三 “再平衡”战略遇到的问题和挑战_“再平衡”战略下美国亚太战略的目标与手段-QQ阅读男生历史网

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三 “再平衡”战略遇到的问题和挑战

奥巴马政府的“再平衡”战略自执行以来，从各方面得到了很多正面评价。在美国国内，把美国战略重心转向亚太地区的必要性成为政府与国会、民主党与共和党、官员与学者的共识，政府各个重要部门都争相努力贯彻这一战略。2015年2月6日，奥巴马政府发布了《国家安全战略报告》，该报告总结了自2010年上一份此类报告发布6年以来世界形势发生的变化，以及美国曾采取的应对措施。新的报告制定了在未来若干年内美国在世界上运用其权力和影响力的原则和重点目标。在美国战略重点目标方面，报告明确表明，奥巴马政府2010年开始推行的“再平衡”战略是成功的，美国“正在实行向亚太的再平衡”。为了实现亚太地区的安全与稳定、促进贸易和商业发展、确保对人权和自由的尊重的目标，美国将加强同地区传统盟国的关系，重视对地区多边组织的参与，如东盟、东亚峰会、亚太经济合作组织。TPP将是促进更公开、透明的亚太经济的重点。报告认为，同中国的合作范围达到了前所未有的程度，但是美国仍然要对中国军队的现代化保持警惕，阻止它用恐吓手段解决国际争端。[57]

在亚太地区，美国的盟国和新伙伴都对“再平衡”战略表示欢迎，它们之中有不少国家因这一战略得到了额外好处。东盟国家尤其赞赏美国对东盟重视程度的提高，感到美国可以成为它们在安全方面的可靠依赖。然而，随着“再平衡”战略的推进，它在实施中的一些问题逐渐暴露出来，它所遇到的一些新挑战开始受到讨论甚至是争论。这些挑战包括：

第一，一些人认为，“再平衡”战略没有必要地引致了中国的对抗，导致了中国更加“咄咄逼人的”外交政策，因此是一项缺乏意义的政策。

持这种观点的代表是美国波士顿大学陆伯彬（Robert Ross）教授。他指出，“再平衡”战略最大的问题是它不必要地“建立在对中国领导人的根本误读上”，不必要地造成了北京的不确定性，只会助长中国“咄咄逼人的”外交政策，削弱地区安全，并降低北京与华盛顿之间合作的可能性。结果之一是中国完全放弃了对朝鲜使用其影响力来使它放弃核计划。所有事件都表明，奥巴马政府的“再平衡”战略并没有促进亚洲的稳定，相反，它使得这一地区更加紧张和更容易发生冲突。陆伯彬的结论是，“再平衡”已经损害了美国的安全利益，而且其代价还将增加。[58]

曾在美国国务院东亚与太平洋事务局工作的新美国安全中心学者伊利·拉特纳（Ely Ratner）是奥巴马政府“再平衡”战略的坚定支持者，但他也提醒美国的决策者：虽然亚太地区的许多人欢迎美国重返亚洲，但是美国的政策造成了中国对美国意图的担忧。在北京，许多人把美国扩大其在亚洲的军事力量、加强其与盟国和伙伴的安全关系，以及提高地区机构作用的努力看作旨在遏制中国的崛起，并且是地区不稳定和中国战略环境恶化的主要原因。在未来的一些年里，“随着美国继续加深其在亚洲的外交、经济和军事参与，中国的不安全感将可能加剧”。这将限制中美在地缘政治问题上合作的可能性，给双边关系带来更多的紧张状态，使得华盛顿决策者必须在维持中美关系稳定的目标的同时，实施“再平衡”战略的下一步措施。因为无论如何，与中国的高水平交往对于应对不可避免的危机是必不可少的。[59]

对于“再平衡”战略引起了中国与美国的对抗的观点，美国前亚太事务助理国务卿坎贝尔与拉特纳一起，提出了反驳意见。他们说，这一误解忽略了一个事实：“加深同北京的交往是再平衡政策的核心和不容反驳的特征。例子是，新的方法包括了建立年度中美战略与经济对话，以及战略安全对话，后者在像海洋安全、网络安全这样的问题上进行了前所未有的高水平讨论。”[60]

虽然陆伯彬的看法并不代表华盛顿外交政策圈子中的主流观点，但是，“再平衡”战略加深了中美之间的猜疑是无可争辩的事实。特别是在把战略重心转向亚太地区的同时，美国不仅对东海和南海岛屿主权争端的关注加深了，而且多次在中日、中菲和中越的东海和南海岛屿争端中站在中国的对立面。一个明显的例子是，2014年5月9日，当中国深水钻井平台“海洋石油981”进入南海西沙地区进行油气勘探时，美国国防部长查克·哈格尔（Chuck Hagel）于2014年5月31日在第13 届香格里拉安全论坛上发表演讲，在南海问题上做出了美国政府到那时最为强硬的表态：“最近几个月，中国在南海采取了破坏稳定的单边行动来宣示其领土主权要求”“我们坚决反对任何国家使用恐吓、威逼或武力威胁来宣示这些领土主权要求”“当国际秩序的基本原则受到挑战时，美国不会不予理睬”。[61]美国在南海问题上态度的转变成为近年来中美之间摩擦不断的一个重要原因，也极大地损害了中美合作的氛围。可以说，导致中美之间战略猜疑的加深是美国“再平衡”战略的最大负面效果。

