二 有效治理:中国民主政治建设的功能准则
作为现代社会的国家治理方式，从理论上讲，民主比其他统治形式更富有有效性。民主体制更能体现政治统治的合法性，更能激发和调动公众参与公共事务治理的积极性。但是，对于特定时期面临着特定的政治挑战及社会压力的国家来说，不同的民主形式(包括民主的制度安排及民主成长的路径选择等)可能产生的实际功效，却是大不相同的。
从各国的政治实践来看，一个国家的民主政治能否得到平稳的发展，取决于该国建构的民主体制能否充分体现其合法性与有效性。美国政治学家利普塞特对政治体制的合法性与有效性作了清晰的界定:“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展，也取决于它的政治制度的合法性与有效性。有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度。合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力。”“有效性主要是指作用;而合法性是确定价值。群体按照政治制度的价值观念是否符合他们的价值观念来确定该制度是合法的或非法的。”[14]通常，大部分发展中国家都没有经历过西方社会那样的长时期的“主权在民”的思想启蒙，普通民众并没有完成从“顺民”、“臣民”到公民的政治人格转型，对政府的诉求也主要集中于基本生存需求的满足上。显然，在现代化的初期阶段，国家的政治合法性往往更需要从政治统治的绩效而不是民主选举所体现的公众授权机制来确认。这样，政治体制的有效性对于政治稳定及民主政治自身发展的重要意义就会极大地凸现出来，以至于“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[15]
当代中国民主政治成长的社会境遇是极其特殊和复杂的。一方面，改革开放带来的西方民主政治的示范效应，发达国家借助民主话语霸权施加的政治压力，以及社会自身不断积蓄起来的民主价值诉求，使得顺应人类政治文明发展的潮流，并积极推进民主政治建设，成为巩固政治统治合法性、应对转型社会治理危机的内在要求。国家意识形态对民主、自由、平等、法治、人权等政治价值从拒斥到接纳，并进行自主阐释的转变，充分表明，执政党已经将推进民主政治建设作为彰显自身先进性的重要方式。另一方面，巨型国家的特殊国情以及近代以来民族国家的特殊历史遭遇，又使国家面临着极其紧迫和繁重的发展压力，满足民众的基本生存需求进而促进民众生活水平的逐步提高以维持政治秩序的基本稳定，是国家压倒一切的治理目标。既要顺应民主政治发展的潮流，又要切实应对国家治理的种种现实难题，这种发展的特殊时空境遇，决定了民主体制对于国家治理的有效性合乎逻辑地成为权力中心应对民主政治建设压力，选择民主政治建设的现实路径，以及考量民主政治建设的战略、策略选择的基本尺度，决定了权力中心需要将民主政治建设纳入整个现代化建设的框架之内，从经济社会政治发展的全局来审视民主政治建设，从经济社会政治协调发展的总体效应来取舍民主的具体实现形式及其操作策略。
林尚立提出，“政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理”[16]，这无疑是一个准确而富有启示的判断。事实上，有效性是中国整个改革开放实践的基准价值。邓小平一再强调:“我们的改革要达到一个什么目的呢?总的目的是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。”[17]从“发展是硬道理”，到“猫论”、“摸论”;从“三个有利于”标准到“生产力标准”，有效性一直是改革思路、方案、战略、策略选择的基本尺度。落实到民主政治建设上，那就是以有效性作为民主政治建设进程控制、民主具体实现形式取舍及民主政治发展策略选择的基本准则，拒绝一味追求民主形式的完美性，拒绝照搬西方的民主体制，拒绝民主进程屈服于外来压力。综合改革开放30多年来的政治发展的基本逻辑，民主政治建设的有效性原则，包含着多重含义:
