四　民主制度架构的复杂性

作为一种国家治理模式，各国的民主体制实际上是由特定的选举制度、政党制度、立法制度、司法制度、行政体制及地方自治制度等共同构成的某种具体的治理结构。这些制度安排的不同特征，它们之间多样化的组合方式，以及它们同该国经济、社会体制及政治文化传统的不同匹配方式，都决定了各国形式上相近的民主体制无论是具体运作机制还是实际功效都有着显著的差异。

历史上的民主政治实现形式，归根到底有两大范式，即直接民主与间接民主。其中人民主权与人民治权直接统一的“直接民主”，是民主政治的原型。历史上曾经出现过的最接近这种民主形式的便是古希腊雅典所代表的城邦直接民主。雅典的直接民主体制已经有了相当复杂的制度安排。其中比较重要的便有作为城邦国家最高权力机构的公民大会，作为公民大会的附属机构，负责政体日常运作的500人议事会，此外还有一系列落实公民平等权利的制度安排如民众法庭、监察官制度、抽签制度、公职补贴制度等。

客观地讲，即使是雅典的民主，实际上也与“人民直接统治”的理想存在着相当大的距离。一方面，虽然公民的参与方式是直接的，但公民资格条件的限制却是苛刻的。享有民主权利的仅限于城邦中的成年男性自由公民，总数估计在三四万人，约占全体居民总数的六分之一。另一方面，雅典为了实现政治的有效运作也对公民的直接统治也进行了种种制度限制。如在500人的议事会内部，由以部落为单位设置的十组五十人团轮流执事，每天再由当政的五十人团抽签选出一人担任主席主持日常事务等。就此而言，“人民不间断地直接参与行使权力”这样的民主政治局面可能从来就没有出现过，“即使当时出人头地的民众领袖克莱翁，也从未主张如此理想化地表述这种制度。只是把它看作全体平民参加集会而已。”[58]。换言之，人们对雅典城邦民主的憧憬、留恋本身也挟带了不少虚幻的理想化成分。更值得注意的是，据记载，雅典的城邦民主出现于公元前508年，延续至公元前323年，即雅典城邦被马其顿击败之时，总共存续了不到200年的时间。其后，在西方历史上几乎再也没有重现过这种民主体制，雅典式的直接民主几乎成了人类历史的绝响。

雅典之所以能够实行最接近于人民直接统治理想的直接民主，同城邦制度有着密切的关系。一是城邦国土狭小，公民人数不多，人们相互之间比较熟悉，有进行公民讨论表决的可能性;二是受历史条件的限制，城邦政务比较简单，主要事务有可能付诸公民表决;三是城邦的奴隶制使大部分公民摆脱了生产劳动，有较多闲暇时间参与公共事务。直接民主制的上述特殊条件在现代民族国家均已不复存在。一位古希腊哲人曾经感慨，最佳的公民规模只能是在一个演说者的视听范围内可以集合起来的数目。[59]在政治共同体扩展为规模庞大的民族国家，公共事务的数量规模及其复杂性也急剧扩大之时，国家事务的直接民主治理变得越来越难以想象。古希腊之后再也没有出现类似的民主政体就足以说明雅典式的直接民主本身就是一个特例。

萨托利曾经将企求公民直接统治的民主思想称作“民主原教旨主义”。[60]除了空间规模的限制外，萨托利认为，直接民主制由于常常诉诸全国性的表决或集会，社会成本过于高昂，而效率却令人无法忍受。民主的实现形式的确受到政治共同体规模的制约。罗伯特·达尔曾经就公民直接参与治理必然产生的无法克服的低效率问题进行了推理分析:假设有一个由一万名公民组成的理想城邦，在举行公民大会决定城邦重大事务时，为体现人人参与的原则，如果每个公民发言10分钟，公民大会需要200多个工作日，如果每个公民发言30分钟，公民大会就会持续近两年的时间。因此，“如果我们建立一个民主的统治体制，是希望它能够为公民参与政治决策提供最大的机会，那么，一个小规模的政治体制中公民大会式的民主确实显得更为优越，但是，如果我们希望的是使它有最大的空间来有效地处理与公民密切相关的各种问题，那么，一个范围更大、有必要实行代议制的单位往往效果更佳，这就是在公民参与和体制效率之间的两难。”[61]

对于自由主义民主思潮来说，直接民主制的最大问题，还在于“没有节制、没有边界的全面化、直接化的民主要求极易为以人民和民主的名义篡权和专权的人铺平道路”[62]。多数暴政的发生，究其体制根源，主要与直接民主制以下几个重大体制缺陷有关:[63]其一，直接民主在程序上缺乏自我纠错的机制。直接民主是由多数说了算的民主，任何决策方式都是一刀切的，排斥了意见经过中间过滤的程序。这样，决策和意见一旦成为多数投票赞同就没有改正的机会，用哈耶克的话来说，“多数意志的强行实施所具有的强制品格、垄断品格以及排他品格，完全摧毁了其内在的种种自我纠错的力量”[64]。其二，直接民主在价值上缺乏宽容精神，不能尊重社会成员的多元价值需求，对少数人而言它往往意味着压制自由的强制。直接民主是一种一元民主，它只能倾听多数人的声音，排斥信念与意志的多元性使它无法宽容异见，少数人的自由因此极易成为多数人意志的牺牲品。其三，直接民主强调多数人的意志至上，这既可能导致法律被所谓的公意随意践踏，也可能导致以公意的名义实施不公正的恶法。托克维尔对此早就怀有深切的忧虑:由于民主是“以所有人的名义采取的行动，所以就必须听从一个人或几个人的吩咐摆布，结果是，为大家献身的个人实际上只是献身于那些以大家名义而行事的人。这种公共意志的代表是更为可怕的，因为他们手中握有权力，而且他们可以通过扩大社会权威使这种权力合法化;最不公正的法律，最压迫性的制度都因为是公共意志的代表而变得必须加以实行”。再没有比假借人民的名义发号施令的政府更可怕的了，因为“它可以假借多数人的意志所形成的道义力量，坚定地、迅速地和顽固地去实现独夫的要求。”[65]

