第二节　扩张与失范：街道办事处、社区居委会被行政套牢

一　街道办事处的扩张

将街道办事处定位于市、区级政府的派出机构，是中国行政管理体制结构中的特色之一。在政策意图上，新中国成立初期为让全体社会成员进入国家组织化框架，便于实行对城市居民的全面控制和社会整合，建立政府与居民的联系和沟通渠道，街道办事处作为单位制的补充而出现。由于推行的是“全民就业”政策，只有少量人是“非单位”无组织载体的居民，所以在1954年全国人大常委会颁布的《城市街道办事处组织条例》中，街道办事处只有三项任务：“（一）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（二）指导居民委员会的工作；（三）反映居民的意见和要求。”[31]管理和服务对象少且任务少，因而，在职位和组织结构设置上也是有限的，“街道办事处共设专职干部三人至七人，内有作街道妇女工作的干部一人。”[32]然而，经过60多年的风云变幻和历经沧桑，现在的城市街道办事处在多项体制改革和社会转型的“熏陶”下，已变得“面目全非”，其承担的职能种类、机构设置、工作人员、机构性质都发生了改变。改革开放的前30多年，街道办事处受“民主建政运动，大跃进与人民公社化以及‘文化大革命’”[33]等政治运动的影响，其职能任务和工作重心伴随着其建立与巩固（1949—1966）、扭曲（1966—1976）、恢复（1976—1987）的三个历史阶段“起起伏伏”；改革开放的后30多年，街道办事处受经济体制改革、城市化进程推进、社区服务与社区建设、城市管理体制改革、和谐社会建设等体制改革和重大战略政策的影响，其整体出现了扩张。

第一，职能全能化且内部失衡。根据全国面上的实际情况和各地具体做法，尽管在街道办事处的职责规定上有所不同，但大致上其主要履行这样一些职能：（1）常规性工作主要有党和政府政策方针的贯彻执行与宣传、党员教育与管理、党的建设、街道经济发展、招商引资、社会保障与劳动就业、社会治安与综合治理、安全生产、社会稳定、城市管理、环境卫生整治、基础设施改造与维护、绿化建设与养护、计划生育、社会救助与帮扶、优抚安置、社会福利、社区矫正、民间调解、法律援助、青少年教育、老年人维权与服务、工会维权、妇女儿童权益保障、残疾人服务、流动人口管理与服务、精神文明建设与市民教育、文体活动、科普教育、征兵、信访、反馈居民意见与诉求、指导社区居委会的各项工作；（2）突发性工作主要有经济普查、人口普查、各种考核评比与创建、“非典”、防汛、防火、防盗、防灾，等等。由此可见，街道办事处主要履行政治统治、经济发展、社会管理、公共服务四大职能，涉及包括政治、经济、社会、文化、法律、科技、教育等各个领域，整体职能出现全能化。与此同时，全国各地市、区政府普遍采取“招商引资与税收来源的多少”作为考核和评价街道办事处工作绩效的指标；加之，街道办事处财政来源的多少又与其创造税收多少成正相关，直接导致的是街道办事处将更多的人力、时间、精力投入发展街道经济、加大招商引资力度、提高税收等工作上面来，而忽略了社会管理和公共服务的职能。

第二，科室林立和机构膨胀，形成一级“准政府”组织网络。基于行政管理体制的纵向垂直和行政事务层层向下级分解落实的运行机制，街道办事处却因“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项”这一政策规定，承担了市区政府向下转移的各项事务。为履行上级政府交代的各项行政性事务，以及获得更多的资源和利益，街道办事处在各项改革的冲击下，以成立更多的组织机构和科室作为应对策略。同时，各职能部门为了方便垂直管理和找到自己对口的下属单位，也纷纷支持在街道这一层面上成立相应的机构和科室，对街道办事处科室机构的增加采取默认的态度。经过体制改革和机构调整，大部分街道办事处的内部机构设置与表1—4中罗列的情况基本相同。在科室数量统计上，我们不能忽略的还有部分职能部门在街道层面的派出机构，主要有：城市管理执法中队、派出所、工商所、税务所、房管所等。在表1—4整个组织网络设置中，有科室或站所28个，分属于各个条线部门。按照机构数量和种类，显然是一级“准政府”的组织框架。

