一 促使奥巴马政府做出战略“再平衡”决定的因素

在奥巴马担任总统之前，美国最近的一份关于亚太地区的安全战略报告——《美国东亚—太平洋地区安全战略》（The United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region）报告发布于1998年。这份报告提出，美国的战略重点是加强美国与其亚太地区主要盟友的关系，并促进民主化进程和地区安全。然而，从那时起到2008年奥巴马当选为总统，在这10年当中，亚太地区至少出现了四个重要变化：第一，亚太地区在全球经济和政治中的分量日益加重。第二，中国作为一个亚洲国家经济迅速发展，影响力不断扩大。第三，有更多的国家成为核国家：印度和巴基斯坦先后加入了核俱乐部，朝鲜也在放手进行核试验。同时，还存在着用于制造大规模杀伤性武器的技术、材料和向其他国家和非国家行为者扩散的危险。第四，对多边合作的兴趣日益增强，政治对话、经济一体化以及全球化带来的其他发展造成一个新的寻求合作的氛围。[1]

为此，美国政府的亚洲政策受到了来自美国国内及其亚洲盟友的激烈批评，东南亚国家也感到美国忽略了它们。在2008年大选之前，美国国内的外交政策圈中出现了一批要求新政府重新思考美国亚太地位的政策分析报告。特别值得一提的是后来在奥巴马政府中担任亚太事务助理国务卿的科特·坎贝尔（Kurt Campbell）[2]等人在2008年6月发表的题为“平衡权力：美国在亚洲”的报告。该报告提出，在小布什政府时期，

虽然美国也在亚洲取得了一些战术上的成就，如2004年海啸之后在东南亚的救灾行动，加强了美国与日本和韩国的同盟，与中国和印度更多的建设性交往，但是这些战术性的成果并没有集合成为一个成功的全面战略。美国的战略由于偏重于伊拉克和阿富汗而削弱了其向亚太地区做重大权力转移的能力，这对美国传统上在这一地区平衡权力的作用构成了很大的挑战。[3]

正是在这种背景下，新一届奥巴马政府开始认真重新思考美国的亚太战略。

2008年底和2009年初，在奥巴马当选为总统的最初日子里，他就指示其国家安全班子进行一项战略评估，包括对全球局势和美国战略重心的评估。评估得出的结论是，美国在全球的力量部署存在着不平衡。奥巴马由此认为，美国把关注力和军力部署过于集中在中东地区，而同时却严重忽略了亚太地区。[4]正是这一评估导致奥巴马政府不久后做出了一系列关键性决定。虽然奥巴马总统在上任后不久就开始强调亚洲在美国全球战略中的重要性，并有意加强美国对亚太地区事务的参与和领导作用，但在他当政初期，作为美国全球战略重点的反恐战争仍在继续，美国仍面临着如何尽快从伊拉克和阿富汗战争的泥沼中脱身的问题。奥巴马一上任就于2009年2月宣布，将在8月底之前从伊拉克撤出美国的作战部队，其余留下执行帮助训练伊拉克军队任务的5万名海军陆战队士兵，将于2011年底撤出。

导致奥巴马政府做出战略“再平衡”决定的因素是多方面的。综合来自美国官方、国会研究局和智库人士的分析，主要有以下一些因素：

1.美国政府意识到，世界经济和政治中心正在向亚太地区转移，亚太地区在全球的战略重要性显著提高，经济重要性日益增长，是世界上经济最活跃和发展速度最快的地区。关于这一点，美国总统国家安全事务助理托马斯·多尼隆（Thomas Donilon）解释说，到2015年，亚洲的GDP将占全球GDP的30%，到2017年底，亚太地区将贡献美国之外全球经济增长的50%。“亚洲占美国商品和服务出口的25%，占美国商品和服务进口的30%，美国对亚洲的出口为大约240万美国人提供了工作，这一数字还在继续增长。美国在亚洲的强有力的贸易和投资是美国经济复苏和长期经济实力的关键。”[5]关于亚太地区经济对美国经济的重要性，冷战之后美国历届政府都指出过，但是奥巴马政府比以往历届政府都更加明确地意识到全球经济和政治中心正在向亚太地区转移，美国在全球的领导地位因此更加离不开其在亚太地区的领导地位。美国强烈要求自己能够继续充当亚太地区的领导者，同时更密切地参与并受益于亚太地区的经济发展。美国亚太事务助理国务卿坎贝尔2010年1月在国会作证时说：“毫无疑问，美国本身是一个太平洋国家，在地理、军事、外交和经济所有方面，亚洲和太平洋都必须应对21世纪的挑战，并抓住21世纪的机会。当亚太世纪来临且影响新的国际关系时，美国必须提高和加深在这一地区的战略参与和领导作用。”[6]

