第一章 明治宪法体制的建立及其特点
第一节 明治政府的政治建设探索及明治宪法体制的建立
1868年明治政府建立后，日本开始走上资本主义道路。在政治方面，经过一系列改革，逐步从幕藩体制向近代资本主义体制演进。作为在外压之下进行变革的后进资本主义国家，日本在政治改革过程中经历了不断的学习和摸索。
明治初期随着形势的变化和各派势力的消长，维新政府频繁地进行制度改革和人事更迭。早在倒幕维新过程中，1867年（阴历）“大政奉还”后，12月9日天皇发布了“王政复古大号令”，宣布废除摄政、关白与幕府，暂设总裁、议定、参与三职，力图恢复古代天皇制时的政治结构。“任命（参与讨幕的）五藩的前藩主、现藩主或嗣子为议定，任岩仓为参与。参与之中有五藩的藩士各三名，西乡、大久保、后藤、福冈等人亦在其中。总之，这是参加12月9日政变的宫、公卿与五藩的联合政权。后来，又从长州藩追加了几名议定和参与。”[1]担任三职的人员包括皇族、公卿、诸侯及一些在倒幕维新中建立功勋的藩士。1868年（阴历）1月17日，维新政府修改三职制，“设立副总裁制，由三条实美和岩仓具视出任，设神祇、内国、外国、海陆军、会计、刑法、制度七科，由参与层（诸藩士）分掌”[2]。2月3日又将上述“三职七科制”改为“三职八局制”，即将原七个科升格为局，同时新设总裁局。三职制实行了很短时间，很快就被太政官制所代替。
1868年（阴历）3月14日维新政府发布了纲领性文件——《五条誓约》和“天皇宸翰”。为贯彻《五条誓约》的精神，日本政府在同年闰4月27日公布了《政体书》，规定了政府的政治体制和组织法令。依据政体书，日本建立了太政官制，规定天下权力皆归太政官，进一步加强中央集权。太政官之下，设议政、行政、神祇、会计、军务、外国、刑部七官，力图在形式上体现西方资产阶级民主政体的“分权”原则，但实际上还是行政权占绝对优势地位。
1869年（阴历）7月明治政府又实行了官制改革，将神祇官置于诸官之上，设太政官、大纳言、参议三职，其中太政官包括左右大臣各一名（右大臣为三条实美，左大臣暂缺）、大纳言三名（岩仓具视等人）、参议四名。并在三职之下设民部、大藏、兵部、刑部、宫内、外务六省。神祇官的长官与次官以及大臣、大纳言、省卿由宫、公卿、旧藩主出任，参议、省辅（宫内省除外）及以下由原萨长土肥藩士出任等。各省隶属于太政官，各省所管事务须经太政官批准才能实施。
1871年7月，明治政府在废藩置县结束后又进行了改革，制定了《太政官职制》。规定中央政府由天皇亲政，太政官分正院、左院和右院。“正院由天皇亲临总理万机，在太政大臣、左右大臣辅弼、参议参与下执行一般政务。太政大臣为三条（公爵），右大臣为岩仓（公爵，10月就任），参议为木户（长州藩）、西乡（萨摩藩）、大隈（肥前藩）、板垣（土佐藩）。右院会同八省的卿协议行政实务。”[3]当时，大久保利通为大藏卿，伊藤博文后来代替后藤象二郎任工部大辅。左院是正院的咨询机关，审议立法，10月后藤象二郎就任该院议长。《太政官职制》的公布与实施，实际上意味着太政官制的最终确立。“1877年，明治政府对太政官制进行了成立以来最重要的一次改革，撤销了权倾一时的正院，同时设立元老院作为立法机构，设立大审院作为司法机构，使之与行政机构并列。”[4]尽管太政官制一直在形式上试图给人一种三权分立的感觉，但实际上一直是行政权占主导，无论是在官制中还是在实际运作中，立法、司法都处于从属地位。