第三，人员数量剧增且身份多元化。行政组织机构的一般规律是随着职能扩张和机构膨胀，组织工作人员随之增加。街道办事处工作人员包括行政编制人员、事业编制人员、无编制长期工作人员和临时聘请工作人员四类。（参见表1—5）表1—5中，人口规模在3万—5万人的街道，一般的固定编制只有16个，包括公务员和事业编制两种，人员待遇由区级政府财政支付。但实际数据显示，全区13条街道办事处工作人员共超编人数545个，平均每个街道超编42人。调查研究表明，之所以人员超编情况如此严重是基于以下三个方面的原因：（1）刚性超编。政府上级部门具体性、协调性和执行性事务增加，原有人手不够，需要增加工作人员才能维持日常运转。（2）政策性超编。该区绝大多数街道都要承担退伍转业军人和选调生就业安置工作，全区去年共安排选调生10人、转业军人38人，平均每个街道安排选调生1人、转业军人3人。（3）体制性超编。由于政府职能转变不到位、各种管理体制改革不顺造成的超编。城市管理中，区级城管部门与街道办事处签订责任状，对城管工作每月进行成绩统计排名，迫使各街道不得不聘请城管协管员来协助；街道环卫体制改革不到位，本应由专业化、市场化的保洁清扫公司承担的业务，环卫所“大包大揽”，不得已聘请临时工来承担，有的街道环卫临时工高达100多人。

人员数量剧增且身份多元化必然会造成这样一些隐患：（1）条条运行、各自专政，职责交叉但相互间不合作，行政效率低下。“组织机构规模的增加会导致效率低下，这种效率低下是因为多余的行政人员从事生产率不高的工作而产生，并且导致机构的衰退。”[34]（2）身份多元化，“同工不同酬”，影响员工工作积极性和导致部分人员偷懒。（3）人数众多，为街道办事处未来体制改革和人员分流，造成社会不稳定因素埋下伏笔。（4）超编人数无财政拨款，需街道自身养活，每天不断地多捞钱、养家糊口是刚性压力。

第四，权力运行“官僚化”，偏离其派出机构的本性。街道办事处作为国家行政权力的末梢，在实际运行中拥有和行使着一定的公权力。“它作为一个行政主体来讲，是一个行政组织，其行为的价值取向和运作方式同政府的取向和运作方式保持着高度的一致性。”[35]在运行机制上，它模仿上级政府的行为，利用等级制，采用的是自上而下的行政命令、管理、控制和考核等操作工具。在“压力型体制”[36]的行政框架内，各级政府都面临着上级政府给予的绩效目标和考核任务的压力，为此倾向于将更多、更复杂的具体性事务向下层层分解，街道办事处为完成上级部门的任务必然将在自身管辖区域内寻找小于自己的“次单元”来转嫁责任和任务，因而将考核指标和任务层层分解到各职能科室、二级单位和社区居委会是街道办事处日常工作中的常态。在整个行政上下管理链条上，街道办事处扮演“上传下达”和“二传手”的角色，直接导致的是形式主义、官僚主义泛滥，人浮于事，接到一个“烫手山芋”就赶紧向下传达。与此同时，一个组织的能力毕竟是有限的，投入了更多的精力和时间在行政性事务上，就会忽略指导社区居委会和社区建设工作。

责任状与数字目标管理

MC街2009年度人口和计划生育目标管理责任书（部分摘录）

责任目标

1.严格实行计划生育，社区无一例计划外生育；

2.人口出生上报数据真实可信，无一例漏报、瞒报及错报出生；

3.孕情及时登记上报，对常住本地的政策内怀孕对象实行孕情跟踪月访视；

4.流入已婚育龄妇女《婚育证明》查验率达到96％以上；

5.流出已婚育龄妇女《婚育证明》办证率达到100％；

6.流入（出）重点对象参加当地“三查”比例达到95％以上；

7.流入已婚育龄妇女信息提交率达到98％以上；

8.流出人口信息查询有效反馈率达到85％以上；

9.加强宣传教育，深入开展“关爱女孩行动”和“婚育新风进万家”活动，计划生育宣传教育品入户率达到98％以上；

10.综合避孕率达到85％以上，其中流动人口（农业人口）上年和当年生育对象按要求采取长效避孕措施比例达到70％以上；

11.常住本地的流动人口（农业人口）重点对象一年三次生育健康检查服务到位率达到95％以上，对非农业人口中的已婚育龄妇女普遍开展生殖健康服务；

12.加强避孕药具应用和管理；

13.社区基础账卡表册齐全、数据清楚、填写管理规范；

14.已婚育龄妇女主要信息完整准确。

奖励与责任

1.全面完成人口和计划生育责任目标的社区为先进社区，成绩显著的为优胜社区，由街办事处颁发证书；

2.对未完成责任目标的社区和责任人，取消其评优资格并严格实行“一票否决”制。

在“委托—代理”的分析范式下，区政府职能部门委托给街道办事处，街道办事处再转代理给社区居委会，基于强大的行政权力吸引和对获得更多资源和利益的向往，街道办事处和社区居委会被行政套牢。然而，当我们用“委托—代理”的框架仔细分析上述现象时，竟然发现委托人与代理人之间发生利益冲突的逆转现象，在正常情况下，基于委托人与代理人之间的信息不对称，经常发生代理人可能侵吞委托人的利益表现；而在区政府部门—街道办事处—社区居委会“三级网络”之间，则是委托人侵吞代理人的利益。在日常行为逻辑中，区政府部门将有利于自身利益的权限和事务上收，而将棘手、复杂的包袱向街道甩；街道办事处“跟风行事”，控制社区居委会的人事权、考评权和接管社区财务，而将责任和事务“发包”给社区居委会。一位普通的街道办事处副主任这样向笔者诉苦：“我们街道办事处处在一个‘夹心层’的尴尬境地，权、责、利完全不对等，真应该用部门闲、街道累、社区苦来表达我们的真实状态。”

