绪论

一 研究缘起与研究意义

（一）研究缘起

20世纪六七十年代，在世界范围内兴起了一场“接近正义（司法）”（Access to Justice）运动，这一运动旨在保障公民能够更加便捷地接近司法、更加有效地利用司法。欲实现这一宗旨，使公民权利获得有效且无漏洞的救济，首先就应扫清进入法院的障碍，畅通“接近司法”的道路。因此，公民的起诉权开始受到普遍的重视。起诉是启动司法之门的钥匙，保障当事人的权益，首先就要保障当事人诉诸司法的权利，让任何人在权利受到侵害时，能够比较容易、便捷、毫无障碍地诉诸司法。

1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》是我国民主法治建设历程中的一个重要里程碑，标志着具有中国特色的行政诉讼制度正式确立。行政诉讼法施行以来，一定程度上化解了行政纠纷，保障了公民、法人和其他组织的合法权益，促进了行政机关依法行政。[1]经过二十多年的司法实践，无论是行政诉讼法条文规定的不足，还是行政诉讼法实施的困境都逐渐凸显，行政诉讼“起诉难”（或称“告状难”、“立案难”）就是当前人民群众反映最为强烈的问题之一。[2]由于最高人民法院的统计数据没有立案率[3]的统计数据，司法实践中并没有数据能够直接证明存在“起诉难”。众所周知，在2015年5月1日新修改的《行政诉讼法》[4]（以下简称《行政诉讼法》（2014年））实施以前，我国一审行政诉讼案件数量偏低，2014年，我国一审行政诉讼案件数量达到历史最高峰，为141880件，这一数字与我国行政机关的数量相比，与行政机关当年实施的可诉的行政行为数量相比，几乎可以忽略不计。难道我国行政机关依法行政的水平很高，行政相对人与行政机关之间没有纠纷？显然不是，每年上千万信访的案件数量[5]可见一斑。这表明实践中，行政纠纷并不少，只是法院受理的行政纠纷少。

“起诉难”实际上是当事人对提起行政诉讼的主观心理感受。这种感受主要来自两个方面：一方面是当事人感觉向法院提起诉讼至法院立案的过程繁琐、复杂、不便，比如由于当事人缺乏行政诉讼专业知识，起诉时法院反复要求当事人补充、更正起诉状和起诉材料；当事人等待立案结果的时间过长等。另一方面是当事人认为起诉符合法定条件，但法院还是不予立案，或虽立案，案件却难以进入开庭审理。人民群众诟病的主要是后者。行政诉讼司法实践中，不仅行政相对人感觉起诉难，法院同样感觉立案难。法官觉得有些行政案件受理了，很难“送出去”；或者原告诉讼请求涉及的问题不是单纯的法律问题，法院处理不了；又或者受理了某些案件，可能会给法院或承办法官带来诸多麻烦和困扰。法院对这些案件的立案，就会犹豫，甚至不愿意受理。

我国行政诉讼起诉与受理的现实状况是武汉大学法学院林莉红教授主持的“中国行政诉讼制度改革与实践”项目[6]的调研内容之一。从调研情况来看，法院对行政案件的立案在法院所在地域、立案时间、案件类型以及案件当事人等方面存在明显的选择性。我国行政诉讼为何存在选择性立案的现象，“起诉难”究竟是何原因造成的，域外行政诉讼是否也存在类似我国“起诉难”或“立案难”的现象，如何破解行政诉讼起诉难，让行政相对人可以毫无障碍地行使起诉权，这是本课题研究的初衷。

中国共产党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。为响应十八届四中全会决定的号召，《行政诉讼法》（2014年）将立案方式修改为立案登记制。2015年5月1日，随着《行政诉讼法》（2014年）的实施，立案登记制的司法改革大幕在中国拉开。据最高人民法院数据显示，2015年5月全国法院登记立案，行政案件同比增幅最大，共登记立案29924件，同比增长221%，环比增长84.5%。[7]仅从一个月立案数的猛增，就断言“从根本上解决了‘立案难’问题”[8]还为时尚早。立案登记制能否破解我国行政诉讼“起诉难”，还有待司法实践的检验。

（二）研究意义

有句法谚“无救济即无权利”，现实也让人们切实地感受到，“无法走向或接近救济”也无权利。司法制度构建得再好，如果当事人没有接近司法的机会，立法者和法学家们的诸多努力都变得毫无意义。古罗马法谚“无诉，即无裁判；无原告，即无法官”，不仅揭示了诉审关系的基本诉讼法理——“不告不理”原则，还充分体现了起诉作为各种社会纠纷进入司法的首道程序所具备的基础性作用。可见，起诉是整个诉讼程序的起点，起诉制度在司法制度中无疑是重要的。行政起诉制度设计得科学与否，直接关系着当事人的起诉权能否得以实现，这不仅关系着当事人的程序利益能否得到保障，而且最终也会影响其实体权益能否得到救济和实现。详言之，对本选题进行全面、深入、细致的研究将会对行政诉讼理论的发展、规则的完善和实务的改进发挥不可忽视的积极作用。

第一，从理论层面来看，对行政起诉制度进行研究，可促进行政诉讼基本理论指导作用的发挥，亦可以推动行政诉讼相关理论的发展。行政起诉制度与起诉权理论、行政权与审判权之关系、诉讼系属、诉讼结构等诉讼基本理论具有千丝万缕的联系，与受案范围、原告资格、被告确定、管辖、起诉期限等具体制度有着密切的关联。对行政起诉制度进行研究，可以在起诉这一层面对上述基本理论和具体制度进行整合，完善行政起诉制度的理论体系，丰富、发展起诉权理论。

第二，就规则层面而言，对行政起诉制度进行研究，可促进我国行政诉讼立法的完善。首先，我国行政起诉制度最为人诟病的是起诉条件的“高阶化”。行政起诉条件既包括形式要件，又包含实质要件。在立案审查阶段，法院就要对当事人是否适格、案件是否属于受案范围、是否属于法院管辖范围等进行实质性审查。这种做法违背了诉讼的基本规律，混淆了法院在受理阶段与审理阶段的工作任务，严重妨碍了当事人起诉权的行使。其次，我国立案审查程序缺乏公开性，审判权行使行政化十分明显，行政诉讼程序的启动权实际上掌握在法官的手中，当事人缺乏最基本的程序参与。最后，我国行政诉讼法对起诉的效力缺乏明确规定。我国现行立法尚未引入“诉讼系属”这一法律概念，有关诉讼系属的发生、消灭、效力等规定更是付之阙如。上述三点只是我国行政起诉制度在规则层面存在的主要缺陷，其他立法和司法解释上的纰漏尚有待深入研究。

第三，以实务层面观之，对行政起诉制度进行研究，有助于规范法院的立案行为。司法实践中，法院选择性立案的情形时有发生，导致部分当事人的起诉权难以实现。一旦司法化解社会矛盾的应有功能长期得不到充分发挥，许多行政纠纷就可能会“激化”甚至“扩大化”，最终影响社会的和谐与稳定。同时，法院将某些本来应该获得司法救济的行政案件推出法院，迫使当事人只能借助法外非正常途径来解决纠纷，在一定程度上导致信访增多，非理性行为加剧，造成一些公民“信访”不“信法”，严重损害司法的权威性和公信力。研究起诉制度的实践价值和社会价值在于分析和破解“起诉难”。“起诉难”问题也是当前我国行政诉讼法实施不尽如人意的一个缩影，在某种程度上反映了法院在司法实践中、在政治体制中面临的困境和尴尬。