第二，2014年参议院外交关系委员会多数党报告发现，除国防部外，美国政府其他部门并没有增加对亚太地区的资源投入。

这份报告指出，在执行“再平衡”战略的几年中，国务院并没有大量增加东亚和太平洋事务局的外交资源。商务部负责亚太事务的工作人员也没有很大增加，这就限制了商务部充分利用新优势的能力。在2015 财年的联邦财政预算建议中，美国对本地区的援助仅有有限的增加，仍然低于前几年的水平。而相比之下，国防部采取了迅速行动，包括宣布将在澳大利亚达尔文港部署2500名海军陆战队员，在韩国增加了陆军部署，在日本增加了2艘导弹驱逐舰，在新加坡部署了4 艘濒海战斗舰，以及可能在菲律宾增加军队轮换，增加同越南、马来西亚和其他国家的防务合作等。因此可以说，国防部比其他部门更快地、更一贯地执行了资源的再平衡。[62]

因此，参议院外交关系委员会多数党报告认为，这就是“再平衡”战略当前被视为主要安全战略的原因，尽管这并不是奥巴马政府的本意。结果，当地的一些国家倾向于把“再平衡”战略看作一个遏制正在崛起的中国的企图。该报告提醒说，美国应考虑如何更清楚地说明：美国的政策是关于如何扩大同中国交往而不是遏制中国的；此外，“再平衡”战略应寻求扩大经济增长，确保地区安全，改善地区人民的福利。[63]

事实上，美国军事方面的再平衡还在继续。2015年3月，在谈到美军是否在进行亚太“再平衡”部署时，国防部副部长鲍勃·沃克表示，美国正在关岛修建新的设施，到2021年将把约5000名海军陆战队员部署在那里；海军将把4支海军陆战队空地特遣部队部署在太平洋周边，无论经费压力有多大；亚太地区仍然是美军最先进军事设备的部署地点，包括F-35联合攻击战斗机和P-8反潜巡逻机，2018年将在亚太地区部署“朱姆沃尔特”级驱逐舰等。[64]2015年成为奥巴马政府国防部长的阿什·卡特（Ashton Carter）声称：“再平衡”战略将确保美国“仍然是这个地区最强大的军事力量和可选择的安全伙伴”，美国在亚太地区强大的军事存在“对于我们的国家来说具有根本的战略重要性”[65]。

第三，奥巴马政府“再平衡”战略的实施所遇到的最大问题是美国在世界范围内军事力量的缩减。

美国国防部已经宣布将部署在西太平洋的海军军力比例从原先的50%增加到60%，但是，如果海军的整体规模持续缩小，那么即使比例增加了，也会导致美国在西太平洋的军事存在有所减少。实际上，2015财年国防部把海军建造舰只的预算从2014财年的179亿美元减少到144亿美元。

有分析家指出，从长远来看，海军扩大规模的前景甚至更加暗淡。美国舰队现有舰只285 艘，国防部计划在从2012年起的未来30年内把海军战舰规模发展到306 艘。海军计划在未来30年内每年采购8.7 艘舰只。然而，美国国会预算办公室估计，购买这些舰只每年需要花费193亿美元，所需开支比历史上1984年到2013年分配给海军制造舰只的年平均资助140 亿美元多38%。如果奥巴马政府削减国防预算经费的计划不变，美国在未来30年内的造舰目标将不可能实现。[66]在2015 财年国防预算公布的当天，国防部负责采购的助理国防部长卡特里娜·麦克法兰（Katrina McFarland）就脱口说出：由于预算压力，重返亚洲计划“不可能实现”。[67]

这还不是问题的全部。奥巴马政府2014年3月提交给国会的2015财年国防预算预示了“华盛顿”号航母退役的现实可能性。这将使美国的航母数量从当前的11艘减少到10艘。同时，国防部宣布，为了节约燃油、人力和其他活动开支，11艘巡洋舰将暂时脱离服役，处于减少行动的状态。在对它们做了技术升级后，未来某时可能会返回服役。濒海战斗舰将从52艘减少到32艘，这些舰只原本可能在美国同与中国在南海有岛屿主权争端的越南、菲律宾和马来西亚的海军联合行动中发挥作用。同时，国防部长海格尔计划把陆军数量从52万人减少至44—45万人，这是自第二次世界大战以来最小的美国陆军规模，结果将可能影响美国在亚洲的军事存在。这些削减是否会影响陆军保护美国在西太平洋的海军、海军陆战队和空军的基地不受导弹袭击的能力，尚不得而知。[68]

第四，在一些人看来，在美国政府不得不对国防预算进行大幅度削减时，“再平衡”战略成为一个奢谈。

表2-1 美国国防预算及其他有关预算的选项（1995年、2006—2015年）10亿美元

注：1.每一财年从10月1日开始到次年9月30日结束。

2.“国防预算”包括国防部、能源部核能国防活动以及其他较小机构的资金（其中包括联邦应急管理署和选征兵役制的资金，这些方面的预算没有被列出），但不包括国际安全援助、退伍军人管理局、美国海岸警卫队（隶属于国土安全部），也不包括美国国家航空航天局的资金。表中虽然列出了退伍军人管理局和国土安全部的预算，但两者并没有被计算在“国防预算”之中。国防部用于非军事项目的资金也不包括在国防部预算中。

资料来源：James Hackett,ed.,The Military Balance,the Annual Assessment of Global Military Capa-bilities and Defense Economics（Oxfordshire,UK: Routledge Journals,2015）,p.34.