一是民主政治的推进及其具体实现形式的选择必须有助于维持政治局势的总体稳定，有助于巩固中国共产党的执政地位。中国传统政治思维根深蒂固的秩序情结，近代以来政治混乱局面留给国人的极为强烈的负面印象，以及改革之初沉重的发展压力都决定了社会各阶层在“稳定压倒一切”上最容易达成共识。在有效性原则的制约下，任何影响政治局势稳定的政治改革方案，无论具有多大的现实针对性都会被毫不犹豫地放弃;任何民主政治试验无论就其本身而言具有多大的积极意义，只要隐含着较大的稳定风险，都会被暂时搁置。相反，某种治理方式哪怕用现代民主政治的眼光来看是多么的“传统”，只要有利于政治局势的稳定，则依然可能被暂时保留。尽管这种选择方式也可能派生出诸如错失民主政治发展良机，甚至将“稳定压倒一切”当作人为延宕政治改革的借口等流弊，但在总体上它依然不失为一种理性的政治发展策略。特别是当我们注意到一些转型国家和发展中国家在快速推进政体转型过程中所发生的严重政治混乱时，这种以有效性为准则的民主发展模式的合理性更是不能低估。
近些年来，研究发展中国家政治变迁的主流理论即政治发展理论逐步为政治转型理论所替代，在一定意义上也反映了发展中国家在政治合法性与有效性取舍上留下的经验教训。早期的政治发展理论将政治发展等同于政治民主化，一味地鼓励发展中国家尽快仿效发达国家建立自由民主政体。“从50年代末到60年代初，这一领域的学者主要专注于民主的先决条件和民主制的发展，这里民主几乎完全是按西方模式定义的。到60年代后期，据许多观察家指出，研究发展问题的政治学家格外注意到政治秩序与政治稳定问题。这种状况持续了将近十年，到80年代初，向民主制过渡的问题才又引起重视。”[18]结合东欧转型国家的经验和教训，政治转型理论更侧重于政治体制转型之后民主体制能否得到巩固及有效运作。在政治转型理论看来，民主化的体制转型过程充满了各种不确定性因素，即使发生了民主转型，民主巩固(Democratic Consolidation)也是长期而艰难的。因此，转型的有效性比转型的速度更重要，正如林兹所说的，“没有一个有效的政府，任何民主都是毫无意义的”[19]。
二是民主政治的推进及其具体实现形式的选择必须有助于实现经济的持续健康发展。拉里·戴蒙德在研究发展中国家民主政治发展的种种悖论性现象时指出，除非民主政治能够有效地处理社会和经济问题，并达到适度的秩序和公正，否则，它将不会被人们看作是有价值的。“假如民主不能起作用，人们则可能宁愿选择不经他们同意的统治，他们可能选择不再忍受去作出政治抉择的痛苦。因此，存在一个悖论:民主需要同意。同意需要合法性。合法性需要有效率的运作。”[20]这一判断无疑是准确的。对于发展中国家来说，经济发展以及民众基本生存需求的满足，相对于形式上完美的民主体制建设具有逻辑和历史的优先性。在国际竞争日趋激烈的今天，政府能否在经济社会发展与政治稳定之间维持某种动态平衡，能否抓住稍纵即逝的发展机遇，能否通过公共政策的有效实施将政府引导市场发育和经济发展的作用发挥到极致等等，往往能够对一个国家的经济社会发展绩效起到决定性的作用。“国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”[21]。要充分发挥政府在经济社会发展中的主导作用，民主政治建设就不能一味追求公共权力的最小化和公众参与的最大化，而是需要随着经济发展特别是市场体系的发育逐步规范和调整政府的角色功能，逐步扩大政治参与面。相反，“如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。”[22]
沉重的赶超压力，以及执政党确定的“发展是硬道理”的改革发展方略，决定了以有效治理为基本准则的民主，必然是一种发展型民主，即能够促进经济社会发展并保持自身可持续发展的民主。中国民主政治建设正反两个方面的经验教训，印证了一个重要事实:要将民主的价值转化成为既能满足民众的政治参与愿望，又能有效地促进经济社会协调发展的现实政治秩序，就不能将民主政治建设游离于经济社会的发展过程之外。只有内生于经济社会的发展过程，并同经济社会发展形成相互匹配、相互促进的良性互动关系的民主政治建设，才能充分发挥其保障、促进经济社会健康发展的积极功能，才能实现民主政治的可持续发展。
