二　中国政府环境监管的历史阶段

（一）中国环境监管的历史过程

新中国成立以来至1978年，中国政府针对环境问题采取了一系列措施，例如，限制工业“三废”的排放和改善农村土壤的肥力等。然而，1978年《宪法》修订第一次明确了政府的环境监管职能。《宪法》将政府的环境监管职能确定为：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”从授权的角度说，中国政府的环境监管职能始于1978年，根据不同阶段政府对环境监管制度安排的特点和重心，可以将中国环境监管过程分为以下几个阶段：

1.第一阶段（1978—1989年）：法律制定和机构设置时期

1979年，中国颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，从机构设置、监管责任、监管内容和监管手段等方面对中国环境保护做了规定。从1979年开始，中国环境监管建立起“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度和环境影响评价制度。之后，相继颁布了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国矿产资源法》等法律。1978—1991年，我国制定并颁布了12部资源环境法律，20多件行政法规，20多件部门规章（周宏春，2009），这些法律成为中国环境监管的法律基础。从“六五”计划开始，环境保护列入政府规划。1983年，环境保护成为我国一项基本国策。1988年，国务院将1982年成立的环保局升格为部委归口管理的国家局，并成为1984年成立的国务院环境保护委员会的办公机构。1989年，全国人大常委会通过《中华人民共和国环境保护法》，《保护法》确立了县级以上政府的环保机构对环境统一监管的职责以及业务主管部门在林业、水利、农业方面的污染防治职责，进一步完善了环境监管的手段。这一时期是我国环境立法、中央政府、地方政府环境保护责任界定以及监管制度设计的时期，这一系列制度安排对政府的环境监管绩效起着决定性的作用。

2.第二阶段（1990—2003年）：城乡二元治理、总量控制和重点流域治理时期

1992年中共十四大建立社会主义市场经济体制以及1993年发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了以经济建设为中心的发展方向，同年，中央明确实施可持续发展战略。由于我国20世纪80年代乡镇企业是经济发展的主力，由此带来的环境问题也集中于农村或县级以下地区，加之我国城乡二元分立的治理格局，使得我们环境治理也呈现城乡二元治理的中国特色。80年代末90年代初，环境治理以农村为主。1992年以来，市场经济改革激发了城市的生产力，城市环境的污染问题也日趋严重。因此，从这一时期开始，我国环境监管逐渐走向以城市治理为主、农村治理为辅的双线管理。《全国环境保护工作（1993—1998）》分别对城市、农村的环境治理重点做了规定。从“七五”计划开始，国家逐渐形成了以总量控制为重点的环境治理。粗放型经济发展造成了每年大量的工业排放量。据统计，1990年全国煤炭消耗量10.52亿吨，到1995年煤炭消耗量增至12.8亿吨，二氧化硫排放量达2370万吨，超过欧洲和美国，居世界首位。过量的排放引发了环境污染问题，从“九五”计划开始，我国将对排放量的限制成为政府规划的约束性指标，并划分酸雨控制区和二氧化硫控制区，对两区的二氧化硫进行限量排放。生产的排放也造成了大面积的水污染，以淮河治理为重点，我国开始对“三河”、“三湖”实行水流域治理，分别制定了《辽河流域水污染防治“九五”计划与2010年规划》、《太湖流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》和《滇池流域水污染防治“十五”规划》。

这一时期，我国的环境监管和治理逐渐以城市为中心，采取重点治理的策略。同时，环境治理与中国经济转型紧密联系，中国市场经济自上而下的放权路径使得政府主动承担起经济转型的规划角色。政府试图通过强行政化的市场干预，淘汰污染大、高耗能的企业。因此，政府对环境的治理也表现出动员型、行政干预的特点。由于市场经济的不断完善，政府宏观调控职能加强，这一时期环境监管也采取市场化手段，例如，开始许可证交易试点，利用税收、财政政策引导企业生产行为或建立生态补偿机制。

3.第三阶段（2003年至今）：节能减排与经济转型

2003年10月，中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出统筹人与自然和谐发展的可持续发展观。资源、能源节约开始成为环境监管的重点。为了推进节能减排，国务院密集颁布了《公共机构节能条例》、《民用建筑节能条例》和《国务院关于进一步加强节油节电工作的通知》等相关法规条例，并且通过一票否决制强化了地方政府落实节能节排的激励。除继续上一阶段水流域污染的治理外，政府也加强了地下水、土壤、核辐射、大气污染防治、重金属和生态环境等方面的污染治理。这一时期，政府继续完善了监管手段和机构，2004年，政府开展绿色GDP测算，实行绿色信贷和环境责任险。2006年，国家环保总局组建11个地方派出环保执法机构，包括华东、华南、西北、西南、东北5个环境保护督察中心，上海、广东、四川、北方、东北、西北6个核与辐射安全监督站；同年，国家环保总局颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》，从各方面肯定公众在环境影响评价中的权利。2008年，将环保总局升格为国家环保部。2009年，国务院制定了《规划环境影响评价条例》，将政府的规划行为纳入环境监管的治理中。2012年9月，十一届全国人大常委会将修改《中华人民共和国环境保护法》列入五年立法论证项目，启动环境保护基本法的再一次修改。这一时期政府加大环境监管的力度，从法律、资金投入、地方政府责任、完善组织机构等方面强化政府环境监管职能，大力发展循环经济和促进产业结构转型，政府的管制手段逐渐多元化。