太政官制度限定太政大臣和左右大臣由公卿和旧领主担任，妨碍了中下级武士出身的实力派担任此职。长期担任太政大臣一职的是三条实美，但他在政治影响力和执行力方面都不是很强。担任左右大臣的分别是岛津久光和岩仓具视。实际上，担任参议等职的才是政治影响力和执行力都很强的实力派人物，如大久保利通、木户孝允等，这就造成了制度上的权力所归和实际权力的握有者分离的局面。太政官制中太政大臣、左右大臣、参议、各省长官（卿）权限不明确，组织效率低下。在这种制度下，整个中央政府内部充满了各种矛盾，包括公卿与各强藩的矛盾、各强藩之间的矛盾等，相互交织，错综复杂。虽然在太政官制之下，各机构也在进行不断的调整，但这种复古体制终究不能适应资本主义发展的需要。
随着版籍奉还、废藩置县等一系列改革措施的实施，明治初年强藩藩主和保守派公卿的势力逐渐没落，一部分在倒幕维新中功勋卓著的中下级武士出身的人逐渐成为明治政府的核心力量。再加上政府大力倡导殖产兴业等，资本主义经济也有了迅速发展，经济的发展要求有相应的制度保障。同时，在文明开化等政策引导下，大量的西方政治思想文化被介绍到日本。在这种背景下，1874年，要求开设国会、扩大民权的自由民权运动开始兴起，并迅速发展到全国，成为大规模的民众运动。随着这些形势的发展，太政官体制的弊端越来越明显。从民间到政府中的部分中坚力量，要求制定宪法、开设国会的呼声越来越高。明治政府中的实权派也认识到颁布宪法、开设国会，建立立宪体制是大势所趋。尽管如此，对于何时开设国会、制定什么样的宪法各方意见并不统一。
在明治政府内部，对太政官制进行不断调整的同时，也有部分势力一直在尝试制定宪法。1872年4月，左院少议官宫岛诚一郎就上书提议尽早制定宪法，得到了留守内阁主要人物板垣退助、西乡隆盛的赞同，并一度提上了留守政府的议事日程，但遣外使团回国后，政府内发生了关于征韩论问题的激烈政争，宫岛诚一郎的提议被搁置。木户孝允在回国后也于1873年7月向政府提出建议，认为应在《五条誓约》的基础上制定完备的政规、典则。大久保利通也建议应仿效外国之制，结合本国的国体、国情，制定日本特色的宪法。同年11月，政府命伊藤博文、寺岛宗则为政体调查负责人，参酌欧美的制度就政体开始展开调研。
1875年2月，在伊藤博文和井上馨的斡旋下，大久保利通和木户孝允等政府要员与板垣退助等民权派领导人在大阪举行会谈，就立宪、政治制度等问题进行磋商，这就是所谓的大阪会议。不久在3月28日，木户孝允、板垣退助、大久保利通、伊藤博文四人联名就政治体制问题进行了上奏。4月14日，明治政府发布了树立立宪政体的诏书。通过发布这个诏书，明确了要实现立宪政治的方针。诏书中说：“朕今扩充誓约之义，设元老院以广立法之源，置大审院以巩固审批之权，召集地方官以通民情、图公益，渐立国家立宪之政体。”[5]并命新成立的元老院着手调查宪法相关事宜，聘请美国顾问翻译西方宪法。后来元老院提交了拟定的宪法草案“日本国宪案”和修正案，但由于岩仓具视认为这个草案只是模仿外国宪法，不符合日本的国体国情而遭搁置。
尽管有上述这些立宪的动议和活动，但对于如何转变为立宪体制，制定一部什么样的宪法，建立什么样的国会，何时颁布宪法、建立国会等，政府内部各方意见并不统一。在政府高层中主要有对立宪持比较消极态度的三条实美，持渐进主张的岩仓具视、伊藤博文以及持比较激进态度的大隈重信等。甚至还有一些保守的宫内势力暗中活动，希望实现“天皇亲政”。
就在政府内部意见还不统一，没有采取具体行动时。1880年自由民权派的开设民选议院、私拟宪法运动进入高潮，日本各民权组织提出了20多种私拟宪法草案。在自由民权运动的压力下，政府不得不采取具体应对措施。1880年，岩仓具视向各参议及省卿就如何导入立宪制征求意见。