美国联邦财政存在巨额赤字的现实、两党在预算项目削减方面的分歧、国会在预算案上的拉锯战、国防预算不可避免的削减，原本是美国对外战略调整的一个直接原因，现在它又可能转而对奥巴马政府“再平衡”战略的实施形成制约，使“再平衡”的目标难以有效实现。国防预算的问题十分复杂，也存在很大的争论，需要单独的论文来作专门论述，[69]这里仅澄清一下美国国防预算削减的事实。

根据英国国际战略研究所的分析，自2010年以来美国的国防预算确实处于不断削减之中（见表2-1）。

从表2-1可以看出，美国国防开支和国防部预算在2010年达到峰值，分别为7213 亿美元和6956 亿美元，此后持续下降。抛开通货膨胀的因素，到2015年，国防部预算下降到5813 亿美元，比2010年下降了1000亿美元以上，下降比例为16%。与此相应的是，自2009年以来，联邦政府的预算赤字也逐年减少。同时，美国国防预算占美国GDP的比例，也从2009年的4.62下降到2014年的3.37%（见图2-1）。[70]

图2-1 国防预算占GDP的百分比

资料来源：James Hackett,ed.,The Military Balance,the Annual Assessment of Global Military Capabilities and Defense Economics（Oxfordshire,UK: Routledge Journals,2015）,p.35.

第五，对美国亚太“再平衡”战略构成最大挑战的是中东局势。中东地区由于其地缘政治重要性及作为宝贵的石油资源来源，历来都是美国外交战略的重点。一种批评意见甚至认为，鉴于美国在中东地区仍有重要的战略利益以及中东局势的现状，美国把战略重心转向亚太地区是不明智的和不现实的。[71]美国仍然没有完全从阿富汗撤军，叙利亚内战仍在持续，埃及继续面临“阿拉伯之春”之后的政治动荡，伊拉克国内出现了极端组织“伊斯兰国”，美伊关于核问题的谈判处在关键时刻。使事情变得更为复杂的是，美国陷入了中东地区种族、教派和国家力量相互争斗的漩涡之中，任何旧的问题的解决都可能带来新的更为复杂的矛盾和冲突。

在奥巴马政府实施亚太“再平衡”战略的过程中，中东的局势变幻无常，各种复杂局面不断出现。但迄今美国仍然尽量保持不介入一场在中东的新战争。

最初是利比亚内战。2011年3月，北约部分国家以制止人道主义危机为名，在联合国的授权下先是设立禁飞区，随后又以各种方式支持反对派对利比亚统治者卡扎菲发动武装攻击，并于2011年在利比亚实现了政权变更。奥巴马政府对参与北约发动的军事攻击并不热衷，只是配合了北约的干预行动，而且罕见地在北约的军事行动中没有要求把指挥权掌握在美国自己手里。

接下来就是阿拉伯世界于2010年底爆发的声势浩大的“阿拉伯之春”运动。直到运动发生5个月之后，美国总统奥巴马才在2011年5月公开表示对改革的支持。美国政府根据各国的不同情况采取了区别对待的政策，给予了有关国家数量有限的对外援助。美国的政策还是试图在“扩大民主”和维护地区稳定两者之间寻找平衡。2013年，埃及国内政局再次发生戏剧性变化，在大规模的群众示威游行中，穆斯林兄弟会的代言人、埃及的第一位民选总统穆尔西被军方罢黜并关押，穆兄会的高级成员被逮捕，穆兄会本身被军方宣布为恐怖主义组织加以取缔。在新的局势下，美国的态度开始转变为默许埃及军方领导人出任埃及总统，因为美国最大的心头之患是伊斯兰极端组织的兴起。军人重新上台执政，意味着“阿拉伯之春”运动的终结和昙花一现。

紧接着，叙利亚局势日趋恶化。自2011年3月起，叙利亚的动荡局势演变成内战，奥巴马政府始终避免军事介入，只是采取了口头谴责和经济制裁的方式，试图通过联合国制裁达成停火协议。在国际上发现叙利亚拥有并使用化学武器之后，美国宣布向非激进的反对派力量提供援助，并暗中支持一些反对派力量。从2012年8月起，奥巴马和政府高级官员一直警告叙利亚政府，美国不会坐视阿萨德政权使用化学武器。但是至8月31日，奥巴马宣布，将就对叙利亚采取军事行动寻求国会授权。2013年9月，奥巴马接受了俄罗斯提出的要求叙利亚交出化学武器的建议，并与俄罗斯和国际社会合作，达成了一项具有强制性的协议，同时呼吁美国国会暂缓投票决定是否对叙利亚动武。俄罗斯的介入使奥巴马政府避免了在对叙利亚动武问题上的摊牌。