街道承担的工作太多了，职能部门把他们的工作都给我们了，我们就像一个筐，职能部门什么都往里装……还有就是，碰上开会什么的特殊时间，我们还要花费大量的精力去火车站阻止那些老上访户，之前那些诸如企业改制产生的下岗人员问题，也都会找到我们，要求解决……[37]

二　社区居委会的角色冲突和困境

1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中规定：“居民委员会是居民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。”从制度文本上讲，法律制定者试图在国家与社会关系处理上，赋予社会成员一定的自治空间、场域和组织载体，动员居民利用自身资源和力量，自主处理公共事务，强调组织的自治性、社会性和公益性。相反，学术界研究居委会的性质和功能定位，认为居委会在实际运行和操作过程中，发生了异化，即“应然”角色的社区自治功能萎缩，而“实然”角色“类行政化组织”功能加强，居委会面临自身角色冲突。一直以来，社区居委会在社区治理领域，扮演的都是双重代理人的角色，一方面它是国家在城市基层社会的代理人，向社区居民传达国家的统治意图和方针政策，履行社会控制、社会整合与组织动员的功能；另一方面它是全体居民的代言人，代表社区居民向国家反映社会成员的意见，要求和提出建议，履行中介协调、自我服务、组织居民自治的功能。因而，社区居委会的权威和合法性来源于两个途径，一是国家法律的授权；二是全体社区居民的赋权。社区居委会的“历史地位是通过它的双重功能来实现的，它既协助政府进行社会管理和提供公共服务，又组织居民开展民主自治和互助服务”。[38]与此同时，“社区居委会的自治状况实际上是由日常工作中所包含的上述两种事务及相关权力之间的比重决定的”。[39]

很显然，社区居委会的实际运行表明，它更倾向于行政性，原因主要基于以下几个方面：（1）经济转轨和社会转型促使单位制到社区制的社会管理和公共服务单元的更替，社区居委会以其历史作用、社会地位，获得基层政权控制与再组织地位的回归；（2）政府职能转变和实现方式的“社区化”，促使大量行政性事务向社区转移，居委会获得政府认同和信赖，成为唯一合法性承接主体；（3）基层社会各种社会组织发育不全，服务能力不足、发展滞后，居民自我服务能力欠缺、参与不足，社区居委会只能“迎难而上”；（4）帕金森定律和官僚制的影响，政府职能部门和街道办事处倾向于将其打造成“下属单位”或“腿”。居委会内部机构设置和组织体系，均模仿政府科层制，即设立五大委员会与实行人员分工，以提高工作效率；（5）传统官本位的根深蒂固和理性“经济人”的假设，以及政府拥有对居委会成员的人事权、任免权、考评考核、工资、福利、办公经费等资源配置权利，使得居委会成员更倾向于将自身行政化，以享受更多的行政权力和获得最大收益。居委会成员职业化、专业化成为一种发展趋势，收入太低和就业难度加大，使得他们更想成为政府公务员。

现代社会，“有为才有位”的事实表明，社区居委会要获得更多的权威和认同，必将取决于“对上对下”的负责程度和处理事务的能力。为此，社区居委会在履行“协助”基层政府和街道办事处办理相关事务的同时，也不忘办理本社区公共事务，为社区居民服务，履行自治职能，如组织居民开展自治活动（社区对话、社区论坛、居民说事、直接选举、居务公开等），发育各种社区草根组织和志愿组织，开展治安巡逻、民间调解、贫困救济、市民教育、环境卫生整治、就业帮扶等公益事业。然而，一个组织的能力和时间毕竟是有限的，行政事务投入较多必将影响在自治领域的精力分配；加之，“强国家—弱社会”的宏观背景影响和居民社区参与意愿不足，自治形式单一，促使自治领域有限且水平不高。“有限”的自治机制，更多是基层政府对外宣传、推广典型经验、获得执政佳绩而进行竞争的结果。

