3.以人为本、公平对待时期(2002年以后)

进入21世纪以后，中央政府及有关部门在改革城乡二元分割体制，推动城乡劳动力市场一体化建设方面，迈出实质性的步伐，农村剩余劳动力的转移和流动进入一个崭新的发展时期。2002年，党的十六大报告明确提出，“农村富余劳动力向非农和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。要求消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。自此，国家对农民工政策开始全方位的进入调整阶段，由限制变为鼓励，政策着力点是以人为本统筹城乡发展，保障农民工的合法权益，为农民进城务工创造良好环境[22]。

2003年1月，国务院办公厅下发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求各省市自治区对待农民工应与本市居民一视同仁，取消种种带有歧视性的规定，将农民工纳入保险范围;明确流入地政府负责农民工子女受义务教育工作，以全日制公办中小学为主;明确各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。2004年2月中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，明确提出了要改善农民进城就业环境，增加外出务工收入，保障进城就业农民的合法权益，进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费。文件还明确指出，进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。

2006年3月，国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，这是中央在经过十几年的探索和经验积累基础上，落实科学发展观，统筹城乡发展、解决“三农”问题、保障农民工权益的又一重大举措，形成了较为完整的农民工工作政策体系。文件充分肯定了农民工在我国经济社会发展中的地位和作用，深刻阐述了解决好农民工问题的重要性、紧迫性和长期性，明确提出了做好农民工工作的指导思想、基本原则和政策措施。文件要求对农民工“公平对待，一视同仁”，“消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍”，“建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场……为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务”。尽管这一系列保护农民工权益的政策措施，使农民工的权益得到了很大改善，但是要根本上解决农民工问题，要使政策落到实处，有的要有法律保护，有的要有资金保证，有的需要组织落实，有的需要协调配合。

2007年，全国人大常委会通过《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》，加大对农民工劳动权益的法制保障力度。2008年12 月10日召开的国务院常务会议提出了6项促进农民工就业的措施。2010年，国务院办公厅印发《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，提出要提高农民工技能水平和就业能力，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，推进城乡经济社会发展一体化进程。2011年9月，文化部、人力资源和社会保障部和中华全国总工会发布《关于进一步加强农民工文化工作的意见》，提出了以公共文化服务体系为支撑，以城市基层社区、用工企业为重点，以社会力量为补充，加大政府对农民工文化工作的支持力度，逐步形成“政府主导、企业共建、社会参与”的农民工文化工作机制的总体思路。2012年1月，民政部发布《关于促进农民工融入城市社区的意见》，提出构建以社区为载体的农民工服务管理平台，完善以社区服务站为主体的社区综合服务管理平台，健全覆盖农民工的社区服务和管理体系。

从政策的内容来看，在注重合理引导农村剩余劳动力有序转移的同时，更加重视转移过程中的公平、融合问题。具体表现在:

第一，建立城乡统一的劳动力市场和平等的就业制度。2004年中央一号文件明确突出进一步清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，清理对企业使用农民工的行政审批和行政收费，不得以解决城镇劳动力就业为由清退和排斥农民工。统筹城乡就业，改革城乡分割的就业管理体制，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步形成市场经济条件下促进农村富余劳动力转移就业的机制，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。如2005年劳动和社会保障部发出《关于废止〈农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定〉及有关配套文件的通知》，正式废除流动人口就业证制度。

第二，健全维护农民工权益的保障机制。健全劳动合同制，规范用人单位工资支付行为，确保农民工工资按时足额发放。建立工资支付监控制度和工资保证金制度，劳动保障部门重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况，加大对拖欠农民工工资用人单位的处罚力度。改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况。严格执行最低工资制度，合理确定并适时调整最低工资标准，制定和推行小时最低工资标准。建立企业工资集体协商制度，促进农民工工资合理增长。执行国家职业安全和劳动保护规程及标准。保障农民工依法享有的民主政治权利，保障农民工人身自由和人格尊严，保护农民工土地承包权益。健全劳动法规，加大维护农民工权益的执法力度。加强和改进劳动争议调解、仲裁工作，涉及劳动报酬、工伤待遇的要优先审理、简化程序。把农民工列为法律援助的重点对象。工会以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，督促用人单位履行法律法规规定的义务，维护农民工合法权益。

