第一节　部门分割：基层行政效能低下的逻辑表现

随着政府社会职能社区化进程的进一步加快，“各种工作、事务、服务进社区”成为社会转型期国家重构基层政权和获得社会认同的必经过程。政府职能部门根据现实环境制约和事务完成的需要，推动管理服务重心下移，将大量社会性、公益性职能和事务向城市街区范围内转移，“工作进社区”、“人员进社区”、“服务进社区”、“机构进社区”、“经费进社区”成为流行趋势。基于不可逾越的帕金森定律[3]影响和部门利益的考量，各政府职能部门纷纷在基层“抢滩登陆”，顺势将自身触角向下延伸，建立各自势力范围和行动边界，大家分头行动：分头投资建设基础服务设施、分头搭建信息网络平台、分头组建服务机构、分头聘用工作人员等，“公共管理面临着执行管理过程中的碎片化和复杂化的挑战”。[4]基层社会治理面临“公地悲剧”，政府实际上就被“条条专政”所肢解，政府行动只不过是各职能部门的行动。[5]“条线分割”和“部门垄断”促使政府社会管理和公共服务体系在基层出现碎片化，基层行政效能低下：（1）公共服务供给模式是政府部门主导型而非基层社区居民需求导向型；（2）“相同业务分散、不同业务重复交叉”；（3）纵向管理和服务流程凌乱、冗杂；（4）多头管理、部门相互扯皮和推诿；（5）重复劳动和重复投资，成本高而效率低下，资源浪费严重。为使得人们更能了解和认识基层行政效能低下的逻辑表现，笔者以城市管理和社会保障两项事务为分析对象，进行详细的阐释和解读。

一　城市管理

随着经济社会发展和城市管理体制改革纵深推进，政府放权、下放城市管理权限、向区街转移，使管理范围触及基层社会的每一个角落，几乎成为各地方政府的集体行动，以至于采取的行动措施和策略趋于雷同。同时，面对城市化进程加快导致的人口流动、城市改造带来的一系列社会问题，社会公众对治理城市环境卫生、维护城市形象等公共需求越来越强烈，城市管理事务的复杂性、人们需求的彰显与政府自身管理能力不足成为矛盾之一。于是，管理职能的扩张使得设置更多的管理机构、增加更多的工作人员，建立更加明细严格的分工，促进事务的专业化成为顺理成章的事。在城市管理中，涉及的职能部门较多，一般有城管、公安、园林、工商、市政、环卫、环保、交通等部门，人们形象地称为“多个大盖帽”。各行政职能部门为使得管理重心下移，完成上级和法律法规规定的政策任务，纷纷向政府表明自身事务的复杂性和重要性，以争取获得更多的财政资源、更多的管理权限、更多的下属，更重要的是，能拥有一支可以随意支配、听从指挥的协管员队伍。这就是后来，我们在大街小巷随便可以看到的戴红袖章的、拿小红旗的、穿“伪”制服的从事路面巡逻的人为什么越来越多的初衷。这些队伍分别是城管的城管协管员和“门前三包员”、交通大队的交通协管员、公安的安保队员和自行车巡逻员、环卫的“门前三包员”和清扫保洁员，有的地方还有市容监察员等。基于行政管理体制中的科层制和“职能制”的影响，城市管理事务依然难逃“部门分割”、“各自为政”带来的弊端，实际过程中它有着这样的表现：

一是相同性质职能和业务由不同人员组织实施。在城市管理中，现有从事的业务主要是路面巡逻，即在一定的区域范围内都是不间断地进行巡逻和排查，对违法、违规、违章行为的劝阻和制止。但由于该项业务主要是按照不同职能部门的业务属性设计的操作流程，因而导致由不同的人员分开实施。

二是分工太细，相互间职责交叉，重复劳动且规模不经济。根据表1—1的内容可以了解到，从事路面巡逻工作内容都包括政策宣传、保洁、保绿、保安、保设施、保秩序。但由于各职能部门管理重心各有侧重，对其工作人员的职责进行详细的专业化分工，致使“看得见的管不着”、“管得着的看不见”，保洁的人不保绿、保绿的人不保安，保安的人不保秩序，人员相互间不协作。同一管辖区域内工作人员从事相同的业务、反复巡逻，导致重复劳动，人员众多但成本与收益不对等，路面巡逻业务规模不经济。

①　笔者根据调查和收集资料整理。（http://tdx.yuelu.gov.cn/tabid/1949/InfoID/15675/Default.aspx）

②W市J区安保队员工作职责。

③W市J区门前三包员工作职责。

①　http://zhidao.baidu.com/question/171528784.html.