随着法国大革命充分暴露出公意强制带来的灾难性后果，人民的直接统治，即直接民主作为民主的实现形式，作为国家层面的政治制度几乎完全退出了人们的视野。无论是否还有人憧憬这种民主，但在现实性上，哪怕是思想相对激进的人们也不得不承认，人民的统治需要得到必要的限制，需要寻找比直接民主更加切实可行的民主实现形式。在社会底层政治参与热情高涨与政治精英阶层试图驾驭这种冲动的政治博弈过程中，以代议制为代表的间接民主体制逐步建构起来，并逐步成为人们心目中民族国家最具现实性的民主政治实现形式。19世纪英国著名的政治思想家密尔对代议制政治制度进行了最为系统的总结，其思想对欧美各国的民主制度建设产生了重大影响。在密尔看来，“显然能够充分满足社会所要求的唯一政府是全体人民参加的政府……但是既然面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善的理想类型一定是代议制政府。”[66]就现实性而言，西方各国的民主政治制度几乎都是在代议制民主的基础上发展起来的，以致萨托利甚至说当今世界“所有民主都是间接民主，即代议制民主”[67]。

需要指出的是，即使是代议制民主，在西方各国也有着极为不同的制度架构。一个国家的政治体系不是一个封闭的自组织系统，而总是同经济状况、文化传统、社会结构以及人们的思想观念等构成错综复杂的互动关系。民主在一个国家的具体实现形式是人们对民主的主观认知同政治体系自身的演变以及经济社会发展诸多因素综合作用的产物，并因此而呈现出了浓厚的民族文化的特色和社会发展的阶段性属性。就此而言，没有一个国家的民主政治体系是完全按照某种设计出来的蓝图或者参照别国的模式人为建构出来的，不同的政治遗产、文化传统、历史机遇，以及经济、社会发展条件和政治发展境遇，都会使不同地区、不同国度的民主呈现出不同的表现形式。

美国学者霍华德·威亚尔达在其主编的《民主与民主化比较研究》一书中指出，建立在“制度化的竞争性选举、政治自由、政府的定期更换”基础上的民主观念应该拓展。世界各国都是根据本国的历史传统、文化和制度以及社会发展的需要创造着本土的民主。如欧洲更强调社会民主，更倾向于把民主建立在社群主义而不是个人主义基础上，认为平等不能仅仅限于政治或法权意义上的平等，还应体现在社会和经济领域。俄国的民主在具体的运作中，对权威的崇拜和集权化的倾向一直与自由分权民主相矛盾。拉丁美洲的民主，由于经济欠发达、长期的殖民统治、罗马天主教会的信仰，不重视法制，更强调领导者个人的影响力，认同社会有机论和法团主义，强调权威、纪律、等级制和自上而下的决策方式。亚洲的民主受儒教影响深远，强调一致、纪律、秩序、荣誉、教育、家庭义务、团队精神、共同体意识和精英作用等。伊斯兰地区的民主，宗教组织和宗教法起决定性作用，而非洲的民主目前仍受到贫困、饥饿、疾病、战争和族群冲突等问题的困扰。因此，“民主既是普遍的，即它具有的某些核心内容可以适用于全球;同时它又是特殊的，即所有国家和地区都以各自的方式实践着民主。”[68]

民主政体是社会多元政治力量长期互动博弈的产物，不同的社会结构、政治分层及其力量对比，以及多元政治力量的博弈方式在很大程度上决定了一个国家民主政体最终可能的样式。政治是对社会价值的权威分配，不同的社会群体一旦形成较为明确的群体意识，就会想方设法组织和动员一切资源介入到政治博弈过程中来，力求最终形成的政治体系能够最大限度地维护和保障自身的利益。就此而言，从来没有哪个国家的民主体制是按照事先设计好的蓝图建构出来的，现实的民主体制体现的是多元政治力量在复杂的政治冲突、政治对抗及政治妥协过程中形成的一种相对均衡的政治格局。

民主政体是由众多相互匹配、相互制约的制度要件构成的复杂系统。不同的制度安排以及制度安排之间的不同组合，都会使各国的民主体制呈现出不同的特色，形成多样化的民主政治实现形式。罗伯特·达尔曾经对22个相对稳定的民主国家的制度结构进行了比较研究，发现各国的立宪体制有着非常不同的制度安排。[69]譬如，在国家结构上，在除美国之外的21个民主国家中，只有6个同美国一样采用了联邦体制;在议院制度上，强有力的双院制只在美国和其他3个国家存在;用来制约多数决定原则的不平等的代表权，即第二院的人数与各联邦单位人口数目不成比例，各国的相关规定差异很大;在选举制度上，22个民主国家中有18个实行“比例代表制”(按所获票数获得代表份额)及其变体，而英国、美国、加拿大三国则实行典型的单名制选区制度(胜者得全票) ;在行政权方面，既有美国这样的总统制，也有英国这样的议会内阁制和法国的半总统制……如此等等。显然，即使同为代议制民主政体，西方各国的政治制度架构，更不用说民主政治的具体运行机制，都有着显著的差异性。这种民主政体制度架构的差异性和复杂性深刻地根植于各国的具体国情，以及民主政治成长的特殊历程之中。