然而，在伊拉克又出现了新的严峻情况。2013年4月在伊拉克境内产生的极端组织“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”迅速壮大，发展成为能与伊拉克政府军相抗衡的武装力量，并不断攻占伊拉克的大城市。“伊斯兰国”的军事行动不仅威胁到伊拉克政府的生存，而且延伸到叙利亚境内，使叙利亚僵持不下的内战局面愈加复杂。2014年9月，奥巴马宣称美国将削弱并最终毁灭“伊斯兰国”。白宫正式宣布：美国与极端组织“伊斯兰国”处于“战争状态”；不过与伊拉克战争中的策略不同，美国将不会派遣地面部队参战。美国主导下的国际联盟军队迅速对叙利亚境内的“伊斯兰国”目标进行了空袭，到2015年底，共进行了8000多次的空袭。2015年3月，美国国务卿约翰·克里表示，叙利亚危机最终还是要靠谈判来解决，美国决策者最大的关切是在不威胁到美国和盟友利益以及地区稳定的前提下结束叙利亚内战。到2016年底奥巴马任期即将结束时，叙利亚的内战仍在持续。

弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）对美国解决叙利亚危机的能力表示怀疑，2014年，他与美国前驻阿富汗大使卡尔·艾肯伯里（Karl Eiken-berry）在英国《金融时报》上撰文，预言美国将无法消灭“伊斯兰国”，因为“经过13年的努力，美国远未彻底铲除基地组织，伊拉克与大伊斯兰国也不大可能比基地组织更容易打败”。何况，消灭“伊斯兰国”将使叙利亚独裁者巴沙尔·阿萨德收复失地，巩固政权，[72]这也是美国所不愿看到的结果。也有评论说，尽管美国尽了最大的努力，但它似乎永久地陷在了中东的泥潭中，针对“伊斯兰国”的战役“已经失去了方向”“美国正在中东进行一场没有明确目标、战略或出路的战争”[73]。而美国如果在同“伊斯兰国”的战役中失利，就将意味着美国以沉重代价“完成”的伊拉克战争成为无谓之举。

乱局还不至于此。在美国将要在2015年6月30日前同伊朗就伊核问题达成协议的前夕，沙特阿拉伯领导下的阿拉伯联军于3月26日对也门发动了名为“果断行动”的空袭，埃及、摩洛哥、约旦、苏丹、阿拉伯联合酋长国、科威特、卡塔尔和巴林参与了行动，埃及、苏丹和约旦已决定派遣地面部队参战。沙特带头发动空袭的原因是，什叶派胡塞武装组织在过去的几个月中对政府发动进攻，并于1月19日攻占了首都萨那，也门总统在被软禁数周后逃离，向阿拉伯邻国求援。沙特认为，胡塞武装的背后是伊朗，而什叶派的伊朗是逊尼派的沙特的宿敌。国际上有分析认为，沙特在美伊核协议将要达成之际对也门发动空袭并非偶然，其意图在于破坏美伊核谈判，使伊朗经济继续处于西方的严厉制裁之下。因此，“也门冲突是中东地区沙特与伊朗之间争夺影响和霸权的一场更广泛的地区争斗的开始”[74]。

在这种局势之下，美国撤出中东、重返亚太，被许多人看作一个比原先更令人困惑的战略选择。

第六，对美国“再平衡”战略构成挑战的另一个地区事件是乌克兰危机。

乌克兰多年来一直处于政治不稳定状态，但它引起西方的关注始于2013年11月爆发的示威游行，原因是乌克兰总统亚努科维奇决定暂停与欧盟签署的“联系协定”协议。2014年2月22日，亚努科维奇总统被议会罢免之后，乌克兰国内出现了支持改革和亲西方的政府。2月27日，数十名亲俄武装人员（西方国家认为他们是伪装的俄罗斯军人）占领了克里米亚自治议会和政府大楼。在这些武装人员的监视下，议会召开临时会议，选出新总理，并决定就克里米亚的地位进行公民投票。3月1日，俄罗斯军队进入乌克兰边界，俄罗斯此举的理由是，它有责任保护俄罗斯族不受占领基辅的极端主义的迫害。[75]3月16日，克里米亚举行公民投票，96.6%的人赞同加入俄罗斯。3月18日，俄罗斯总统普京与克里米亚共和国代表签署条约，接受克里米亚加入俄罗斯联邦。21日，俄罗斯联邦议会批准了该条约。

乌克兰东部也很快出现了内乱。4月，武装的亲俄罗斯的分离主义者占领了乌克兰东部的顿巴斯地区，乌克兰政府开始调动全国安全力量发动“反恐怖主义行动”。经过将近一年的动荡之后，2015年2月12日，俄罗斯、乌克兰、法国和德国在白俄罗斯首都明斯克举行“诺曼底四方”会谈，各方就新的停火协定达成协议，协议于2月15日生效。然而，有人评论说，危机之后留给乌克兰的政治和经济烂摊子，将成为欧洲挥之不去的梦魇。[76]