从1880年6月开始，山县有朋、伊藤博文、黑田清隆、井上馨、大木乔任、山田显义等参议相继提出了他们的意见书，各参议中，除黑田清隆认为国会开设尚早之外，其他多持渐进的国会开设论。1880年年末，伊藤博文提交的意见书主张渐进的改革和为了设置上院改革华族制度，但参照哪国的制度尚不明确。参议中只有大隈重信延迟了交付时间，当时的左大臣有栖川宫炽仁亲王敦促大隈重信尽快提交意见书，而大隈重信回答“臣要等召集各参议到御前之时亲自上奏”。之后亲王私下会见大隈重信，探听他的意见，大隈重信对亲王阐述了民间舆论沸腾的状况，认为在这种情况下，作为应对策略，应“排斥长萨的势力，以明治十六年（1883年）为期，开设国会，为做好开设国会的准备，应从现今的政府要人中罢黜数名，重新网罗民间之俊才”[6]。大隈重信将他的意见书交给亲王，并交代在呈交天皇御览之前不能让其他大臣、参议阅览。大隈的意见书据传是由福泽谕吉的门生太政官书记官矢野文雄起草的。意见书建议明治十五年（1882年）年末选举议员，明治十六年初开设议院，采用英国式的议会制，在议会中由拥有多数议席的政党执政等，其见解非常激进。亲王看了意见书后非常吃惊，秘密将意见书交给太政大臣三条实美、右大臣岩仓具视阅览。二人在看过后又秘密将意见书拿给伊藤博文看，询问他的意见。伊藤博文看后也非常震惊，认为“熟读大隈此节之建白，实为意外之急进论，鲁钝之博文辈不能附其骥尾”[7]。
岩仓具视命太政官大书记官井上毅对大隈重信的意见书进行研究，1881年6月井上毅提交了对大隈重信的意见书的反驳书和自己的意见书。岩仓具视在记事本上记下了井上毅的意见，包括以下内容，作为宪法要采取渐进主义、以普鲁士为范本、内阁组织要和议院保持距离、采用两院制、选举方法为有条件选举等，其内容大部分被采纳进了明治宪法。岩仓具视在熟读和比较了各参议的意见书后，糅合自己的意见，在井上毅的协助下，拟定了自己的意见书。7月岩仓将意见书上奏天皇。意见书包括“制定宪法的基本方法、大纲领、纲领、第一意见、第二意见、第三意见、钦定宪法考、各国执政责任考”[8]等几部分，确立了钦定宪法的体裁、决定采取渐进主义的方针，并建议以该意见书作为起草宪法的标准。岩仓具视等最终决定委任伊藤博文起草宪法，伊藤博文也反对大隈重信的激进主张，而主张渐进的方式。和岩仓具视、伊藤博文一样，政府其他高层首脑大多主张渐进的改革。
在政府内部出现这种分歧的同时，自由民权运动愈演愈烈，恰在此时又发生了北海道开拓使黑田清隆低价处理北海道官产的事件，招致了舆论对政府的强烈谴责。当时媒体支持大隈重信，认为他是反对开拓使处理官有物、抵抗萨长藩阀政治势力的代表性人物，大隈重信在民众中的威望日隆。岩仓具视和伊藤博文怀疑大隈重信指使他所控制的《邮便报知新闻》揭发了北海道开拓使低价处理官有物问题。萨长藩阀势力认为大隈重信是在利用这件事攻击自己，是在煽动媒体，这是他的阴谋。并怀疑大隈重信可能与福泽谕吉及其系统的民权派暗中有所勾结，如此“急进”的目的是要掌握制宪的主导权，压制萨长势力。