三是部门多头管理、缺乏沟通协调，遇事相互推诿与扯皮。（见图1—1）关于这点笔者以两个小故事来证实：“从哪里来到哪里去”、“一起来搬车”。

故事1：“从哪里来到哪里去”

经济社会的发展和科学技术的进步，不仅改变了城市的发展面貌，也促使我们的生活方式发生了改变。在生活中，我们逐渐以坐车或开车作为交通工具，每天车水马龙、快速穿梭在城市的大街小巷。然而，物质文明的发展并不一定带来精神文明的提高。我们会在不经意间随手将手中的垃圾扔到马路上，但我们不知道这个随手的不文明行为给城管、环卫部门带来困惑。城市道路环境卫生在职责划分上，机动车道属于城管部门、非机动车道属于环卫部门，于是我们看到了这样的场景：一个在机动车车道上行驶的司机随手将垃圾扔到了非机动车车道上，而在非机动车车道上从事路面巡逻的门前三包员看到这个行为，为推脱责任，迅速地将垃圾再踢回到机动车车道上，自辩解为：“从哪里来到哪里去，垃圾是从机动车道扔过来的，就要回到机动车车道上。”巡逻员连弯腰捡垃圾的力气都省了。

故事2：“一起来搬车”①

在车辆秩序的维护管理中，机动车车道上的车辆秩序管理属于交通部门，非机动车道车辆管理则划分给城管协管员和门前三包员。一次，一辆机动车因故障被迫停在了非机动车道上，社区居委会干部和城管协管员看到此事，打电话通知交管部门，希望交管部门能来拖车将其拖走。交管部门得知此事后，认为车辆是在非机动车车道上，不属于自己的管理职责范围，推诿不应该承担此事。无奈之下，社区居委会干部担心责任目标考核扣分，只好叫了几十个人一起动手将车辆搬到机动车车道上，再通知交管部门来拖车。交管部门看到车辆停在机动车车道上，无奈，只好叫拖车将车辆拖走，事情这才作罢!

四是工作任务性质单一，但操作环节复杂，致使工作效率低下。现有的城管协管员、安保队员在路面巡逻工作中涉及的环节都是发现问题—制止行为—上报处理—协助执法的过程。但由于各自工作侧重点和工作方式不同，有的涉及管理部门和人员多，上报的程序按照层级，一级一级上报，操作环节相同和复杂，人员互相间反馈信息链条长，迫使处理问题的时间延长，工作效率低下。（见图1—2、图1—3）

五是职能履行泛化，政府工作人员常有偷懒，协管员“越位”、“错位”时有发生。显然，各种协管队员被纵向垂直纳入政府行政体制框架内，民警、交警、城管执法队员、环卫所工作人员等都有了自己的跟班和下属。“改变权力的运用是困难的，因为任何机构都需要某种形式的控制才能生存下去。……严峻的事实是，任何领导者的工作的实质是让别人去干活。”[6]因此，在日常工作中不免产生正式公职人员的工作任务和职责的转移，偷懒成为常态，安保队员为民警抓犯罪分子、记笔录、写日记；环卫工人天天坐办公室，清扫保洁工作由聘请的临时保洁员承担；交通协管员代替交警指挥交通；城管协管员代替城管执法队员执法，协管员“协管”变为“主管”，暴力执法经常发生，社会公众与城管冲突摩擦突出，公众形象日渐下跌。

二　社会保障

郑功成认为，“社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称，其中它属于社会化行为，即由官方机构或社会中间团体来承担组织实施任务，而非供给者与受益方的直接对应行为”[7]。在内容上，社会保障体系由社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、社会优抚等一系列子系统组成。随着我国城市社区建设推进和社会保障的制度改革，社会保障社区化成为体制改革和制度安排的现实选择。为能使得社会保障服务发挥满足公民基本生活需要，维护社会公平正义的价值目标取向，推动社会保障高效、快捷到达基层社区、服务居民，组织实施社会保障的职能部门分别在街道、社区范围内通过购买岗位[8]、建立服务机构来满足社区居民的需求。徐永祥指出：“社区社会保障是指以社区承担或实施的社会保障工作，以国家的社会保障制度为基础，以社区作为社会保障制度的基本落脚点，以社区居民作为社会保障的对象，以保障居民的基本生活权利和需求为根本任务。”[9]然而，由于社会保障系统中，不同的保障项目由不同的组织机构分别组织实施、不同的保障资金各自封闭和排他，致使社区社会保障事务中存在“部门垄断”和“条块分割”。