2.中国在亚太地区的经济实力和影响力日益增长，对美国的地区领导地位构成了挑战。美国官方一再强调，美国把战略重心转向亚太地区也是为了同中国更好地合作，例如奥巴马政府第一任国务卿希拉里·克林顿在其文章中说，中美关系“是美国所遇到的需要管理的最具挑战性和最重要的双边关系”。“在过去的两年半中，我的一个优先考虑是确定和扩大共同利益的领域，同中国一起建立互信，鼓励中国积极努力解决全球问题。”“我们两国从合作中比从冲突中获益更多。”[7]此外，在奥巴马执政之初，在双方的努力下，中美避免了以往新总统上任后两国关系时常出现的剧烈起伏，两国关系有一个良好开端。但是，从美国智库人士的各种分析来看，在一些人中存在着对中国影响力扩大的明显担忧，例如，美国国会研究局的一份研究指出，中国军力日益增强，而且以更自信的方式提出对有争议的海洋领土的要求，将对航行自由和美国在这一地区投放兵力的能力造成限制。[8]

3.美国逐步退出了两场战争。当美国还被困在伊拉克和阿富汗两场战争中时，它尚不具备进行战略重心转移的条件。在阿富汗局势恶化之后，2009年2月，奥巴马又不得不向阿富汗增派了1.7万人的作战部队，其任务是在未来两年内通过“更快地把阿富汗军队和警察力量分别扩大到12.4万人和8.2万人”，来提高阿富汗政府维持国内秩序的能力。2009年10月29日，奥巴马开始了92天的美国对阿富汗战略的重新评估。12月1日，奥巴马在西点军校发表了关于美国对阿富汗—巴基斯坦战略的重要演讲，目标是，“追求能够粉碎塔利班的势头和提高阿富汗自身能力的军事战略”，为了实现这一目标，美国将在2010年上半年进一步在阿富汗部署3万人的军队，旨在平定反叛和保护人口稠密区。北约也将从2009年12月起对阿富汗增兵1.5万人。到2011年6月，美国总统奥巴马宣布了美国从阿富汗撤军的计划：将在2011年底撤出1万人，并在2014年底结束美军在阿富汗的全部作战任务。[9]2011年底美国从伊拉克撤军，当年12月奥巴马正式宣布了伊拉克战争的结束。

当奥巴马政府结束这两场战争的计划顺利进行时，美国终于得以逐步从中东地区抽身。而且，2011年5月本·拉登被击毙，极大地打击了基地组织的势力，也使得奥巴马总统可以在2012年初宣布“美国翻过了10年反恐战争的一页”。在这种条件下，美国终于可以开始认真贯彻其战略“再平衡”计划了。正如国务卿克林顿所说：“在过去的10年中，我们的外交政策从处理后冷战时代的和平红利过渡到在伊拉克和阿富汗承担的耗费精力的责任。当这两场战争结束时，我们将需要加快努力转向新的全球现实。”[10]

4.美国面临着严重的债务危机。美国政府为伊拉克和阿富汗两场战争投入了大量经费，2008年以来，为了应付金融危机和刺激经济增长，又投入了巨额资金，这使得美国联邦债务在10年间大幅度增长，从2000年的5.628万亿美元，增加到2011年8月的 14.5807万亿美元，超过了2010年美国的国内生产总值 14.5265万亿美元。[11]债务占国内生产总值的比例从2001年的56.4%增加到2008年的83.46%,[12]2011年突破100%。财政赤字占国内生产总值的比例在2009年超过了10%。[13]美国债务危机不仅导致美元在2011年8月美国主权信用评级从顶级的AAA级下调至AA+级，造成美国这个世界最大经济体的国债信用首次从顶级跌落，而且美国民主与共和两党在解决债务危机时不断陷入僵局，终于在2013年底导致政府再度关门。在债务危机的压力下，占政府开支约20%的国防开支（其中还没有包括对伊拉克和阿富汗的补充开支）必须被大幅度削减。在此情况下，美国政府不得不把被压缩了的预算集中使用在可以得到最大战略收益的地区，其战略目标也不得不收缩。在美国2012年初宣布新的《国防安全指南》中，美国的目标不再是“同时在两个主要战场长期作战的能力”，而缩小为“能够在打一场战争的同时阻击另一个地区的侵略”,[14]正如国务卿克林顿所说：“在美国资源短缺的情况下，毫无疑问，我们需要明智地把资源投在将产生最大回报的地方，这就是为什么对我们来说亚太地区代表了这样一个21世纪的真正机会。”[15]