三是民主政治的推进及其具体实现形式的选择必须有助于社会的和谐稳定。一个社会能否以民主的方式来解决社会利益的冲突，形成社会共识，达成社会和谐，是检验其民主政治发育水平和政治文明进步程度的重要尺度。在开放社会条件下，社会资源的稀缺性决定了只要我们承认了社会个体的自主选择权利，社会成员对稀缺性资源的竞争就无法避免。依法享有各项民主权利，享有市场主体自主选择权利的社会成员，根据自身的价值偏好努力实现个人收益的最大化，由此导致社会利益不断分化，并在这种分化过程中形成各种利益矛盾和利益冲突，这是现代开放社会的生活常态。人类社会发展的历史充分证明，人类社会不可能通过回避利益矛盾和压制利益冲突，来实现社会和谐。与此同时，利益分化和冲突并不一定是洪水猛兽，只要形成了适宜的社会环境和制度约束条件，利益冲突的结局完全可能由“你死我活”式的零和博弈或“同归于尽”式的负和博弈，演变为妥协中的双赢、分歧中的共容共存。现代意义上的社会和谐并不排斥每个社会成员自主选择的权利，而恰恰建立在充分尊重他们的自主选择权利的基础上，它所追求的是每个人在尊重他人权利前提下追求自身利益而又各得其所的局面。这也就意味着，这种社会和谐必然是社会多元化基础上的和谐。“和谐”的真谛是“和而不同”。正如布坎南所言，“没有一项政治制度可以满足所有人的愿望，面对不可避免的冲突，人类只有两种选择，要么暴力，要么妥协。”[23]就此而言，民主是现代社会实现有效治理的必由之路，是实现社会动态和谐的有效方式。但许多发展中国家民主政治建设的教训也在启示我们，无效的民主，不仅无助于社会的和谐稳定，而且有可能将社会利益冲突和文化冲突演变成为族群对抗，撕裂整个社会共同体。因此，民主发展战略的选择以及民主实现形式的创造，对于正处于社会利益格局急剧分化的大转型阶段的发展中国家，是至关重要的。在此，民主政治建设的重点，是要通过健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道，健全制度化的利益表达机制，使社会各个利益群体的利益诉求都能通过合法的渠道反映到决策程序中来。“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。”[24]健全有效的民主政治参与机制，一方面，可以保证社会各个阶层、群体都能够通过制度化渠道表达其利益诉求;另一方面，有利于将人民群众日益高涨的政治参与热情纳入制度化的轨道，实现政治参与的制度化和理性化。在此基础上，要通过扩大政治参与，健全民主决策机制，为各种不同甚至相互冲突的利益提供整合、妥协、平衡的制度架构和运行机制，为立法机关和行政机关的决策奠定坚实的民意基础。
四是民主政治的推进及其具体实现形式的选择必须有助于民主成果的巩固，有助于实现民主的可持续成长。对后发国家来说，启动民主化进程容易，驾驭民主化进程却很难;建立民主体制容易，巩固民主体制却很难，让民主体制有效运转起来并实现可持续发展更是难上加难。实践证明，以政治的实效性为现实目标和基本准则的政治发展模式更有可能形成民主政治的可持续发展格局。发展中国家如果从一开始就致力于建构以西方民主体制为蓝本的政治体系，可能会因为缺乏相应的经济、社会条件的支撑而导致形式上完美的民主体制根本无法得到有效运作，此时经济危机、社会混乱同民主失灵相互交织反而可能使民主政治发展陷入灾难性的境地。“民主的巩固”需要在经济发展与民主改革之间找到一种均衡点，需要各种政治力量达成妥协和共识;民主的可持续发展更是需要形成民主政治建设与市场发育、公民社会成长的良性互动关系。这一切都要求民主政治建设的领导力量具有高超的政治艺术，能够有效地解决经济增长所带来的各种经济社会问题，应对纷至沓来的危机挑战。
概而言之，当代中国面临的特殊发展境遇，决定了民主政治建设必然要以有利于政治稳定、有利于经济的持续健康发展、有利于实现社会的和谐稳定、有利民主政治自身的可持续发展为基本前提。民主是中国发展的重要价值，但决不是唯一价值或元价值，经济增长、社会和谐更具有价值和逻辑上的优先性，在很大程度上，民主政治建设乃是实现经济增长、社会和谐的工具和手段。即使是在政治领域，相对于政治过程的民主化，政治稳定、法治建设同样是更为迫切、更需要优先解决的政治课题。坚持民主政治建设的有效性原则，就是要将民主政治建设纳入国家治理体系现代化的总体框架之中，突出民主政治建设对于保障国家能力提升，保障经济社会发展的工具性价值，使民主政治建设在推动经济社会发展的同时实现自身的可持续发展。