在表1—2中，我们看到社会保障服务项目，分别由残联、民政、房管、劳动、计生、公安等部门组织实施，部门分割带来服务体系碎片化、基层行政效能低下，具体表现有：

一是相同性质职能和业务由不同人员组织实施。“社区社会保障工作是一组彼此关联、内含因果关系的事务，都是以信息为基础、对能否享受国家政策规定的社会保障资格确定并办理相关证件”[10]，具体事务有信息采集与处理、资料归档、资格初审、证件办理与发放、政策咨询等，在组织实施过程中，工作人员的工作内容与性质基本雷同。

二是服务对象有可能重叠，导致“多次扰民”。调查显示：“残疾人往往具有享受多种福利的资格，包括低保金、子女教育补助金、独生子女教育补贴、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等；困难家庭，往往同时享受低保金、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金、困难家庭补助金等；流动人口家庭也可能同时享有低保金、失业救济金、生育免费服务、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等。”[11]（参见图1—4）因而，同一个服务对象为获得不同的保障金和服务项目就会对口多个服务机构，要多次申请、多次填写表格。“传统的公共制度——即使那些把资源放在人民手里的制度——都是且在便利管理人员和服务提供者，不是便利顾客。制度设计是为了机构的便利而不是为了顾客的便利而运行的。”[12]“计划倾向于创造分裂的服务系统。人民必须跑十几个办事机构，提出十几种不同的项目申请，要求得到他们有资格得到的服务。每一项计划都有它的规则、表格和令人非钻不可的圈套。这个提供服务的制度既不透明，也不统一全面，用户使用也不方便。”[13]“制度是那么支离破碎，尽管每个机构承担一项彼此不相关联的服务，却没有一个机构解决她的真正感情上的需要。”[14]

三是纵向垂直“一竿子插到底”，流程操作环节过多、冗杂。“官僚主义在本质上是忽视现实，专讲形式，在政府下级机构可以解决的问题，而又不需要详细规定的事，却要提交上级机关以延长时日。很小的一个问题，故意咬文嚼字终究得不到最后解决。机关虽多，办事迟缓……视人民如马，因而发生强夺、利诱、贿赂、藐视国法、狡猾、欺诈的现象。”[15]随着人员和服务机构的增加，从事服务的组织规模增大。“组织规模的增大将导致工作分工的增加，而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性……公共组织的规模越大，其结构上的复杂性（等级层次更多、劳动分工更多）就可能越大。”[16]按照各职能部门“上下对齐”、“蜂窝煤式”的纵向垂直运行方式，需要经过居民申请—社区专干审核—上报社区居委会—提交街道办事处科室—上交区各职能部门。“政策在执行过程中权力的移交对象包括了政府、社区组织、居民等，从而导致产生多重的复杂性。”[17]以居民申请最低生活保障为例，“每个环节被分到几乎不能再分的地步，整个流程共涉及4个工作层级、16个操作环节，其中包括2次入户调查、3次评审、3次张榜公示，历时至少45天”[18]。（参见图1—5）“随着负责的人越来越多，公共事务的处理就会变得越来越慢。”[19]

四是信息采集效率低、“信息孤岛”症结突出。社会保障以服务对象真实的信息为基础，因而，需要进行人口基础信息采集与分类处理。目前，人口信息事务涉及公安、计生、民政、统计、卫生、房管、残联、社保、劳动、教育、老龄、信访等职能部门。各职能部门根据自身业务特点和工作需求，均开发使用了软件系统和建立信息采集业务流程。职能部门为表达各自业务的独立性、权威性以及传统行政管理体制中部门垄断的本性使然，各信息软件系统建设标准不统一且相互间兼容性差，系统缺乏横向联系、数据分散存储，造成“信息孤岛”[20]，使信息不能共享和综合使用。同时，信息采集业务流程条条运行、垂直向下，信息采集人员彼此缺乏沟通和协作，需要信息时就各自上门采集。诚然，社区居民基础信息大部分相同，如姓名、性别、出生年月、民族、家庭住址、文化程度、政治面貌、婚姻状况等内容，几乎每个职能部门公共服务供给都要上述相关信息。相同的内容重复采集，造成人员重复劳动和多次上门扰民，实际信息录入、统计、分类和上报过程中，出现信息不对称、重报、漏报、错报等失真现象，信息采集业务流程运行成本高、效率低。（参见表1—3）