（二）中国环境监管特点

与西方环境监管职能逐渐完善的路径不同，从1978年以来，环境监管就是中国政府的重要职能之一。中国政府的环境监管职能即嵌入计划经济向市场经济的过渡中。政府、市场和社会之间的力量以及具体的发展环境，使得政府的环境监管职能也表现出一系列特点：

1.政策治理强于法律治理

法律是调整社会关系的最高行为准则。对于国家治理而言，法律确定了政府、市场、企业和社会其他群体的责任与义务。法律在政治机构中的最高权威和效力，决定了法律的强制性。我国环境领域的法律是由全国人大常委会制定或修订的，人大常委会制定的法律对环境保护的规定较为一般化和模糊化，在实际环境监管中，对环境的监管更多地依赖国务院或环保部门以条例、办法、通知等形式治理。

2.行政手段大于市场化手段

尽管随着政府职能转变，宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务成为政府的主要职能，政府对市场、社会管理的手段向市场化、网络化发展。但计划经济的路径依赖以及大政府、小市场的格局，使得政府在环境监管中以行政手段为主，市场手段和社会化手段为辅，政府更倾向于使用行政审批、征收排污费、总量控制、指标分配、限期治理、关停、拉闸限电等手段管制企业行为。

3.行政问责多于其他形式问责

《中华人民共和国环境保护法》规定了中央政府和地方政府在环境保护中的责任，尤其是地方政府在区域环境保护中的监管责任。随着环境问题日渐突出，国务院多次发文，强化地方政府在环境监管中的责任，在“十一五”规划中，国务院对地方政府节能减排目标实行一票否决；“十二五”规划中，环保部将环境保护纳入地方政府政绩考核中，实行一票否决制。相较于中央政府对地方政府的行政问责，人大、媒体对政府部门的监督，法院对政府行为的行政诉讼则较为式微。

4.条块结合，以块为主的网状监管体系

各级部门的环保机构是同级人民政府的组成部门，在地方政府成为监管主体，向上负责的责任体系中，省、市、县政府在不违背中央法律、法规和部门规章的情况下，具体负责地区性的环境监管，决定地区性的环境保护规划、质量标准、环境建设、资金投入、发布环境监测数据和公报。除了各级环保部门统一监管，各级业务部门如水利、农业、国土、林业等业务部门协同监管各领域有关环境污染、保护的事务。尽管环保部门负责具体的监管事务，但只有有限的行政权力。《中华人民共和国环境保护法》规定：关闭、关停地区性企业，由环保部门报由各级人民政府决定。

（三）中国环境监管的绩效

我国已有环境污染防治法律6部，自然资源保护法律15部，环境行政法规50项，规范性文件3件，国家环境质量标准800项，规章和地方性法规660件，军队环保法规和规章10件，批准和签署多边国际环境条约51项（齐晔，2008）。截至2012年年底，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2669个，总面积约14979万公顷（其中自然保护区陆地面积约14338万公顷），自然保护区陆地面积约占全国陆地面积的14.94％。国家级自然保护区363个，面积约9415万公顷，占全国自然保护区总面积的62.85％，占陆地国土面积的9.8％。2010年年底，全国共有12849个环保机构，从业人员193911人。在法律体系不断完善，生态环境保护区域日渐扩大以及环境监测能力不断提高的同时，我国环境问题也日益突出。2012年，全国地表水国控断面总体为轻度污染，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西北诸河和西南诸河十大流域的国控断面中，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为68.9％、20.9％ 和10.2％。全国有40.5％的地下水为较差级水，16.8％的地下水为极差级水，19.4％的地下水与上年相比呈变差趋势。全国325个地级及以上城市中，只有3.4％的城市空气质量达到一级标准。2012年全国酸雨污染总体稳定，但程度依然较重。一国的环境问题虽然与自然状况、地质地貌等客观的生态环境有天然的联系，但与一国政府的环境监管能力直接相关。图1、图2、图3列出了1995—2010年我国工业废水排放量、工业二氧化硫排放量和工业污染治理投入。从3个图对比可以看出，尽管2001年起，我国加大了工业污染治理投入，但我国的工业废水排放量和工业二氧化硫排放量仍呈现逐年增长的态势，2010年的工业废水排放量和工业二氧化硫排放量甚至远高于1995年和2001年水平。这说明，尽管从1995年开始，我国将对污染物的排放作为约束性的指标列入政府规划，2001年开始大量增加工业污染治理投入，都没有从根本上改变污染物过量排放的污染现状。政府对其他领域的治理也遭遇治理低效或无力的窘境。2007年，审计署对2001—2007年“三河”、“三湖”水污染防治绩效进行评估，发现“三河三湖”整体水质还比较差。淮河、辽河为中度污染；海河49.2％的断面水质为劣V类；巢湖平均水质为V类；太湖平均水质为劣V类；滇池平均水质为劣V类，地方政府在治理中存在少征、挪用和截留污水处理费及排污费36.53亿元，挪用和虚报多领水污染防治资金5.15亿元。中国日益严峻的环境压力与政府环境监管的治理低效形成鲜明的对比，不得不反思，30多年的环境监管，为何无法阻止环境恶化？环境污染为何越发严重？换言之，中国的环境监管为何低效？