政府内部有派阀斗争，外部有自由民权运动的猛烈冲击。在这种内外交困之下，三条实美、岩仓具视、伊藤博文、山县有朋、西乡从道、山田显义等经过充分沟通后，决定立刻采取措施，着手排除激进的大隈派。1881年10月11日，天皇巡幸东北、北海道后回到东京，随行的大隈重信也一同回京。当晚，就召开了除大隈重信之外的大臣、参议参加的御前会议，决定立即革除大隈重信的参议职务，被认为属于大隈派的河野敏谦、前岛密、北畠治房、矢野文雄等自由主义派官僚也一齐被免职。同时为了避开舆论的批判，平息民权运动，政府决定暂时中止处理北海道官产，并决定十年后召开国会。当天晚上伊藤博文和西乡从道拜访了大隈重信，要求他提出辞职。第二天，大隈重信要进见天皇被拒绝，一夜之间被驱逐出政府。日本历史上的这次政局变动被称作“明治十四年政变”。第二天，天皇下诏，应允于明治二十三年（1890年）开设国会，宣布宪法由天皇“钦定”，主权属于天皇。这既可以安抚民权派，同时宣布将宪法的制定权归于政府。“明治十四年政变”不是单纯的驱逐大隈，而是放逐了大隈所主张的英国式立宪君主论，确立了渐进主义的方针。政变后，制定宪法正式提上了日程，伊藤博文也通过政变掌握了制宪的大权。
1882年，明治政府派伊藤博文等人赴欧洲考察西方各国宪政。在发布派伊藤博文去欧洲考察诏敕的同时，当时的太政大臣三条实美将罗列了具体调查研究项目的“训条”交给伊藤博文，“训条”内容包括各国的宪法及皇室、议会（上下院）、内阁、司法、地方制度等，提出的具体调查项目达31条。3月14日，伊藤博文从横滨出发，在欧洲停留了1年零2个月，访问了德国、奥地利、英国、比利时等国。其中有8个月时间在德国、奥地利度过，听取了格耐斯特、毛瑟、施泰因等人的讲义。“其间形成了仿效将君主专制与议会主义结合起来的普鲁士宪法在日本制宪的构想。”[9]伊藤博文回国时，木户孝允、大久保利通、岩仓具视都已去世，大隈重信也已下野，伊藤博文事实上已经成为政府的新一代领导核心。伊藤博文回国后率领井上毅、伊东巳代治、金子坚太郎开始了秘密的宪法制定工作。
与此同时，伊藤博文也开始着手政府组织的改革。1883年伊藤博文奏请设立宪法取调局（次年改组为制度取调局），进行内阁制度等方面的调查。伊藤博文的目的是建立内阁制代替传统的太政官制，为立宪做准备。经过伊藤博文的努力，1885年12月22日，日本废除了太政官体制，建立了内阁，并制定了《内阁职权》，规定了内阁的职能和首相的职权，由内阁总理和各省大臣组成的内阁负责处理国政，内阁首相和各省大臣分别对天皇负责。内阁制建立后，伊藤博文担任了第一任内阁首相。在内阁之外设立了宫内大臣等宫中职位，专门负责处理宫中事务。原来的太政大臣三条实美改任内大臣，进入宫中。这样就在制度上将国务和宫廷事务分割了开来。
伊藤博文从1886年秋开始正式主持起草宪法，主要是参照德意志宪法制宪。宪法及皇室典范由井上毅起草，议院法由伊东巳代治起草，众议院选举法、贵族院令由金子坚太郎起草，另聘有两名外国顾问。井上毅草拟的两个草案，再加上德国人莱斯朗起草的草案，一起构成了后来宪法的基础。在此基础上，1887年6月至8月，伊藤博文、伊东巳代治、金子坚太郎、井上毅经过两个多月的秘密协商，制定了《日本宪法修正案》，即所谓的“夏岛草案”。后又经多次审议，到1888年4月上旬，拟定完成了宪法和皇室典范草案。在伊藤博文的建议下，为审议宪法草案，1888年4月明治政府设置了枢密院，伊藤博文辞去内阁首相一职，改任枢密院议长。宪法提交枢密院后，召开了长达14天的枢密院会议进行审议。参加枢密院会议的包括敕任的枢密顾问16名、9名国务大臣、内大臣以及5名皇族，每次会议天皇都会亲临会场。在枢密院会议上，与会者就伊藤博文所提交的草案逐条提出质疑，主要由伊藤博文或井上毅对这些提问做出解释，宪法草案过半数的条章经过了修改或添删。经枢密院审定后，《大日本帝国宪法》终于制定完成，于1889年2月11日由明治天皇作为钦定宪法正式颁布，从1890年11月29日第1届帝国议会开幕日起正式实施。这样日本在东亚率先建立了宪法体制。