，上亿人口常年大流动带来许多社会问题，等等[66]。因此根据每一个区域鲜明的城镇化发展特性，因地制宜地制定城镇化发展战略，逐步使空间资源分布与经济活动、人口居住的空间分布相协调将成为今后工作的重点。
陕西嵌入式的以重化工业为主导的发展道路，在为工业化作出贡献的同时，却由于“抑农保工”和“城镇剥夺农村”两大措施损害了社会公平目标和牺牲了农业效率。农村人口因转移无门而大量滞留在有限的农业空间，农业的规模经济难以实现，农业劳动生产率增长迟缓，城乡收入分配差距过大导致有效需求特别是广大农村地区有效需求长期不足，已成为经济持续发展的隐患。在没有外力的干涉下，这种二元社会结构必然进入一个不断自我强化和巩固的恶性循环中，不正常的社会结构最终导致经济的非常态发展。
伴随着全国城镇化进程的加快发展，“读不懂农民，就读不懂中国”。“三农”问题既是全面建设小康社会的难点，又关系现代化建设的全局。如不能恰当解决“三农”问题，就会大大迟滞其进程。“三农”问题的核心在增加农民收入。富裕农民，必须减少农民；富裕农村，必须发展非农产业；缩小工农差距和地区差距，必须首先缩小城乡差距。城镇化的直接结果就是减少农民，农民问题解决了，农业和农村问题相对也就容易解决。陕西加快推进乡村城镇化，促进农业剩余人口的转移，促进乡镇企业的生态化、新型化，集约化发展既可消化大量农村剩余劳动力，又可有效增加农村居民收入，富裕农村，缩小城乡差距，从根本上解决“三农”问题。
本书利用《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《陕西统计年鉴》人口普查数据及陕西国民经济和社会发展公报所反映的经济社会发展指标，以及改革开放以来陕西所颁布的涉及城镇化发展的规章制度、法律法规，对陕西城镇化的演化特征与趋势进行研究，并提炼城镇化的演化特征、模式、规律和机制，为陕西城乡规划制定相应的空间发展政策。对于打破陕西城乡二元结构、开拓农村市场、发展新型产业、节约建设用地、优化空间组织、提升发展潜力具有重要意义。
四 打破空间障碍，促进城乡融合
城镇化是农村人口和各种生产要素不断向城镇集聚而形成的经济结构、生产方式、生活方式以及社会观念等向城镇性质演变的过程。集聚效应为城市经济带来了效率。第一，城市能够更有效地分享不可分割的设施、风险、多样化与专业化所带来的收益。化学、钢铁和汽车等加工业，规模越大，效率越高；会计、会展、知识产权管理等专业服务业更易在大城市发展；医院、电影院、乐团、运动场等公共服务业需要消费人数达到一定阈值，以保证设施在经济上的可行性。
第二，城市允许雇主和雇员、买家和卖家、企业家和金融家、项目合作伙伴之间更好的配对组合，体现大数法则效应。大城市通过大量劳动力和市场需求的波动，降低了不同技能的工人寻找工作及有特殊需求的企业招聘人才的搜索成本。劳动力市场容纳的工人越多，企业越有可能找到适应其发展的精确技能，并通过选择效应和竞争效应使人们更加努力工作；更大的劳动力市场也会降低工人的失业风险，如果工人被解雇了，增加了他们被再次雇用的可能性。很相似的经济因素也在买家和卖家、企业家和金融家、项目合作伙伴之间提供一种大概率的自然保险。
第三，城市可以更好地促进技术创新和新的组织模式形成。城市方便了知识扩散和积累所需要的面对面交流，保证了更高频率的思想交换，促进创新所需要的头脑风暴和知识的分享，技术在人与人、企业与企业之间传播、复制，并被进一步创新。行业内部及行业之间的相互学习，可改造组织经营模式，使之变得更有效率。
“十三五”时期，中国城镇化将以实现更高质量的健康城镇化为目标，从市民化、城市可持续发展、城镇化空间和规模格局、城镇化体制机制创新等方面推进城镇化。陕西城乡空间布局混乱，城镇空间扩展多陷入“摊大饼”的怪圈，处于近域无序蔓延，广域扩展严重不足状态。一是城镇化的快速推进，使大量农村剩余劳动力涌入城镇，带来了交通拥挤、住房紧张、环境污染、人口膨胀、就业困难、地价上涨等一系列过度“城镇化”问题；另外，城镇化将城镇技术水平低和污染严重的工业向农村转嫁、扩散，从而也连带地将城镇污染向农村延伸、扩散，形成新的污染区域，导致人与自然之间的关系失衡。二是区内城镇规模存在断层，缺乏大城市，不利于经济要素与产业的快速聚集与扩散，不利于发挥特大城市西安中心城市的带动作用。由于小城镇缺乏投资，生活服务设施建设标准低，吸引力差，一些企业不愿在小城镇扎根，使工业合理布局不能顺利展开，疏导大城市人口的阻力很大。问题的严重性在于，尽管西安已明显表现出工业和人口过分集中的许多弊病，却仍然存在着继续集中的趋势。三是在产业发展上，城市之间的依存度不高，产业落差和经济落差大，城市功能定位不明确。中心城市与周边城镇的产业发展矛盾难以协调，中小城市的支撑产业普遍不强，第三产业发展不足，高新技术产业、信息产业、现代服务业等新兴产业不同程度地发展滞后。四是在行政管理上，大都处于无序竞争、各自为政，而不是有序合作和协调发展，等等。所有这些都急需我们从理论和实践上进行探讨。
五 加强生态意识，改善发展环境
城镇化的发展使得生态环境变得日益重要，作为城镇可持续发展重要因素的生态环境在很大程度上成为衡量一个城市是否适宜居住，是否具有发展潜力，是否具有经济发展的“磁极”作用。正是在这种前提下，我们急需转变生态观念，树立生态资源环境可持续发展的理念，在生态环境保护教育和政策导向作用下逐步改变传统的生产生活模式，摒弃过去只顾经济利益，不顾生态效益的恶性滥采滥伐、焚山毁林、焚烧垃圾、破坏植被等一系列致使地区生态恶化的行为。立足资源禀赋和生态环境状况，遵照生态环境区际分异规律，将区域生态环境按照生态敏感区、生态脆弱区、生态压力区严格规划，谨慎开发利用，实施宜林则林、宜牧则牧、宜耕则耕，退耕还林还草和综合治理修复生态环境，在实现对各类生态环境资源巨大潜力深度开发的同时，使生态环境的持续发展能力得到增强。构建良性的生态环境系统，在发展经济、增加居民收入，推进城镇化发展的同时保证生态环境建设的可持续性。处理好城镇化建设和生态环境保护利用的关系，实现两者的辩证统一。在城镇化建设和发展过程中以创建宜居城市、园林城市、卫生城市、森林城市、绿色城市等称号为契机，以改善城镇人居环境为最终目的，把城镇的发展、生态环境的改善、人民生活质量的提高有机地结合起来，使生态城市的理念逐步深入人心。同时，城镇化本身并非单纯乡村人口向城市流动的过程，也不是简单的城镇地域扩大的过程，其主要表现在社会文化层面的变化，人的生活方式的变革与自身素质的提高是城镇化的核心内容。最主要的是人们生态环境意识的增强以及文明、健康等有利于生态环境保护的生产生活方式的确立。从这个角度而言，改善城镇环境的过程也是城乡居民由“传统人”向“城市人”转变的一个过程。