一　导言

环境监管是政府社会性管制的重要内容之一。环境作为一种公共品，在市场经济条件下，容易被过度使用和保护不足，公共品的特性使得环境问题一经产生，就会产生很大的负外部性。自亚当•斯密以来，公共产品的供给就是界定政府与市场的关系，政府存在的合理性基础之一。20世纪90年代以来，公共服务型政府成为各国政府追求的目标和方向。环境保护作为现代社会发展的公共品之一，理应成为公共服务的主要内容。现代政府实践环境保护的责任，在于是否对环境问题有效监管，而有效的环境监管决定于一系列的治理安排。改革开放以来，中国GDP保持在高位增长的同时，环境问题也日渐突出。2012年，中国在年度全球环境绩效指数排名中列116位，日本名列23位，美国名列49位。同年，全国化学需氧量排放总量为2423.7万吨，氨氮排放总量为253.6万吨，二氧化硫排放总量为2117.6万吨，氮氧化物排放总量为2337.8万吨。2010年，突发环境事件达420起。当前，学界对环境监管问题的讨论集中于环境政策、监管手段对经济增长、区域发展、吸引外商投资和企业竞争力等方面的影响，即将环境政策和手段看作是自变量，集中分析环境政策与经济之间的因果关系，或是财政分权对环境监管的影响。这些研究对进一步改善环境监管无疑具有重要意义。但是，鲜有研究从公共管理的角度，探讨政府环境监管职能诸方面的问题。本文回顾了中国政府环境监管发展的历史，分析了中国环境监管职能的特点和中国环境监管存在的问题。在当下，要完善中国政府环境监管职能，更需要从制度完善的角度，寻求进一步的治理创新。