第三，建立平等惠及农民工的公共服务。按照共建共享原则，把农民工纳入城市公共服务体系，让农民工在就业服务、培训、子女教育、居住、疫病防治、社会保障等方面共享公共服务。城市公共职业介绍机构要向农民工开放，免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍。保障农民工子女平等接受义务教育，以全日制公办中小学为主接收入学，按照实际在校人数拨付学校公用经费。城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生同等对待，不得向农民工子女加收借读费及其他任何费用。对政府委托承担农民工子女义务教育的民办学校，在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导。输入地政府要把农民工计划生育管理和服务经费纳入地方财政预算。改善农民工居住条件，加强监管，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件。加强对城乡结合部农民工聚居地区的规划、建设和管理，提高公共基础设施保障能力。2009年12月，人力资源和社会保障部、卫生部、财政部发布《关于流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，规定所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续。未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用。重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题，主要由用人单位缴费。适应农民工流动性大、工资收入偏低的情况和特点，养老保险实行低标准进入，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害;有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。

第四，通过培训和职业教育提高农民工就业能力和素质。2005年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》，提出公共就业服务机构对进城求职的农村劳动者要提供免费的职业介绍服务和一次性职业培训补贴。明确提出“全面开展农民职业技能培训工作”，扩大转移培训规模，提高培训质量。继续实施好农村劳动力转移培训阳光工程，一些地方还推广“培训券”等直接补贴的做法。支持用人单位建立稳定的劳务培训基地，发展订单式培训。2009年5月，人力资源和社会保障部、财政部发布《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》，提出分类培训，对进城求职的农村劳动者、返乡农民工进行1—6个月的实用技能培训。把农民工培训责任落实到相关部门、用人单位，并充分发挥各类教育、培训机构和工青妇组织的作用。大力发展面向农村的职业教育，支持各类职业技术院校扩大农村招生规模，鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育。

第五，深化户籍制度改革，促进已有稳定职业和住所的进城务工人员的市民化。1990年代中期以来，国家逐步放开了农村人口在小城镇落户的限制，一些大中城市也纷纷开始尝试对户籍制度进行改革。2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出要推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。2006年发布的《关于解决农民工问题的若干意见》，要求中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件，大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，并对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。但对于大部分进城农民工而言，迈入城市户籍的门槛还是很高的，农民工能够把户籍迁入城市的所占比例很小[23]。2008年年底，中央进一步要求各级政府加速户籍制度改革，深圳、长春、太原、大连、广州、东莞、佛山、珠海等城市纷纷取消外来人口的暂住证，全面推行居住证，农民工持有居住证后，将享有部分市民待遇，包括社保、就业、子女入学等方面，其中一些城市还规定，满一定年限后，将允许居住证入户[24]。相对于重控制、轻权益的暂住证来说，居住证制度无疑是一种进步，但相对于彻底打破户籍分割的坚冰和给予农民工完全的平等权益来说，变革的步伐还显得十分蹒跚。2009年12月，中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，提出推进城镇化发展的制度创新，深化户籍制度改革，多渠道多形式改善农民工居住条件，解除了农村剩余劳动力向城市转移的深层制度约束，促进农民工融入城市并向市民身份转变。

从以上分析可以看出，改革开放以来，随着限制“乡—城”人口流动的城乡隔离制度逐步松动和瓦解，农村人口的城市进入自由度越来越高，但由于城乡二元体制的障碍，进城农民工仍然难以获得市民身份及相关权利。

总的来说，30年来，政府农民工政策从仅着眼于流动向以“流动、公平和融合”多目标综合管理转变。如果说20世纪80—90年代的农村劳动力转移政策，还停留在城乡分割的思维定势上，仅仅关注农民流动、进城就业的政策，那么21世纪以来，在科学发展观的指导下，我国农民工问题受到党和国家的高度重视，农村劳动力转移进城的政策发生了根本性变化，在注重合理引导农村剩余劳动力有序转移的同时，更加重视转移过程中的公平、融合问题，注重改革城乡分割的二元体制。