在此过程中，奥巴马在2014年2月28日即表示，他对俄罗斯军队在克里米亚的行动“深感担忧”，并重申俄罗斯将为其军事干预“付出代价”。欧盟和美国都认为克里米亚的公民投票是非法的。3月6日、17日、20日，奥巴马总统接连签署并发布了3个总统行政令，对“破坏乌克兰的民主程序和民主体制”,“威胁乌克兰和平、安全、稳定、主权和领土完整”的俄罗斯官员和亲俄乌克兰官员进行制裁，并冻结了他们在美国的不动产；对俄罗斯14家国防公司、6 家主要银行和2 家石油公司实行制裁；终止美国向俄罗斯的出口信贷以及对俄罗斯经济发展项目的资助。4月3日，美国国会参众两院分别通过有关支持乌克兰主权、领土完整、民主和经济稳定的法案。[77]

同时，美国、欧盟和美国主导下的国际货币基金组织给予了乌克兰大量援助。2014年5月，美国承诺向乌克兰提供10亿美元贷款担保。到2015年2月5日，奥巴马政府宣布，美国在2014年内已经向乌克兰提供了35.5亿美元，帮助新政府实行政治和经济改革、提高其安全部门包括军队的能力。根据国际货币基金组织的估计，如果把欧盟、美国和其他方面的援助资金都计算在内，对乌克兰的贷款可能达到了400亿美元。[78]

然而，奥巴马在乌克兰危机过程中采取的措施还是受到了美国国内和欧盟许多国家的批评。批评者认为，除了口头谴责和宣布对俄罗斯官员和公司的制裁之外，美国对俄罗斯的军事干预和对乌克兰的兼并并没有采取任何强有力的行动来加以制止。对于美国可能采取的措施，主要有两种建议：一是向乌克兰出售武器；二是美国/北约出兵干预。关于第一种措施，质疑者认为，向乌克兰出售武器的方法并不可取，因为如果美国这样做，它将面临同俄罗斯的对抗。关于第二种美国出兵干预的建议，反对者指出，这预示着美国将同俄罗斯发生直接的军事对抗，而这给冷战后世界秩序带来的影响将是不言而喻的。无论是美国还是北约都没有做好这样的准备，何况美国国内并不存在对乌克兰做出军事反应的要求，相反，民调显示，美国公众强烈反对美国发挥全球警察的作用，反对在国际冲突中担当领导。现在的问题是，乌克兰危机会不会影响美国执行其“再平衡”战略？

乌克兰危机对美国及其盟国的广泛安全利益产生了深刻影响：

1.受乌克兰危机影响的美国最根本利益是欧洲安全。对西方而言，俄罗斯对乌克兰的干涉标志着冷战以来在欧洲第一次大规模跨边界使用武力，而且是第二次世界大战以来在欧洲第一次出现用武力夺取领土的事件。对克里米亚的兼并、表面上对俄罗斯族和讲俄语者的保护，破坏了建立在领土不受侵犯、不使用武力解决国家间领土争端的原则之上的冷战后欧洲秩序。俄罗斯现在日益被大多数欧洲国家看作威胁的来源。进一步讲，支持和扩大冷战结束以来保障欧洲安全的一系列协议也陷入了危险，2010年4月，美苏之间签署的新的《美俄关于进一步削减和限制进攻性战略武器条约》以及对《欧洲常规武装力量条约》（Conventional Forces in Europe Treaty—CFE，又称《欧洲常规裁军条约》）的更新，现在似乎都受到了动摇。同时，俄罗斯还在挑战1987年与美国签署的《中程核力量条约》（Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty）。[79]乌克兰危机还在许多其他方面影响了欧洲的安全，包括北约未来的发展和欧洲的向心力。

2.当美国把其战略重心转移到亚太地区时，俄罗斯对克里米亚的兼并迫使美国把更多的关注力放在欧洲，包括把更多的美国和北约部队部署在诸如波兰、波罗的海国家这样的东方前线国家。北约在2014年威尔士峰会上决定把注意力集中在确保欧洲成员国安全的能力上，现在看来，俄罗斯对北约的东欧新成员国的威胁是对欧洲的一个重大挑战。这样，乌克兰危机之后，在美国的欧洲盟友中产生了把美国的关注力至少部分转向欧洲的要求。

3.乌克兰危机也对美国同俄罗斯合作处理共同安全问题的努力构成了挑战。这些问题包括：在伊拉克和叙利亚中极端组织“伊斯兰国”的兴起；伊朗核问题；维持阿富汗和中亚的战后稳定。为了实现同俄罗斯在这些方面的合作，美国一直寻求避免在乌克兰危机中同俄罗斯对抗。确保俄罗斯支持美国在其他地区的重要目标是美国不情愿同俄罗斯发生直接冲突的重要原因，由于此，美国没有向乌克兰提供武器。此外，美国也担心，西方的制裁会导致俄罗斯加强同中国的关系，使俄罗斯获得转向亚太地区的新的战略势头，从而阻止美国影响力的扩大。

4.美国在处理乌克兰危机时的表现可能损害美国在其盟国中的信誉，因为美国在履行其承诺方面显得太软弱。虽然乌克兰并不是北约成员国，也不是美国的盟国，但是美国和英国与俄罗斯曾承诺对乌克兰提供安全保障，以换取乌克兰放弃其根据1994年《布达佩斯备忘录》从苏联继承的核武器。美国对危机的反应也与此安全承诺有关，即使它对乌克兰并不负有像对北约盟国负有的那样的条约义务。美国的盟国，包括亚洲盟国，也密切关注着乌克兰的事态发展，它们想要知道美国如何履行自己的安全保障承诺。