由于，居委会的双重属性和行政化倾向，使得其负担越来越重，“会议、任务多，检查、考核、评比多，账卡簿册多，证明材料多”[40]是工作常态。要成为一名合格的居委会成员必须具备“察言观色、能说会道、能写会画、能走能跑”等十八般“武艺”；同时，要集“运动员、讲解员、裁判员、律师、文秘、心理医生”等多种角色为一身。推进社区建设以来，社区居委会的类行政组织性质和负担日渐加重，一直备受政府官员、居委会成员、居民和学者们的诟病。而如何减轻社区居委会负担，回归其自治职能和属性?对此，政府官员和学者们非常热衷，社区管理体制改革此起彼伏，居委会减负建议层出不穷。

目前，各地针对社区居委会减负问题，在深化社区管理体制改革的同时，通常做法是通过设立社区服务站（各地称谓不同，有的叫社区工作站、社区工作委员会、社区公共服务委员会、社区公共服务站等）等组织以及进行制度创新的改革策略，推动社区居委会自治功能的回归。社区服务站主要承接政府职能部门转移和下派到社区的行政事务和公共服务，从与居委会权利关系角度分析，主要有“分设模式、条属模式、下属模式和专干模式”，[41]通行的说法主要是“议行合一”和“议行分设”。设置社区服务站表明基层政府并没有放弃推动社会领域的自治和基层民主的发展初衷，制度设计者试图通过建立一个新的服务组织来消减居委会所承担的行政性事务，避免居委会被行政吸纳和行政套牢。社区服务站的出现一方面有效推动了政府在公共服务供给中“掌舵”与“划桨”的角色分离，是深化社会分工和促进公共服务专业化的需要；另一方面它却对社区居委会的传统地位和历史作用提出了挑战。“议行合一”状态下，行政部门因有社区服务站这个平台会将更多的行政性事务向社区转移和下派，又因社区居委会与社区服务站是合署办公，权利关系和义务责任模糊不清，势必加大社区居委会的负担，面临“再度行政化”困境；而在“议行分设”状态下，行政职能与自治职能完全分离，社区居委会会因“公共服务性事务”较少以及“有为才有位”的环境制约，不断降低在群众中的威信和丧失联系群众的关键纽带，加之自治能力欠缺和社区参与不足，面临被社区服务站和社区居民“边缘化”困境。这样分析上述两种改革方式，无论采用哪一种，都因传统行政体制和运行机制的制约，产生诸多社会问题和难以改革的症结。是社区服务站的问题还是居委会的问题?一时间学术界讨论纷纷。社区居委会是社会发展的包袱吗?为此，在某些地方鉴于社区服务站功能发挥的健全和完善，有人建议居委会可以完全取消了。社区居委会在新时期再一次站在了改革的风口浪尖，面临诸多挑战和制度困境。

与此同时，随着经济社会的发展和社区居民需求多样化、个性化的凸显，越来越多的新的社会组织和经济组织融入社区这个层面成为新的治理主体和服务主体，例如社区卫生服务站、居家养老服务站、物业公司、业主委员会、兴趣类组织、志愿服务团体，等等。上述组织的出现，也是适应社会分工和社区治理主体多元化的需要，它们有效满足了社区居民的需求和提高了人们的生活质量，分担了社区居委会诸多事务性工作，减轻了社区居委会的负担。但相反的是，它们也在一定程度上消减了居民对社区居委会的认同和依赖，尤其是在新型开发的商品房住宅小区，社区居委会与业主委员会矛盾重重，居委会难以“进驻”，更有人提出“要业委会取代居委会的”主张。

“市场经济的发展必然造成社会分工的高度发展和社会组织功能的不断分化，集中统一的行政组织模式将被高度专业化、独立化的多样化组织模式所取代，社会组织类型的多样化、功能专门化的新格局逐渐形成。”[42]计划经济时期形成的“政府部门—街道办事处—居民委员会—居民小组—居民”垂直式管理体制机制，促使两种组织化力量在社区内部生长，一是各类专业服务组织进入社区，提供专业化服务；另一方面，居民交往的组织化，各类社区交往组织生长。要维持组织的生存，保留对一个组织的认同就会降低对其他组织的认同。如果社区居民加入不同类型的组织或从组织内获得利益，人们就会认同组织的身份，从而认同自己的组织，而就会不断减弱对居委会的认同。面临多方治理主体挑战和居民需求的凸显，社区居委会如何应对?取消、转型，还是保持不变?首先，居委会是“社会桥梁、社会纽带、社会减压器和社会水泥”，是历史给予我们的财富，而不是包袱，在社区层面没有哪一个组织能完全取代它。其次，如果保持不变，居委会将在多方挑战和困境中，面临组织之间的冲突和合法性争夺，基层社会秩序维护和整合要遭受挑战。最后，唯一的出路就是转型。至于怎么转?转到什么程度?需要学术界和政界合作，共同探讨。中办国办发〔2010〕27号文件《关于加强和改进城市社区居委会建设的工作意见》的出台，是对社区居委会在新时期如何应对挑战、进行转型的解答。