四 制度创新：完善中国环境监管职能的路径
生态文明成为中国未来发展的重要文明标志之一，生态文明的实现离不开中国政府有效履行环境监管职能。有学者认为，要克服中国环境监管的困境，必须实现环境监管手段市场化以及加强公众参与，不可否认，这些建议对完善中国环境监管职能具有重要意义。但是，正如结构主义认为，环境监管手段作为环境领域的政策工具，无不受到制度背景的影响；由于中国的历史发展造就了公民臣民型的政治文化，公民更多地依赖政府解决问题，强调公民参与最终要回归到政府回应性建设中来。所以，完善中国环境监管职能，必须从政府本身及影响其的制度环境出发。政府作为最大的政治组织，其行为逻辑无不受既有制度结构的影响，从分析中看出，中国环境监管职能的履行还面临着很大的制度和体制困境，因此，要完善环境监管职能，必须从制度创新角度出发，塑造现代政府，进而有效地履行环境监管职能。
（一）转变政府职能，构建公共服务型政府
由政府自上而下地拉动经济发展，是亚洲国家发展的普遍模式，在市场发育不完全、基础设施落后、产业结构调整滞后的时期，这种政府引导的发展模式可以实现突围，在一定程度上促进社会经济发展。但是，当生产要素逐渐开发、市场的竞争个体出现、区域市场形成时，政府就需要从市场领域退出，发挥应有的公共服务职能。中国政府要有效履行环境监管职能，就需要转变政府职能，重新定位政府的角色和功能，因此，必须做到：第一，政府转变施政理念，从发展型政府到公共服务型政府。公共服务型政府与发展型政府的首要区别，在于理念的不同。发展型政府以经济发展为重心，服务型政府以社会发展为中心，服务型政府强调公民本位、权利本位和社会本位（陈剩勇，2010）。确立公共服务的政府理念，才能为有效地实行公共服务职能提供基本的价值基础。第二，确立并保护私人产权。界定私人产权是市场良性运行的前提，也是确立政府与市场边界的首要原则。确立了私人产权，也就确立了政府环境监管职能的权力边界。环境监管职能主要解决市场运行产生的外部性。在产权受保护的前提下，要求政府环境监管职能限于约束企业私人生产负的外部行为和保护私人缺乏行动激励的公共领域。私人产权的确立意味着确立了企业合理生产的边界和政府履行环保职能的合法领域。另外，私人产权的确立意味着政府在市场领域只具有公共属性，因此，除了自然垄断和基础设施建设等公共产品的供给，政府不参与市场竞争，使政府能真正回归到公共服务的提供中。政府参与项目投资，既当裁判者又当运动员，难以公正履行环境监管职能。第三，增加公共服务支出占财政支出的比重。服务型政府以公共服务支出占财政相当大的比例为基本特征，一般在40％以上（朱光磊，2008）。政府在减少市场投资、项目建设的前提下，要增加教育、医疗卫生、社会保障等方面的公共服务支出，增加环境保护支出在财政支出中的比重，形成公共服务支出的财政体系，使财政支出真正体现公共性和公共服务的属性。
（二）发挥人大的立法权和监督权
公共选择学派认为，政府虽是公共利益的代表，但也具有经济人理性，因此必须约束行政机关行为。环境监管法律失灵和政府行为软约束，很大程度上是政府缺少外在的制度约束和行政问责。20世纪60年代末期，美国国会就通过法律监督政府环境监管行为。第一，制定《国家环境政策法》，要求各部门按照该法检查法定职责，并且对政府可能影响的环境行为做出评价。第二，以法律形式要求联邦环保局对环境污染计划资助。第三，规定实行联邦代为执行期制度，若州政府不执行环保措施或违反环保法律，由联邦代州执行环保计划，直到州实行环保计划为止（王曦，2008）。
对我国而言，人民代表大会是我国的权力机关，行政机关由其产生并对其负责，人民代表大会应成为监督政府行为，推进政府环境监管工作的有效力量。实际上，各地区就发挥人民代表大会的立法和监督作用，进行了积极探索。浙江东阳人大审议2012年市政府对两江水质治理发现，市政府水质治理没有取得实质性的进展，为此，2013年4月，东阳人大将东阳江流域水污染治理列为专项评议的主题。在东阳人大的监督下，政府各部门和镇乡街道根据职责分工，制订实施方案，明确每一项任务内容、完成时段和责任人。东阳人大的有力监督促进了政府环境监管的绩效。将地方治理创新常态化和制度化，发挥人大的立法权和监督权，监督和督促政府有效地履行环境监管职能，必须进行以下制度建设：
第一，加强人大立法，减少行政机关环境保护的授权性立法。尽管授权政府及其部门为了执行法律制定行政法规、部门规章有利于提高行政效率，但却容易造成法律利益部门化，政府行为缺少外部约束。加强人大在环境保护方面的立法，一方面提高法律权威，另一方面对政府形成外部压力，能够提高环境保护的绩效。针对政府环境保护行为，人大应立法将行政部门的环保职责法律化，对行政部门硬约束。