由于存在着以上诸多相关安全利益，俄罗斯对乌克兰克里米亚的兼并对美国主导下的世界秩序提出了新的挑战。奥巴马政府不愿也无力介入与俄罗斯的正面冲突，但是它又受到来自乌克兰和欧洲盟国的质疑和抨击，被指责为没有能力维持冷战后的欧洲秩序。虽然乌克兰问题对美国安全利益的影响可能不及中东问题那样直接，美国做出政策选择也不像在中东问题上那样艰难，但它已经构成排在中东之后的另一个对美国“再平衡”战略的牵制。

第七，英国脱欧引起的全球地缘政治格局的变动是对美国“再平衡”战略的又一挑战。

2016年6月24日，酝酿已久的英国就是否脱离欧盟举行的全民公决，最终以51.9%的多数票赞成脱离欧盟而结束，英国开始进入脱离欧盟的程序。尽管英国国内对此还存有不少争议，但在英国这样一个尊崇民主的代议制国家里，全民公决被认为是民主的最高形式，因此，英国脱欧的结果很难逆转。

英国脱欧不仅是欧洲一体化中的一件大事，也必将引起全球地缘政治版图的重大变化。英国作为联合国五大常任理事国之一，拥有核武器，是世界第五大经济体，欧盟内第二大经济体，其退出将使欧盟的实力有所下降，并将直接影响欧盟作为一个超国家联盟在世界政治、经济舞台上的影响力。随着欧盟实力的下降，欧盟与俄罗斯谈判的筹码会减少，欧盟内部力量的均衡也会受到破坏，相对于法国，德国在欧盟一体化政策上的主导作用将会更加明显，这将使欧盟内部的矛盾变得愈加错综复杂。

英国脱欧也会影响美国的全球战略，尤其是在外交和安全方面。美国与英国存在着传统的特殊关系，也是美国在外交政策方面最亲密的盟友之一，两国一直在核安全、情报分享、全球反恐等重大问题上保持密切的特殊关系。这种“特殊关系”在“9·11”之后，经历了许多新的关键性考验：当以法国为首的一些欧洲国家对美国发动伊拉克战争的合法性提出质疑时，英国第一个毫不迟疑地、坚定地站在美国一边，令美国感激不已。

如果英国留在欧盟内部，美国可以借助英国推动欧盟制定有利于自己的外交政策，例如在伊核问题、制裁俄罗斯和打击“伊斯兰国”等重大问题上，英国都在欧盟内部大力推动有利于美国的政策。如果英国退出欧盟，美国将失去在欧盟内最密切的盟友，这不仅会损害美国对欧盟外交政策的影响力，也会妨碍美国与欧盟的情报分享，因为北约没有自己的情报机构。此外，美国需要一个足够稳定和强大的欧洲区来应对来自俄罗斯和中东的严峻挑战。

英国脱欧和欧洲随之发生的变化，将成为中东乱局和乌克兰危机之外对美国“再平衡”战略的另一个重要牵制。欧洲不同于中东和其他地区，是西方民主阵营的大本营和美国全球战略的支撑点，美国在那里具有生命攸关的利益。美国始终非常担心俄罗斯在欧洲取得对欧盟的优势。俄罗斯在法、德两国投入了很大的政治资本，两国领导人都与普京关系密切，法、德两国的极右翼政党领导人也都十分青睐于普京，在乌克兰危机中甚至偏袒俄罗斯。如果将来欧洲的难民形势或反恐形势持续恶化，极右翼政党就有可能在欧盟国家上台执政，欧盟的对俄政策就会相应发生深刻变化。这一切令美国人想起来就不寒而栗。冷战时期，欧洲就是美苏争霸的重点，未来，俄美在欧洲的争夺必定会愈演愈烈。由于美国将不得不腾出更大的精力来应对欧洲内部的变化，其实施“再平衡”战略将会感到更加力不从心。

第八，亚洲多个国家，尤其是菲律宾，疏远美国，转向中国，给美国“再平衡”战略从内部造成了严重麻烦。

2016年以来，亚洲内部发生了一系列戏剧性变化。首先在菲律宾，2016年6月，罗德里戈·杜特尔特（Rodrigo Duterte）当选为总统之后，美菲之间的亲密同盟关系发生了逆转。杜特尔特在就任后，表示要重审2014年的《美菲加强防御合作协议》（The Enhanced Defense Cooperation A-greement）（EDCA）,[80]调整亲密外交政策，与中国维持友好关系，并对为两国的领土争端进行直接对话持开放态度。杜特尔特就任后不久，海牙国际法庭于2016年7月12日对菲律宾提出的南海仲裁案做出对菲律宾有利的裁决，但杜特尔特在7月25日的国情咨文中，以相当低调的姿态阐述了其对南海问题的态度。[81]此后，在中菲两国的共同努力下，中菲关系得到了相当大的改善。中国解除了4年前对菲律宾20多种水果的禁运。[82]杜特尔特表示，他将同中国和俄罗斯改善关系，他说：“我将维持同美国的联盟，但我将建立新的联盟。”[83]10月7日，菲律宾国防部长通知美国军方，按照新总统的意愿，菲律宾将暂停在有争议的南海进行联合巡逻和海上演习的计划，这是杜特尔特当选总统几个月后在打破防务合作方面的第一个具体步骤，此外，杜特尔特还想要中止每年与美国军队举行的28个军事演习。[84]11月，有传闻说，美国出于对杜特尔特在夏季发起的缉毒行动破坏人权的担忧，将中止向菲律宾出售26000 支步枪，杜特尔特因此命令警察部队取消这笔订货。12月12日，杜特尔特宣布决定购买中国武器，从而改变了长期以来菲律宾对美国武器、舰艇和飞机的依赖。[85]12月19日，杜特尔特表示希望与中国共同开发和分享南海有争议海域的石油资源。[86]令美国难以阻拦的是，杜特尔特推行的一系列政策得到多数菲律宾民众的支持。