三　部门分割的表现特征

通过对城市管理和社会保障两组社区公共事务分析，我们可以清晰地明白由于受传统行政管理体制的制约和影响，基层城市社区治理体制依然是行政的“部门垄断”制。“任何组织的扩张通常都会增加其领导者的权力、收入和声望，因此，他们鼓励组织的扩张。”[21]“各部门追求‘小而全’，固化自己利益边界，力求拥有最大的权力、获得最多的资金、管理最多的人员，形成部门垄断”。[22]其基本特征有[23]：（1）相同职能分散。政府部门硬性地把具有因果联系的综合职能分割成若干单一职能，由不同的部门各自负责。（2）不同职能重叠。任何一个政府部门往往同时具有管理、服务、执法三种不同性质的职能，政府部门既自己“掌舵”又自己“划桨”（俗称“管办不分”或“管干不分”），既自己管理又自己执法（俗称“九顶大盖帽管一顶草帽”）。（3）职能运行的直线性结构。在职能分割背景下，相关部门严守职能边界，职能纵向延伸到底，各自为政，出现分割式管理链条。（4）“眼睛向内”。各职能部门关注“家务”管理多于关注公共服务供给，关注组织内部协调多于关注组织外部协调，综合管理、综合服务、综合执法难以实施。（5）权力和资源配置的倒三角形结构。政府部门、街道办事处、社区组织、居民之间的权力和资源拥有量层层递减：政府部门是权力和资源的拥有者和分配者，街道办事处、社区组织主要是行政事务的执行者、代行部分行政职能，居民更多的是被管理者。（6）责任分摊的橄榄形结构。在社区管理和服务的责任分配上，社区组织责任既大于政府，也大于居民，形成“中间大、两头小”的状况；容易出现政府部门因过多权力而“偷懒”，将行政目标层层分解，下沉于社区组织；[24]居民因太少权利而“逃避”，居民逃避应承担的社区义务，出现部门垄断权力、居委会分摊责任、居民冷漠逃避的现象。

在众多关于政府失灵或者官僚制的描述中，都有提到“政府没有降低行政成本、提高运行效率的动力”。“世界每个政府中，公务人员从来都是只消费而不生产任何东西的。”[25]这是因为，公共财政税收制度的存在。而这种没有“动力”的运行机制直接导致的是，“公共事务在纵向分工还是横向分工的选择上，没有引入成本和效益的分析和评价”。[26]从部门分工和劳动专业化上讲，我国的行政组织形态是完全按照马克斯·韦伯的“官僚制”设置的，遵守“专业分工可以提高效率”的逻辑规则。然而，设置规则与现实表现出现了“悖论”，实行专业化的分工并不一定带来工作效率的提高。于是，我们开始追问，问题到底出现在哪里?唐斯研究指出：“组织内部劳动分工往往变得更加专业化，这增加了协调的难度。由于每个任务都被分割成许多小部分，人们难以了解整体情况。个体从业人员很少考虑如何使组织整体运行良好，更多的是考虑如何精通自己的所在部门的工作。”[27]这表明：官僚制整体运行效率不高是由于分工不合理或者过分专业化导致的，事实的根源在于出现了“管理悖论”，即分工太细或过分专业化导致了官僚组织内部走向了事情发展的反面，出现了职能交叉、机构重叠、重复劳动、效率不高等现象。“事务的纵向分工，其优点是：可以提高事务的部门专业化水平，降低一项事务多头管理的协调成本；缺点是：每一项事务如果都纵向分工，可能会导致机构林立。而一些复杂的事务，如果实行部门内纵向分工，则会使部门内各专门事务小而全，都形不成规模，细分的专业化程度低，结果成本大，效率不高。需要从专业化、效率、协调成本、规模经济等各方面评价不同分工选择会形成的结果。”[28]

然而，“在官僚制组织结构中进行专业化的理性设置，并配置专业化的‘专家治理’，成为一种不可逆的路径选择”。[29]“从效率低劣和充满惰性的意义上，‘官僚主义’是所有现代社会的通病。这确实是一种使人进退两难的局面，因为没有官僚机构提供组织、分工和专业化，人们就不可能提出任何执行大规模社会任务的规划。”[30]问题的关键在于，我们不应该把官僚制的效率不高，归罪于其专业化分工的原则，而是在于我们是否真的是按照马克斯·韦伯的“官僚制”的设置规则而建立的行政系统，因为有一条这样制度化的准则，即“非人格化，组织成员之间的关系是理性的，不带任何个人情感色彩”。很显然，一个由一系列独立的个体即“人”而组成的官僚政府，也是一个“经济人”的政府，每个政府部门、每一个行政官员、每一个执行者都有追求组织和个人利益的动力。当制度设置中，没有促进部门之间应相互协作、协调和沟通，优化资源配置的激励机制时，人们选择不合作则是获得利益最大化的理性决策。因而，“公地悲剧”出现了，每一个部门都在追求部门利益最大化，而非追求社会公共利益的最大化。