第二，将人大监督与政府回应制度化和常态化。人大有权对相关事务提出质询、批评和建议，实践中，这一系列权力缺少程序性规定而制约乏力。在环境监管领域，应形成人大对政府行为考察、监督的程序性机制，提高政府对环境问题的回应性和处理能力。
第三，增加人大内部组织规模。目前，与环境保护有关的人大工作人员较少，难以专业化地监督政府行为，承担起相应的法律制定责任。以全国人大为例，环境资源与保护委员会是全国人大处理环境保护有关问题的专门办事机构，共有32人，人员少和规模小，会造成人大办事能力不足。
第四，建立各级人大的上下级联系、互动机制。环境保护的有效治理必须坚持区域性原则，但过度强调属地原则容易造成过度地方利益保护倾向，因此，强调各级地方人大监督和立法作用的同时，要保护全国人大对地方人大的指导和沟通作用，使地方利益与中央利益保护一致。
（三）推进行政体制改革，完善政府间和政府内部权力配置
正如结构功能主义所认为的，结构反映着功能，不同的结构组合能实现不同的功能。环境监管职能的实现以合理的政府治理结构为支撑。中国当前的行政体制结构对环增监管权力的配置，存在权责不一致、多头管理的配置问题，抑制环境监管职能的发挥。为此，要保证环境监管职能有效，需进一步推进行政体制改革，重新配置政府间和政府内部的权力关系。
第一，将与环境保护有关的目标制定权和检查验收权部分地分配给各级人大，由各级人大代替各级上级政府行使绩效考核权力。要化解有限治理分权带来环境监管失效的困境，必须考虑中央政府在地方事务中的信息不对称以及治理不足的能力难题。各级人大若能获得部分上级政府的目标设定权和检查验收权，可以在保持中央权威的前提下，提高监督的绩效和回应。
第二，赋予乡镇环境保护的职能和权力。截至2011年年底，全国共有40466个乡镇。乡镇作为最基层的地方政府，应承担起环境保护、监察、投入等方面的基本职能，这就需要给乡镇扩权和赋权，增加乡镇对环境污染的保护能力。浙江省近年来强镇扩权和成都等地的扩权强镇改革，对行政体制改革具有重要意义。
第三，政府部门机构改革，推进政府内部职能整合。杨光斌指出，政府内部存在基于产品和产业而设置的专业经济部门，由于产业、产品有交叉或共同属性，部门设置必然是交叉的，必然会出现多头共管而难以协调（杨光斌，2008）。应按监管领域、内容的一致性整合部门职能，将与环保有关的部门和职责合并，统一管理。
第四，提高村级组织的内在权威和自治能力。在压力型体制下，村级组织疲于应付乡镇政府交付的政府职能，减少了村级内部的公共产品供给。因此，在强调乡镇政府环境保护权力的同时，要及时调整县乡关系，避免招商引资的内在动力层层传递到村级组织，造成村级环境保护缺失。
第五，组建跨区域的协调管理机构，促进跨区域环境问题的协作。尽管五个环境督察中心能在一定程度上解决区域环境问题，但自上而下的监管降低了地区环境监管的积极性和增加了交易成本，允许和鼓励地方政府成立跨区域的协调管理机构，并赋予共同治理问题的监管权力、资源和组织条件，可以促进环境监管区域一体化，鼓励地方政府制度创新（陈剩勇，2004），从组织层面克服地方政府弱竞争保护的困境。
（四）依据事权与财权相符原则完善财政体制
事权与财权相一致是现代政府公共财政支出的核心特点。然而，分税制的实质在于将财权集中于中央，通过转移支付、税收返还等方式提高了地方政府对中央的依赖，省级以下的财政返还和资助又以地方政府财政上解为前提，低效的财政转移和专项资金拨付不利于地方政府灵活处理环境保护支出。环境保护的财政支出受既有财政体制的影响，除了从施政理念、政治结构、权力配置和行政体制创新环境监管外，以分税和财政包干的财政体制需要做以下调整：第一，减少政府投资性支出，集中社会性支出。第二，界定政府与市场边界基础上划分事权。可以通过立法列举的原则确立中央、省、县政府的事权，剩余权归属于省或者人民，省可以通过地方立法把剩余权再作划分（冯兴元，2005）。第三，在划分事权的前提下重新确定中央、省级和地方的税种，减少影响政府投资行为的税源，合理划分央地税收收入。在省级以下地方政府建立起分税制，保证基层政府公共服务支出来源，保持事权、支出权和收入权的一致性。第四，取消转移支出与财政上解挂钩的支付机制，根据公共产品外溢特征，明确规定上级政府对下级政府的转移责任，避免环境保护支出受其他意志影响。第五，加强各级审计部门都环境保护支出的审计，防止环境保护支出被占用、挪用。