菲律宾自1951年与美国签订《美菲共同防御条约》后，60多年来一直是美国在亚太地区的关键盟友，也是奥巴马政府“再平衡”战略的重要支点。菲律宾在东盟国家中率先转变对美国的态度，转向中国，成为东盟国家在中美之间做明确选择的先行者，也突破了美国实施“再平衡”战略以来东盟国家倾向美国的集体立场，这不仅会削弱美国在南海地区的影响，也不啻在美国同东盟的关系中打进了一个楔子。

在美菲关系急剧冷却的同时，美泰关系也出现了波动。2016年10月泰王去世之后，原本在2014年泰国发生政变后变得比较紧张的美泰关系，也出现了新的不确定因素。在政变之后，美国官方不仅在多个场合对政变提出严厉批评，还减少了对泰国的军事援助，缩减了与泰国命名为“金色眼镜蛇”联合军演的规模。美国政府的政策引起了泰方的不满，后者转而向中国寻求援助。2015年，泰国从中国购买了价值10亿美元的潜艇。[87]人们预测，一个政治上不稳定、经济上陷入困境的泰国会继续向北京倾斜，并做出这样的评论：“曼谷和马尼拉——这一地区美国最长久的两个盟友疏远华盛顿并接近中国，给奥巴马政府‘重返亚洲’政策的有效性打上了问号。”[88]

继菲律宾和泰国之后，2016年11月2日，马来西亚宣布将向中国购买4艘濒海任务舰，这是马来西亚首次向中国购买军事装备。它引起国际上对这是否标志着马来西亚将疏远美国、转向中国的猜测。无论如何，美国在执行“再平衡”战略中取得巨大成功的一个重要方面——增加多边框架下对东盟事务的参与，因此出现了阻力，而且可能会随着美国国内政局的变化而继续滑坡。这对美国看似实施顺利的“再平衡”战略不能不说是一个沉重打击。

自2010年奥巴马政府确立了战略重心转向亚太地区的“再平衡”战略之后，美国在其后的6年当中一直坚定地执行这一战略，从未发生动摇。这是因为前文所分析的美国做出这一重大决定的前提并没有发生根本变化，特别是世界经济和政治中心正在向亚太地区转移、亚太地区在全球的战略重要性日益提高这一关键因素。无论是中东的乱局，还是乌克兰危机以及其他最近发生的国际上的重大事件，都没有改变这一背景。美国要想在未来保持其经济持续发展，维持其全球霸权地位，离开亚太地区就可能导致徒劳无功。加之，美国认识到在亚太地区存在着一个其最大的竞争对手和在地区与全球重大问题上需要与之合作的国家——中国。当然，面对以上列举的美国在实施“再平衡”战略中所遇到的新挑战，如果美国不能有效地应对，其“再平衡”战略的实施就必然会大打折扣，甚至出现局部逆转。

从安全挑战的角度来讲，2015年美国《国家安全战略报告》列举了美国所面临的紧迫的安全挑战：“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”、叙利亚内战、俄罗斯对乌克兰主权和领土统一的侵犯、朝鲜核计划、网络安全。防止核武器扩散仍然是美国安全战略的重点，特别要防止核材料落入恐怖主义者之手。此外，报告把埃博拉等传染性疾病的蔓延和气候变化都列为对美国和全球紧迫的安全威胁。需要留意的是，报告还提到东海和南海的紧张状态也是对美国的安全挑战。[89]

人们的普遍看法是，作为“再平衡”战略的始作俑者，假如希拉里·克林顿当选为美国下一届总统，她的政府一定会继续实施甚至加强美国的“再平衡”战略。假如这成为现实，上述2015年美国《国家安全战略报告》中列举的挑战，都是美国在执行“再平衡”战略时需要协调的目标。然而，现实却是，一名最初人们并不看好的非建制派共和党候选人特朗普，出人意料地赢得了2016年的大选。

新总统特朗普在2017年1月就任。特朗普在大选中表达了与奥巴马政府大相径庭的外交政策，并任命了一个几乎全部由非建制派组成的内阁班子，其中退伍军人、大企业高管占相当大的比例。从特朗普在大选中和大选后的言论来看，他将坚定地奉行“美国第一”的原则，“使美国再次伟大”。在此宗旨下，在外交政策方面，他将放弃 TPP，重新谈判现有的自由贸易协定，改善同俄罗斯的关系，要求盟国承担更大的防卫责任，退出《巴黎气候协定》，并以军事实力谋求和平。此外，没有人怀疑，他将放弃“再平衡”战略，因为这一战略带有奥巴马政府的“标签”。不过，许多美国专家认为，“再平衡”战略的一些内容可能会发生变化，例如，美国在亚太地区可能会重新把关注重点放在东北亚，而再次忽略东南亚；一些内容不会被抛弃，例如在西太平洋的海军部署不会减少，而且随着美国新建舰只的增加（特朗普声称要从目前的274艘增加到350艘），在亚太地区的海军部署可能还会增加；另一些内容可能被改头换面，采用具有特朗普特色的提法。但无论如何，奥巴马的“再平衡”战略至此已告一段落。

弗朗西斯·福山对特朗普的当选忧心忡忡，认为“这不仅对美国政治而言标志着一个分水岭，对整个世界秩序也是如此。我们似乎正进入一个新的民粹民族主义时代，在这个时代，自20世纪50年代建立起来的占统治地位的自由主义秩序，受到来自愤怒的和精力旺盛的民主多数的攻击”[90]。

显然，特朗普完全没有显示出对全球地缘政治的理解，也不带有强烈的意识形态倾向，而完全是从一个美国地产商对全球体系的直观解读出发。任何一个现有的重要国际规则，都可能被这样一个仅凭直觉和单一目标来考虑问题的人所摈弃。在中美关系方面，除了特朗普反复提到的中国操纵汇率，向美国倾销廉价产品，对美出口产品征收重税，“偷窃”美国人的工作和知识产权等，不仅是南海问题，甚至台湾问题都有可能成为中美之间的争执焦点。

[1]Ralph A.Cossa,Brad Glosserman,Michael A.McDevitt,Nirav Patel,James Przystup and Brad Roberts,“The United States and the Asia-Pacific Region:Security Strategy for the Obama Administration,”Feb.2009,pp.3-4,http://csis.org/files/media/csis/pubs/issuesinsights_v09n01.pdf.

[2]作为亚太事务助理国务卿的坎贝尔是美国“再平衡”战略的策划者和积极推动者之一，据当时担任奥巴马亚洲事务高级顾问的杰夫·贝德（Jeffery Bader）说，人们所熟知的美国政府最初对“再平衡”战略的称呼“pivot to Asia”，就是坎贝尔发明的。2010年在奥巴马总统出访亚洲四国前夕，美国国务院为了吸引国内外公众的关注，想为这次出访采用一个叫得响的“广告词”，喜欢打篮球的坎贝尔建议用一个篮球进攻动作术语“pivot”来命名，得到了认可。不过，由于此名称很快在国际上引起许多质疑，此后，奥巴马在大多数场合改称为“再平衡”（rebalance）。这个出处是2014年初作者在美国布鲁金斯研究所担任客座研究员期间，贝德亲口对其所述。

[3]Kurt M.Campbell,Nirav Patel and Vikram J.Singh,“The Power of Balance:America in iAsia,”June 2008,p.5.http://hawk.ethz.ch/serviceengine/Files/ISN/57042/ipublicationdocument_singledocument/42143821-c440-4f0f-a82b-d6e6ded37f3a/en/2008-06_CampbellPatelSingh_iAsia.pdf.

[4]Thomas Donilon,U.S.National Security Adviser,“President Obama's Asia Policy and Upcoming Trip to the Region,”a Speech to Center for Strategic and International Studies（CSIS）,Nov.15,2012,http://csis.org/files/attachments/121511_Donilon_Statesmens_Forum_TS.pdf.

[5]Thomas Donilon,“President Obama's Asia Policy and Upcoming Trip to the Region,”Center for Strategic and International Studies（CSIS）,November 15,2012,http://csis.org/files/attachments/121511_Donilon_Statesmens_Forum_TS.pdf.

[6]Kurt M.Campbell,“Principles of U.S.Engagement in the Asia-Pacific,”testimony before the Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs of Senate Foreign Relations Committee,January 21,2010,http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2010/01/134168.htm.

[7]Hilary Clinton,“America's Pacific Century,”Foreign Policy,Vol.189（Nov.2011）,pp.57，59.

[8]Mark E.Manyin,Stephen Daggett,Ben Dolven,Susan V.Lawrence,Michael F.Martin,Ronald O'Rourke,Bruce Vaughn,“Pivot to the Pacific?The Obama Administration's‘Rebalancing' toward Asia,”March 28,2012,CRS Report for Congress,R42448,p.2.

[9]Tom Dotan,“Obama: US Troops to Leave Afghanistan by 2014,”May 1,2012,http://www.neontommy.com/news/2012/05/obama-us-troops-leave-afghanistan-2014.

[10]Hilary Clinton,“America's Pacific Century,”Foreign Policy,Vol.189（Nov.2011）,p.63.

[11]Patrick Tyrrell,“U.S.Debt Now Surpasses 2010 GDP,”August 5,2011,http://blog.heritage.org/2011/08/05/us-debt-now-surpasses-2010-gdp/.

[12]“U.S.Federal Government Debt,”http://www.supportingevidence.com/Government/fed_debt_as_percent_GDP_over_time.html.